论农村义务教育学生营养改善计划的实施现状、问题与对策

【摘 要】我国从2011年秋季学期起，启动实施农村义务教育学生营养改善计划以来，取得显著成绩，但存在一些问题：计划增加了地方政府的经济负担、营养餐缺乏营养、食品安全问题频现、资金使用问题频现、缺乏后勤保障等。为此，需要通过建立地方成本分摊机制、建立有效机制监管安全问题、加快学校后勤建设步伐、学习外国的先进经验、推广国内的先进模式等途径使营养改善计划得到更好的落实。

【关键词】农村；义务教育；营养改善计划；现状；问题；对策

随着我国经济的发展，人民的物质生活水平越来越高，但我国中西部部分农村地区经济依然很落后，一些农村义务教育阶段的学生仍然存在营养不良的问题。2011年10月26日，国务院常务会议决定，从2011年秋季学期起，启动实施农村义务教育学生营养改善计划。该计划实施已一年多，社会各界对其关注度甚高，故本文就其实施现状、问题及对策略作论述。

一、我国农村义务教育学生营养改善计划的实施现状

我国农村义务教育学生营养改善计划已实施一年多，下面从补助标准、受益人数、供餐形式及内容、其他资金支持四个方面对其实施现状作简要介绍。

（一）补助标准

2011年10月26日，国务院常务会议决定，从2011年秋季学期起，启动实施农村义务教育学生营养改善计划。在集中连片特殊困难地区开展试点，中央财政按照每生每天3元的标准为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。3元钱，可能在物价较高的城市根本做不了什么，但是根据国家统计局抽样调查显示，2010年我国农村居民年人均食品消费支出1801元[1]，中央财政每天为试点地区农村义务教育阶段学生提供3元钱营养补助，一年就是600块钱，相当于1/3的当地农村居民食品支出。

此外，财政部、教育部从2011年秋季起，将农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助标准每天提高1元，达到小学每生每天4元，初中每生每天5元，而农村义务教育学生营养改善计划的施行使得家庭贫困的小学生每天可获得7元补助，初中生可获得8元补助，基本能满足这些贫困中小学生的膳食需要并保证有一定营养。

（二）受益人数

农村义务教育营养改善计划预计将由中央财政每年拨款160亿元，先后在集中连片特殊困难地区的680个县（市）启动国家试点，惠及这些地区所有农村义务教育阶段约2600万名在校学生，占中西部农村学生人数的近30%。而据统计，截止2012年9月，包括新疆建设兵团19个团场在内的699个国家试点县中，678个县已经开餐，覆盖9.4万所学校，惠及2200多万人，分别占应覆盖学校和学生数的94%和91%。此外，全国还有11个省份由省资金支持，在288个县开展了地方试点，覆盖2.3万所学校，惠及约700万人。

（三）供餐形式及内容

由于农村义务教育学生营养改善计划涉及的人数多、范围广，因此，在计划实施过程中强调因地制宜，供餐形式以完整的午餐为主，无法提供午餐的学校可以选择加餐或课间餐。全国699个试点县（含兵团19个团场）9.86万所试点学校中，采用学校食堂供餐的学校有5.25万所，占53.53%；采用企业供餐的学校有3.38万所，占34.31%；采用家庭（个人）托餐的学校有1.23万所，占12.47%。

计划还规定，供餐食品必须符合有关食品安全标准和营养要求，确保食品新鲜安全。供餐食品特别是加餐应以提供肉、蛋、奶、蔬菜、水果等食物为主，不得以保健品、含乳饮料等替代。从具体实施中可以看到，大多数学校为学生提供的营养餐是牛奶或“牛奶+X（鸡蛋、糕点、火腿肠等）”，部分学校通过食堂或者家庭供餐为学生提供完整的熟食午餐。

（四）其他资金支持

为了促进教育公平，合理配置公共教育资源，财政部、教育部决定于2010年起实施薄弱学校改造计划。该计划就包括配合实施农村义务教育学生营养改善计划，支持农村学校改善就餐条件或配备必要的餐饮设施。这两年中央财政安排的农村义务教育薄弱学校改造计划的169亿元中，相当一部分是地方统筹用于食堂建设的。从2011年到2013年，国家将拨款300亿元，争取三年内每一所学校都建立一个食堂。水费、煤费和电费从学生公用经费中开支，而食堂工作人员的编制、工资，由地方财政统一解决。

二、我国农村义务教育学生营养改善计划存在的问题

由于我国此前没有实施营养改善计划的经验，加之全国农村义务教育学生营养改善计划涉及范围广泛，以致在具体实施过程中出现了一些问题。

（一）营养改善计划增加了地方政府的经济负担

营养改善计划明确要求，营养改善计划中央财政专项资金要全额用于为学生提供等值优质的食品，不能用于为实施营养改善计划而产生的日常运行经费和聘用人员费用。学校食堂（伙房）的水、电、煤、气等日常运行经费可以在学校公用经费中开支；供餐增加的运营成本、学校食堂聘用人员开支等费用，应纳入地方财政预算。我国农村义务教育营养改善计划是在集中连片特殊困难地区开展试点，这些试点学校所在的地区经济发展水平本来就不高，实施营养改善计划后，地方政府需要为实施营养改善计划提供额外的财政补助，这大大增加了地方政府的经济负担。

（二）营养餐缺乏营养

营养改善计划旨在提高农村学生尤其是贫困地区和家庭经济困难学生的健康水平，为了更好地完成这个任务，各个试点学校需要营养师的专业指导或培训，为学生提供真正营养健康的食物，而据统计目前全国专职营养师不足4000人。营养师人才的供需矛盾使得各个试点学校在营养改善计划的实施中走了不少错路。如贵州织金县用营养补助金为学生购买“蒙牛酸酸乳”，其蛋白质含量仅为2%，只能称为含乳饮料，营养价值远低于牛奶；有的学校还采购各种零食如面包、萨其马、火腿肠等作为营养品，这些零食为了达到延长保质期、调色增味等目的往往需要使用添加剂，尽管这些添加剂的使用量在规定范围内，但仍然不利于学生的健康成长；大多数采用牛奶或“牛奶+X”营养餐的学校也没有考虑到部分学生可能因乳糖不耐症而导致腹胀、腹鸣甚至腹泻。

（三）营养改善计划实施中食品安全问题频现

2012年春季以来，新疆吉木乃县，云南宣威、镇雄、景东、泸西，贵州织金，甘肃康县、灵台，陕西宝鸡市渭滨区，广西马山、那坡，青海同德县、大通，安徽颍上等8个省份14个县（区）相继发生了十几起食品安全等方面的事件，波及学生1500多人。这些事件又可分为疑似食物中毒事件和食品采购失误事件。其中疑似食物中毒事件影响较大的是云南省的三起疑似食物中毒事件：2012年3月13日云南镇雄县木卓乡某村小学203名学生食用“天天乐”蛋黄派后，部分学生出现身体不适症状，59名学生入院检查。2012年4月11日，云南景东县某镇中学、镇小学183名学生食用中午饭后出现疑似食物中毒现象。2012年4月9日，云南镇雄县塘房镇三所小学1062名学生在食用某小学食堂统一配送的营养午餐后，368人因身体不适入县医院检查治疗。食品采购失误事件有：云南省宣威市双龙县某小学每天给学生供给的糕点是：“三无产品”，且糕点直接散装在印有“鲜鸡蛋”字样的纸箱里，有的糕点上甚至有鸡毛。

（四）营养改善计划实施中资金使用问题频现

在营养改善计划实施中，存在拨款不到位的问题。例如2012年广西那坡县教育局因受到春节放假和春季学期开学的影响以及有关部门责任心不强，致使拨款缓慢，从开学到专款到位用了20多天时间；2012年4月，有媒体走访陕西多地，发现陕西省政府称补助金已下发而各地有关部门却表示未收到相关费用，而且存在村镇学校享受了营养餐补助而真正偏远贫困的山村学校却没有享受的问题。

营养改善计划实施中的资金使用还存在套利的问题，例如广西马山县城外的某小学鸭蛋采购价高出市场批发价20%，猪肉与油豆腐采购价高出市场批发价25%左右，鸡蛋采购价高出市场批发价75%；云南省宣威市双龙县某小学供给学生的营养餐面包进价在6角至1元，饮料价格在1.5元至2元，而且该小学公示的3月份学生营养补助款结算：“本月补助学生金额271458元，本月实际开支227317.91元，本月结余44140.09元”[2]；广西那坡县有的一些学校为学生购买“壮壮水牛奶”作为营养餐，供货商可从3元补助金中赚取1元。

（五）营养改善计划缺乏后勤保障

目前，尽管全国已有上千所农村贫困学校在“九阳希望厨房”、“春苗厨房”、“幸福厨房”等公益项目的帮助下建起了较为规范的学校厨房，能够为学生供应热食正餐，然而必须看到营养改善计划实施过程中仍然存在“有米无锅”的问题，很多偏远贫困地区的学校没有厨房及冰箱、蒸饭车等相关设备，开展食物采购、制作、存储等活动受限，无法为学生提供正餐。

此外，很多偏远贫困地区的学校在配备了基本的厨房设施后又无法招聘到合适的后勤工作人员，这些学校不得不由老师课后为学生烹制午餐，这大大增加了老师们的工作量，导致老师们身心疲惫并进而影响教学质量。

最后，尽管营养改善计划的配套文件《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》已经下发，但是在具体实施过程中仍然存在操作不规范的情况，例如有的后勤人员将肉食与蔬菜堆放在一起，有的后勤人员在工作过程中上洗手间不换工作服，还有的后勤人员用炒菜的刷锅水做汤。尽管这些情况都属细节问题，但是很多时候往往是因为不注重细节才造成了大的事故。

三、完善我国农村义务教育学生营养改善计划的对策

为了解决上述问题，使我国农村义务教育营养改善计划得到更好地实施，特提出以下一些对策。

（一）建立地方成本分摊机制

地方政府是国家农村义务教育营养改善计划的具体实施者，各地政府应该高度重视并为该计划的实施提供足够的资金支持，除了提供供餐增加的运营成本、学校食堂聘用人员开支等费用，还要结合各地实际情况开展地方试点，扩大受益地区范围和受益学生人数。例如云南省沧源县就在学生中搞起了营养早餐和营养午餐，其成本分摊为国家提供的营养改善计划补贴3元钱加“两免一补”2元钱，县政府补贴5角，学生们只需交些大米。

试点地区政府要为营养改善计划提供资金支持最根本的是要发展地方经济。地方政府应该把握住营养餐计划这个机会带动当地居民为营养餐计划的推行提供蔬菜、肉、奶、禽、蛋等农产品，这样不仅可以提高当地居民的收入发展当地经济，还可以减少运输成本，保证食材安全。交通便利学校集中的地区还可以鼓励供餐企业的建立，为当地居民创造更多的就业机会。

（二）建立有效机制监管安全问题

实施营养改善计划的重中之重是安全问题，具体又包括食品安全和资金安全。在实际施行中，为了确保食品安全，有条件的试点学校可以借鉴贵州省龙里县摆省乡中心小学通过视频录制学校食堂人员制作学生营养餐的全过程的方法。这样不仅可以规范食堂人员的操作，快速有效地发现安全问题，还可以让全社会参与到食品安全的监督中来。为了确保资金安全各试点学校可以借鉴免费午餐这一公益组织的做法，在各试点学校配备一名监督员，每天晚上七点之前通过学校的微博公布学校当天午餐的具体开支，并组织专业稽核队不定期地到校稽核账目和用餐情况。

（三）加快学校后勤建设步伐

尽管各试点地区经济发展水平不高，但是各试点地区政府应该从长远出发，看到发展教育及为教育事业添砖加瓦将对该地区经济发展做出巨大贡献。随着全国农村义务教育学生营养改善计划的实施，中央财政为各试点地区发展教育提供了大量资金支持，各试点地区应该抓住这一机遇，积极响应中央的决定，将计划落实到实处，并为配合营养改善计划的顺利实施，加快学校食堂建设步伐。

地方财政应为各试点学校招聘合格的后勤工作人员，使营养改善计划得以有序实施。地方政府所聘后勤工作人员必须取得有效的健康合格证，并定期参加食品安全和食品营养培训。只有聘请合格的后勤工作人员才能保证食品采购、储存、加工、留样和餐具清洗、消毒等程序的良好执行，才能为学生提供安全、营养的食品，杜绝食品安全问题的发生并达到提高试点地区学生营养水平的目的。

（四）学习外国的先进经验

我国在实施营养改进计划的过程中应该积极学习其他国家的先进经验，例如1946年美国国会通过《国家学校午餐法》，[3]1954年日本颁布了《学校午餐法》，[4]都把午餐制度作为国策写入国家大法中，体现了两国政府对学生午餐的重视，并使其在具体实施中有法可依；美国政府通过录像、广播、报纸、杂志等多种渠道来宣传视频卫生知识，同时为所有从业人员发放食品安全宣传手册，要求食品从业人员必须遵守食品安全规范；[5]日本将吃午饭与教育相结合，让孩子从午饭中得到营养知识并教育孩子如何做人。就餐时让学生认识农作物并了解各类农作物的生长过程，告诉他们各类食物的营养价值，这样，不但增长了知识，同时潜移默化地使学生做到了对食物的珍惜。学生就餐时分成小组，每组选出小组长负责分发食物，培养学生互相帮助和合作的精神。[6]

（五）推广国内的先进模式

各地在营养改善计划实施一年多以来也出现了很多值得推广的模式，各试点地区在具体实施计划过程中可以相互借鉴。例如广西融安县的营养餐学校基本实现了由学生自己打饭，这样既能让每个孩子吃饱又能有效避免浪费；吉林通榆县农村中小学在校舍旁的空地种菜，不仅为学生提供了安全的食材还通过种菜使学生锻炼了身体，丰富了劳动知识；山东平阴中小学以一所中学食堂为中心开展“联体式配餐”，不仅解决了附近中小学生的午餐问题，而且减少了配餐成本。

此外，各地还应该向具有丰富经验的公益组织学习相关经验，比如“九阳希望厨房”、“春苗厨房”、“幸福厨房”等公益项目已援建超1000个农村学校厨房；由邓飞等500多名记者和国内数十家媒体联合中国社会福利教育基金会发起的“免费午餐”公益项目已在185所学校开餐，期间并未发生食物中毒现象。

四、总结

我国农村义务教育学生营养改善计划实施一年多来，投资近160亿元惠及学生2900余万人，为农村义务教育学生营养状况的改善提供了资金支持，减轻了农民的负担，为缩小贫富差距促进教育公平作出了贡献。由于该计划涉及范围广、投入资金多，各地又没有开办营养餐的经验，因此在实施过程中出现了一些问题，但是我们应该相信，随着营养改善计划各项制度的完善、先进经验的积累和向其他国家、公益组织的学习，这项利国利民的政策一定会造福更多的义务教育阶段学生。

参考文献：

[1]2010年农村居民生活消费支出增长统计分析[EB].http：//www.chinairn.com/doc/70310/689702.html，2011-04-06.

[2]学生营养餐急需建立监管机制[N].潇湘晨报，2012-04-09.

[3][5]任旭红，金莅颖.对比日本小学生营养午餐浅析我国小学生营养餐推广中遇到的问题[J].中国公共卫生，2000（1）：56.

[4][6]黄希尧，李先军.美国中小学免费午餐制度评述及其启示[J].比较教育研究，2012（8）：89-92.

作者简介：吴秋霞（1989—），女，四川资安岳人，西南大学教育学部2012级教育学原理方向硕士研究生，主要研究方向：中国近现代教育史研究。