农村学校布局调整的曲与直

周大平

针对一些地方在农村中小学布局调整中出现的问题，2012年9月，国务院办公厅发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，一场理性的政策纠偏在各地陆续展开，伴随这一进程，既往撤并的动力机制、阶段性特征、突出问题，以及行政“一刀切”式推进的脉络，日渐明晰地呈现出来。

“推手”何来

回顾农村中小学布局调整政策的推出，不能不提及当时的背景。1995年，教育部、财政部联合组织“国家贫困地区义务教育工程”第一期（五年）工程，集中在22个省区的852个贫困县，其中，推进中小学布局调整被列为项目县四大重要目标之一。

2001年5月，国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》提出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”同年召开的全国基础教育工作会议，将农村中小学布局调整列入要重点抓好的六项工作之一。中国农村大规模的学校布局调整由此开启。

2003年6月，财政部为鼓励中小学布局调整设立了专项资金。2004至2007年，伴随《国家西部地区两基攻坚计划》的实施而展开的“农村寄宿制学校建设工程”，既有中央财政四年提供100亿元支持，又有住宿、伙食等新的收费项目，这极大地调动了县级政府修建寄宿制学校的积极性，客观上加大了农村中小学布局调整的力度。

国家关于农村学校布局调整的主要动机是整合教育资源、形成规模效应、节约教育经费投入，并强调首先要关注学生受教育权利的实现及受教育机会的获得，要“在方便学生就近入学的前提下”，做到“在交通不便的地区仍需保留必要的教学点”，对农村学校“适当合并”。

然而，政策传递到一些地方，却产生了不小的变形，许多地方政府把目标定位在“通过扩大校均规模实现资源最优化”。一些地区甚至采取了一个标准、一个尺度、一个进度的“一刀切”推进方式，违背因地制宜、实事求是的原则，过度追求教育规模，纷纷兴建“教育园区”、打造“中学城”。

这种力度超大的转变案例俯拾即是：陕西全省小学数量减幅69.7%，内蒙古全区小学数量减幅78%，广西率先操作集中办学的鹿寨县学校数量减幅84%。

“效率优先”造成失衡

从教育资源合理配置的角度看，伴随小学入学人数的减少，撤并过于分散的农村教学点，完全可以成为一项造福于民的民生工程。遗憾的是，许多地方忽略了布局调整和就近入学原则间的平衡。2013年5月，审计署发布的对1185个县农村学校布局调整专项审计调查结果显示，2000至2012年间，全国小学在校生数减幅23.72%，撤并系数竟达到3.44，也就是说小学数量减幅超过同期在校生数减幅的三倍，严重背离了农村的实际需要。

本是教育管理常态的学校布局调整，其政策价值和目标却因行政的强力推动而变形。这种非教育因素的介入过程，或以超前规划的行政命令，以指标化的方式撤销那些生源本来很好的农村学校，必然为农村学校撤并蒙上异样的色彩。

在政府未能充分履行义务教育职能的地方，农村小学和教学点被大量撤并，极大地影响了农村学生就近入学的权益，带给他们的只是上学路途变远，安全隐患加大，流失辍学增加的弊端。

对大规模集中办学后的农村教育现状，21世纪教育研究院在调研报告中做出描述：一方面不能提供农村学生实际需要的服务，如校车；一方面遗留了大量尚可服役的校舍和教师，造成巨大的资源浪费；此外，许多县城出现的（近万人）“巨无霸”学校以及（百余人）“超大班”，在食宿、卫生、安保等方面，给学校管理带来巨大的难题，对教育质量的影响显然是负面的。

撤点并校对农村家庭的影响也很深刻。据2008年东北师大农村教育研究所对西部多个省区农村学校布局调整情况的调研结果，部分地方初中辍学率大幅回升。甘肃山丹县7个乡镇的初中生被集中到一所育才中学后，初三班级辍学率达20%。内蒙古赤峰市，6000多名初中生被从苏木（乡）集中到旗（县）的一所学校，许多年轻母亲不得不进城租房“陪读”，陪读比例高达22.7%，从而造成家庭经济负担增加、离婚率上升。

“规范意见”纠偏

2011年7月23日，浙江缙云县大洋镇中学因被列入撤并名单而引发上百村民集体下跪事件，震惊全国。当时，拥有477名在校生的大洋中学初中部，被计划并入30多公里外的另一所镇中学。大洋中学几乎所有的学生家长，均表示不能接受为了“缙云县实现撤县建市的‘十二五规划”而撤并学校的官方解释，如被撤并，他们每月要因此增加三五百元的支出。

在强制推进撤并的过程中，被激化的种种矛盾，得到学界和媒体的持续关注，也使公共政策的纠偏迎来理性之光。

2012年9月，国务院办公厅发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（下称“规范意见”），提出，将通过县级政府专项规划和省级政府专项督查，解决农村学校因撤并而引发的突出问题，明确农村义务教育学校布局应保证学生上学单程步行时间不超过40分钟，明确农村小学低年级学生原则上不寄宿，明确“盲目撤并”的学校如有必要可以恢复，明确村小的生均公用经费标准对学生规模不足100人的可按100人核定，明确班额超标学校不得再接收其他学校并入的学生等。

有专家认为，由于相关规定还存在再解读的空间，“规范意见”仍有可能遭遇弹性执行乃至变相不执行的情况。

比如，“规范意见”提出的“原则上每个乡镇应至少设置1所初中”，和“各地要根据实际条件合理确定学校覆盖范围”是什么关系？学校的布局究竟是遵循前一条规定，还是后一条规定？

过去的十多年间，由地方政府主导的撤并学校引发的问题不仅严重，而且复杂。在这种情况下，“规范意见”只有对撤并学校的条件再明确些，措辞再硬性些，各项规范之间再协调些，才可能防止诸多问题进一步蔓延。

“死结”待解

依据中小学现行的编制标准，农村小学的教职工与学生之比为1：23。也就是说，如果一所学校有40名学生，最多只能配备2名教职工。显然，这样的学校连开展正常的教学也相当困难。此次“规范意见”直面这一问题，力求在农村学校的编制问题上先行一步，提出“提高村小和教学点的生均公用经费标准，对学生规模不足100人的村小和教学点按100人核定公用经费，保证其正常运转”。这为化解现实中因生源少、教师编制不足使学校难以为继的问题，传递出积极的信息。

可是，要落实这条意见则须解开现实中的“死结”：其一，核定的公用经费由谁来支付？其二，如果缺乏监督机制，这笔公用经费很可能出现“合法”的虚报冒领现象。其三，“有编不补”在农村学校长期普遍存在，“规范意见”能否促使当地政府为农村学校配齐教师？

另一个有待解开的“死结”就是校车安全问题。校车安全事故频发，导致现实中出现了因没有达标车辆以及害怕发生校车事故，农村学生无车可乘的局面。如果学生上学必须乘车，要保证安全，就一定要提供达标车辆。

“规范意见”强调了校车安全，表示“坚决制止采用低速货车、三轮汽车、拖拉机以及拼装车、报废车等车辆接送学生”。

要实现校车达标，就必须解决校车的经费来源。然而，在财政部门迄今未拿出各级财政分担办法的背景下，达标车辆不到位、满足不了孩子们上学用车的刚性需求，就会有拼装车、报废车取而代之。针对不达标车辆出没于江湖，教育部门每到新学期开学，都会要求各地对校车进行专项治理。但是“不达标车辆接送孩子上学→发生安全事故→每学期一度专项治理”，如此形成的“周而复始”依旧在今天延续，治理前景不容乐观。

从完善机制入手

作为一项影响面极广的民生政策，撤并农村学校由于缺乏当事村民的参与，导致政策一出台就“带病运行”。其实，解决撤并农村学校相关问题的根本指导精神，在2010年7月颁布的国家教育规划纲要中已有明确表达，即：“提高政府决策的科学性和管理的有效性。规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见”，“加强教育监督检查，完善教育问责机制。”

“中日两国学生适龄人口减少的背景相似，却做法迥异：中国是尽量撤并，日本是尽量不撤并。”南京大学教授张玉林说，如此差异的背后，是法律方面的限制。在日本，学校不只是各级政府、教育行政部门管理的机构，它首先是社区的一部分，因此撤并必须征求社区居民的意愿。

“农村学校布局调整的背后是农村的现代化应该如何建设的问题。学校不仅是国家的，也是村庄的。”北京大学教育学院教授刘云杉认为，农村学校的规范不应该只有专业的标准，也应该由当地村民进行选择、参与制订和讨论。学校可能不够优质，但任何人都没有消灭它的理由。