探讨国际金融组织贷款项目财务管理存在问题及对策

黄伟洁

摘要：利用国际金融组织贷款在我国执行项目已有32年历史，财政部作为经国务院批准代表国家统一筹债和统一管理债务的部门，为规范项目管理出台了不少的规章制度。但项目每年审计机关审出的违法违纪违规事项屡屡发生。笔者以二十多年从事国际金融组织贷款项目财务管理工作的经验和体会，探讨国际金融组织贷款项目财务管理存在问题及对策。

关键词：国际金融组织贷款项目 财务管理 问题 对策

国际金融组织贷款项目财务管理是在保证实现项目所设计的特定目标下，贯穿于项目周期的资金融资管理、资产投资管理、营运资金管理、债务管理、绩效监督的整个过程。由于国际金融组织贷款项目的内容丰富，涉及的关系复杂，周期长，必需具备高质量的财务管理水平，才能适应项目管理的需要。

一、国际金融组织贷款项目财务管理存在的问题

（一）高素质财务管理人才缺乏

国际金融组织，世界银行（BW）、亚洲开发银行（ADB）、国际农业发展基金会（IFAD）等在其成立发展过程中，逐步形成了自己特有的通则。贷款政策、采购政策、协议条款具有规范性、条理性、和相对科学性的特征。做好国际组织贷款项目的前提必须要对其通则、政策、指南有清晰的了解和掌握。但是国内项目财务管理人员，特别是基层财务人员，或对学习国际金融组织的政策缺乏主动性，对必须掌握的知识一窍不通；或对政策一知半解，没有系统、深入扎实的学习；或不熟悉国内有关项目管理的规定，只停留在会计基础业务上，更没有为适应国际项目的管理，应具备一定的外语水平，才能更好地理解和沟通项目的素质要求。财务管理人员在知识结构、年龄结构、学历结构上与国际金融组织贷款项目财务管理的要求有较大的差距，高素质管理人才严重缺乏。

（二）高效率的协调机制有待提高

国际金融组织贷款项目是以政府信用为担保的主权外债项目，主要用于交通、能源、环保、农业、教育、卫生等国民经济重点领域，涉及发改委、财政部、各部委及项目省（市）政府等多个部门。尽管有关文件规定明确了各部门的职责和义务，但是在项目实施中，由于具体的协作机制没有建制建章，相关部门的协作交流存在障碍。在项目财务管理角度来说，由于协调方面导致工作的拖延，使得以报账回补式的项目贷款的支付速度和效率都普遍比计划慢。项目资金国内配套部分也需要各级财政、各级部门对其资金进行整合融资，但是也由于协作机制的问题，使得国内配套资金空缺，没能按设计落实到位，严重影响了项目的实施进度。

（三）资金（资产）管理能力水平有待加强

国际金融组织贷款项目资金由国际组织贷款（少数项目有附带赠款＼联合融资）和国内配套资金两个部分组成。影响项目投融资管理的问题是，在项目评估阶段，尽管国际金融组织在项目立项都有财务专家参与项目评估，但是原始的数据仍由国内提供，国内财务人员应该参与项目信息数据收集，编制项目概算，为项目提供财务支持。但是在实际上财务人员在筹融资阶段的参与非常的少，没有动态的财务数据分析，没有财务风险评价，使得很多项目的概算脱离实际，还贷能力出现误测，影响了项目的效果评价和预期目标实现；另一个影响项目投融资管理的问题是，在项目实施阶段，国内配套资金往往不到位，整合资金存在虚假配套，使项目形成资金缺口，同时由于管钱（财政部门）和用钱（项目单位）的部门不同，贷款部分资金滞留财政的现象严重，使项目资金管理具有先天不足，后天畸形的特点；资产管理方面存在的问题是，资产采购没有按项目贷款协定设计方式采购，资产保管不善或移交手续不完善，导致项目采购的资产没按国际金融组织和财政部相关管理规定有效使用。

（四）会计核算规范需要跟进

尽管财政部制订了相关的会计核算办法，但是制订的时间比较早，比如《世界银行贷款项目会计核算办法》是财政部2000年印发，《国际农业发展基金会贷款项目会计核算暂行办法》是1998年印发，《国际金融组织转贷会计制度》是1999年印发，由于年代久远，不但不适应新形势下财务核算的要求，而且设置存在缺陷，不能全面、真实核算项目的经济事项。尤其是对于国内配套资金整合和后续资金管理核算、债务管理方面的会计处理，缺乏明确的规定。项目会计核算电算化普及程度较低。

（五）成本和债务风险需要控制

国际金融贷款项目存在着成本控制失效和债务风险问题，成本控制失效原因有：一是贷款项目建设期为3-5年，受物价上涨和市场变化因素等影响，评估成本与实际成本往往存在差异，但是按国际金融组织规定，只有在项目实施中期才能进行成本、资金使用类别的调整，这样不但不利于反映真实的成本核算，也不利于成本的控制；二是基层项目单位，存在以领导的意愿随意改变项目内容，没有按规定以项目评估报告列明的项目内容对项目成本进行控制核算的情况。债务风险是国际金融组织贷款项目贷款原则是“谁受益谁还贷”，然而由于项目债务风险控制的能力差，特别是在农业、医疗、扶贫等具有公益性质的，社会效益远比经济效益大的项目，虽然财政部有建立还贷准备金的规定，但是事实上最后的债务风险都会落在地方政府，增加了地方财政的负担。

（六）财务评价和考核监督有待加强

国际金融组织贷款项目财务评价体系不健全，评价考核量化指标不明晰，项目没有做到动态监控，使项目实施效果无法真实评价。项目准备评估阶段计划乏力，实施阶段执行控制不严，后期运营监督只是流于形式，增加了财务管理和监督的难度。

二、提升国际金融组织贷款项目财务管理的对策

（一）加强人才的培养和机构的配合。

国际金融组织贷款项目在我国执行了30多年，大大小小的项目已达650多个，各级各部门在执行中也不乏优秀的财务管理人才。把素质高、业务好的财务人员留在项目管理岗位，首先要加强项目之间的经验交流，组织高端培训，选拨一批既熟悉国际金融组织规章政策，又精通国内财务法律法规制度的项目财务管理领军人才并委与重用，其次，要加强基层项目单位财务人员培训力度，使其及时掌握新规则、新动态，更新知识，通过项目管理实践，提高项目财务队伍整体管理水平。实施部门之间需要建立起流畅的沟通机制，从下至上，从上之下，保持资金、信息、业务之间的协作、协调，必要时各实施部门要建立联席工作组，对项目的各项资源进行合理的调配。加强与国际金融组织的联系，严格执行国际金融组织各项政策，特别是新政策的理解和执行到位。

（二）引入全面预算管理

国际金融组织贷款项目建议采取参与式的预算编制方式，采用项目预算法进行跨年度分解年度预算。根据项目进度和资金支付安排 ，制定年度预算计划，包括：采购计划、年度工程进度计划、资金预算等。并且要从项目立项、生效、实施、竣工、后管各个阶段，对成本费用、收益预期、资金配置进行全过程、全方位的总预算管理。确定项目的目标成本，在实施过程中进行差异性分析，发现项目目标成本有偏差的，及时找出原因，调整和修正预算。

（三）完善财务规章制度建立有效还贷机制

国际金融组织对成员国的会计核算没有统一的规定，各个国家按本国现行的会计制度进行核算。财政部作为资金管理总负责部门，需要根据现阶段项目财务管理的实际和要求，跟进完善财务规章制度，特别是会计核算办法的修订。把项目特殊情况的核算纳入核算办法进行统一规定，使所有的贷款项目有统一的核算基础，一方面便于财务基础信息的汇总和比较，另一方面有利于财务管理的绩效量化管理。会计核算应全面普及电算化核算，让财会人员从繁重的会计基础业务提升到项目财务管理业务中。另外，财政部门作为项目债务的承担人，需要对项目的债务进行指导性分化，建立外汇风险调节机制。属于收益性项目贷款，建立预期收益还贷和实际收益还贷的动态管理；属于公益性项目贷款，建立政府预算还贷计划和预测，完善政府外债监管制度。

（四）建立健全内控制度

有成效的项目财务资金管理，离不开有成效的内部监控体系。实施部门应根据项目的内容，确立内部控制体系框架，建立不兼容的岗位职能监控，规范内部控制制度。国际金融组织贷款项目资金贷款部分通过符合国际金融组织的支付指南规定的提款报账、转贷筹措，国内配套由政府财政预算、受益人自筹等方式筹措，在营运资金管理中，应重点加强对特别账户资金的管理和监控，不兼容职能岗位要定期核查，与国际金融组织及时对账，真实反映债务资金。在资产管理中，项目实施阶段必须严格按照符合国际金融组织采购指南规定进行LCB、LIB、NCB、SHOPPING等方式采购，杜绝招标暗箱操作。项目结束阶段要及时办理移交手续，建立完善的资产记录。在工程管理中，应在设计、建设、竣工各个环节设置内控程序和监控流程。在债务管理中，根据国际货币政策和汇率政策的变化加强债务的管理，建立健全债务风险预警预报机制和风险管理长效机制，有效规避政府外债风险，维护国家偿债声誉。

（五）强化项目绩效考核和外部监督

改变国际金融组织贷款项目对项目绩效考核只通过编制项目竣工报告时有所体现的现状，必须健全完善绩效监督控制体系，采用基于项目成本的业绩评价方法，通过对比财务指标和非财务指标，定量指标和定性指标的分析，建立贯穿于项目准备阶段、实施阶段和终结阶段的动态绩效考核。在遵守国家法律法规基础上，设立适合项目的激励奖惩制度，量化个人目标和奖惩结合，调动管理人员的积极性。外部监督重点在于要遵守国际金融组织的审计指南规定和国家审计署对国际金融组织贷款项目的审计规定，配合审计机关，提供合法合规、真实完整、及时可靠的项目财务信息，接受有关部门的检查监督，对项目中滥用职权、弄虚作假、贪污舞弊、中饱私囊的行为，防范于未然，发现便惩处，确保国际金融组织贷款项目的顺利执行。

参考文献：

[1]财政部<关于印发《国际金融组织贷款赠款项目财务管理暂行办法》的通知>财际[2011]10号文

[2]郑晓松.探索与国际金融组织合作的新思考[J].中国财政，2013.8

[3]崔萍.国际金融组织援贷款项目管理使用中存在的问题及对策[J].审计月刊，2007，3