从国内部分城市的城乡规划特点看厦门如何实施跨岛发展战略

林睿扬

摘要：厦门的跨岛战略的实质就是城乡一体化，在城市规划中是政治、经济、法律、社会、文化的一种全面互动过程。跨岛发展就是要把岛内外的工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的协调发展。

关键词：城乡规划 跨岛战略 岛内外 协调发展

一、厦门市跨岛发展战略的主要内容

厦门跨岛发展战略的进程主要包括三大方面的内容：一是岛内提升，即优化岛内各功能，如旧城区改造、大型商务区建设、城市主干道的景观整治和绿化美化等；二是岛外建新城，即经过岛外新城的建设，将由不足100平方公里的厦门城区，拓展为330平方公里的新城区；由一个海岛型城市，跨越出来形成一个海湾型城市；三是提高软实力，即通过制定一些诸如城市发展定位规划、户籍制度等方面的政策措施，或争取成为海西乃至全国“先行先试”的试点等，加快岛内外一体化进程。

二、国内部分城市在城乡规划中的做法以及借鉴意义

（一）杭州市：“网络化城市”结构，突出组团发展，发挥辐射作用

杭州市属于典型的海湾型城市，也是长江三角洲城市群的重要一部分。杭州市在规划过程中尝试了“网络化城市”的新型城市结构，所谓的网络化，是指从城市中心—县城组团—城镇组团—村居组团的一种辐射模式，该模式具有梯次衔接紧密、功能配套互补、各环节相对独立、节约土地的特点。在具体实施中，杭州市规划了“中心城市（杭州市区）—中等城市（五个县城）—小城市（中心镇）—特色镇—中心村—特色村”的一个辐射网络，采用了组团式空间结构体系，形成以国家级和省级开发区、特色工业功能区、各类先进制造业和现代服务业专业园区、各类产业集聚区、现代农业园区、城市综合体等为支撑的产业布局体系，促进空间拓展、产业集聚、人口集中、资源节约、生态优化。杭州市在规划中，注重组团效应，将下辖县（市）的发展作为重点，努力构筑县（市）城的中心作用，以中等城市的标准来建设新城。作为一个具有丰富自然资源和人文底蕴的旅游城市，杭州提出“旅游西进”和“旅游国际化”，利用郊区县（市）优势条件，发展特色旅游，积极支持千岛湖省级旅游综合改革试验区建设，促进郊区县（市）旅游业与杭州城区旅游业衔接互动，打造市域一小时半旅游圈、经济圈。应该说，杭州发展新兴服务业与改造提升传统服务业、加快发展生产性服务业与提升发展消费性服务业、推动服务业在城市集聚发展与积极发展农村服务业并举，加大服务业领域改革创新力度，推动郊区县（市）服务业加快发展，都是在一个“城市网络”框架下进行的。

（二）广州市：优化第一产业，缩小城乡差距

广州市的工业化、城市化水平较高，但城乡二元结构的制约仍然是其发展的一大障碍。在实现城市发展模式转型，促进城乡一体化发展方面广州的重点放在了以农业为主的第一产业优化上。与厦门的特色镇不同，广州市对郊区城镇的规划则更注重中心镇的概念，在资源要素配置上对城镇建设予以倾斜，经济社会管理上进行扩权，管理体制上推进创新，把中心镇建设成为小区域经济中心、都市型现代农业发展平台、城乡基本公共服务平台、生态文明示范区、城乡管理体制创新示范区的现代化卫星城。对于中心镇的建设划分扶持发展层次，明确发展时序，调整市级统筹建设资金分配政策，形成梯次资金扶持等级。采取竞争性扶持资金方式，扶持奖励发展较快的中心镇，以区域竞争代替平均分配。对于中心镇达成社会资本投资意向的基础设施或公共服务事业项目，财政扶持资金可以给予贷款贴息。对于第一产业结构的优化，广州市也倾向于建设都市型现代农业。对农田和鱼塘标准化改造，推进农业机械化，发展设施农业，提高农业规模经营和集约化经营水平，建立都市型现代农业和健康养殖业示范区。积极发展生态农业、观光休闲农业和出口创汇农业，并取得了喜人的成效。

（三）成都市：布局区划，改革行政体制

成都市在城乡一体化和郊区新城的建设中，在城镇区划方面实行了一些探索。成都市实行农村杜区向城镇社区化的政策，对城市化已覆盖或即将覆盖的乡（镇），计划适时实施弃撤乡（镇）街道办事处工作，并相相应健全有关组织机构，逐步转变工作职能。配套椎进村委会转居委会工作，凡成建制的“农转非”且户数在1000户以上的，实行村委会转居委会，凡不足成建制的的“农转非”，但“农转非”后居住比较集中且达到1000户以上的，可单独建立社区；凡零散的“农转非”不足 1000户的，并入相邻城镇社区。新建社区应配套完善水，电、气、通信和文化、体育、卫生、绿化等公共基础设施，完善社区的自我服务、自我管理功能。满足社区居民生活需要。按照“人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成”要求，因地制宜调整乡镇行政区划，整合一批小乡弱镇。在将资源进行优化整合之后，构建环绕中心城市的中等城市、小城市、区域中心镇相互呼应的城镇体系。在城乡一体化建设中，成都市的一些做法更注重于社会公共服务环节的一体化，在城市的规划过程中，优先规划教育、卫生、文化等公共基础设施。

（四）其他城市的规划经验在厦门市跨岛发展建设中的借鉴作用

厦门市岛内外一体化过程中的岛外四区启动了新城建设和小城镇建设。按照规划，新城一开始就采用了高标准、高投入、具有科学规划性的建设方案，注重人口集中和产业集聚，提高公共服务能力，加快向城市化转型升级。岛外四个区的小城镇建设则成为产业特色鲜明、生态环境优良、社会事业进步、功能设施完善的县域重要经济中心，成为新型现代小城市。结合“风情小镇”创建，坚持“一镇一方案”，培育一批特色镇。但厦门市在岛内外建设规划中明显还存在定位和组团不清晰的问题，岛外各区的新城和旧城衔接不够紧密，区和镇两级新城建设相对独立，没有形成一个清晰的城市规划网络，组团效应的辐射力不强。在这些问题上，杭州市的“网络化城市”观点值得厦门市参考。在城市建设的规划上，厦门可以利用建设新城的契机，从各区的定位角度，参考“网络化城市”的功能，合理布局产业的规划。例如，同安区的汀溪镇旅游资源丰富，温泉产业发达，在旅游产业的协作上，可以形成厦门市区—岛外地区—同安区—汀溪镇—汀溪镇内各大温泉产业集群的这样一个旅游产业发展模式，促进沿线的产业发展。

在产业优化升级方面，厦门岛外四区均保存着占生产总值相当比例的第一产业，应该注意到都市型农业的建设，有利于提高农业的科技含量，促进农民增收，优化产业结构，发展特色农业。岛外各区应认识，岛内外一体化，不是要把所有的岛外地区都变成城市，不是要消灭农业，而是改变对农业的看法和思路。从国外城市近郊的农业发展经验来看，发展都市农业，不是单纯的提供农副产品，而是发展多样化的、为城市服务的功能性农业。著名企业厦门银鹭集团，将企业生产所在地同安区马塘村打造成为一个生态工业观光村居，就是一个都市型农业发展的典型案例。

在公共服务领域，将岛外地区的特色镇、中心镇作为统筹城乡区域发展的战略节点、产业集聚集约发展的平台、基本公共服务均等化的载体，在新城镇建设过程中也值得厦门岛外四区进行有益的尝试。目前，厦门岛外各区的发展不平衡，区内乡镇的发展也存在着失衡的现象，能否借鉴成都市在城乡规划中的经验，在新城规划中调整乡（镇）行政区划，整合乡（镇）资源，充分发挥区政府所在地、中心城区和区域中心镇的吸纳和辐射作用，对于厦门市在岛内外一体化建设中各区的区划制度建设方面也有一定的启示意义。

三、厦门市跨岛发展过程中岛内外如何协调发展

（一）资源共享

从区位条件来说，岛外四区具有与大陆连接，腹地广，发展空间大，辐射周边城市，劳动力资源丰富的优势，而岛内两区则具有基础设施完善，现代化程度高，高端服务业发达等特点。从这一角度来说，岛外四区应共享空间，鼓励企业将能耗大、劳动密集、占地规模大的厂房迁移至岛外，带动岛外的就业和发展，同时，将总部设在岛内，享受岛内政务办理、商务运营、金融服务等方便的资源。岛内与岛外地区共享资源的最直接效益，就是促进了各区产业结构的调整和优化，将原本企业限制在一个区内发展困难的窘境，变成了各区互相配合，发挥各自优势，接纳有效资源。而本区的改善产业结构问题，也由别的区来参与，将本区的劣势转变为别区的优势，各城区实现共赢，进而推进整个市的产业结构趋于合理。

（二）功能互补

从功能定位的角度，每个区都具有其他区所欠缺的功能。例如，著名的台资企业友达光电（厦门）有限公司，原先的总部和厂房均位于湖里区，企业发展存在空间规模小、生产成本高、物流成本高、招工用工难等为题。在厦门市实施岛内外一体化战略滞后，友达光电将生产厂房搬迁至集美区和翔安区，享受国家级台商投资区的政策优惠，依靠区内具有良好的半导体液晶制造业基础；将厦门地区的原材料采购基地设在同安区，利用其便捷的交通网络；将进出口贸易业务设在海沧区，利用国际物流港口的优势；将其下属的两家子公司总部设在岛内，则是为了享受良好商务营运环境，利用岛内高端服务业的资源。从友达这一转型的事例能够直观地看出，各城区的功能互补的益处，就在于能够帮助企业提高效益，降低成本。

（三）错位发展

各区的区位条件和产业结构不同，使得各区也形成了具有自身特色的发展方向。例如，翔安区的定位应利用现有产业基础，打造先进的制造业基地；利用台胞祖籍地建设海西对台人文交往基地；依托厦门大学翔安校区的建设，形成文教园区，建设高级技术人才教育和文化发展基地；结合第一产业发展模式，探索都市型农业发展，尝试整合农业和渔业发展生态旅游；规划大嶝新机场，计划建设国际航空城构想。与翔安区一样，同安区的现代工业和旅游、物流等现代服务业；集美区的铁路交通枢纽、文教产业、对台经贸；海沧区的保税港区、港口物流、台资外资；湖里区的总部经济、工厂置换楼宇经济、国际酒店；思明区的金融中心、商务中心、会展产业等这些项目，都是各区利用独特的优势将市场细分、细化，依据各区的实力和发展特点，找到各自的市场定位， 加强针对性和适用性，各自瞄准和锁定各自的发展方向和产业需求。

（四）合作共赢

城市发展的最终的目的，是为了使市民享受到发展带来的收益和便利，检验各城区协调发展合理与否的标准，也应同样落到广大市民的生产生活中去。岛内外一体化过程中，提升岛内、拓展岛外的总体要求，把岛内与岛外、城区与农村作为一个整体，综合统筹功能定位、发展空间和产业布局。从城市规划的角度来说，在城市发展到一定程度之后，突出各区的功能定位，结合各区的环境和优势，将工业区、农业区、城市生活区等进行再次布局，从城市确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用的前提和基础，实现城市经济和社会发展目标。厦门岛内外一体化实施之后，医疗、文化、教育、福利、商贸、公共服务、基础设施等公共资源在各区之间形成共享，拉近了岛外各区与岛内的差距的同时，改变了原有的市民结构。应该说，岛内外一体化建设不仅是简单地合理规划土地资源、空间布局、道路和交通、公共设施和市政基础设施（即城市规划基本属性的技术属性），也是突出经济效率和社会公正的一次社会资源的再分配。