食盐专营法律规范问题探讨

于振杰

摘 要 尽管我国对食盐专营进行规范的法律法规是相当多的，但其实际监管效果并不理想，管理还相当薄弱。针对是否需要继续进行食盐专营来确保“食盐加碘，保护公民身体健康”的争论，本文认为，我国在目前不能也没有必要取消食盐专营。我国应主要是通过修改完善食盐专营管理法律法规，规范、加强食盐专营监督，而不是废除食盐专营。

关键词 食盐专营 食盐专营管理法律法规

众所周知，盐是关系国计民生的重要物资，是人类生活的必需品。盐被誉为永恒的商品，盐市场被誉为永恒的市场。中国历来重视对盐业的管理，新中国建立以后，国家对盐业管理也给予高度重视，颁布了一系列法律法规来规范和加强对盐业的管理。如1996年5月27日国务院颁布实施了《食盐专营办法》。尽管我国对食盐专营进行规范的法律法规是相当多的，但其实际监管效果并不理想，管理还相当薄弱。

曾经曝光的发生在碘缺乏病高发区的甘肃宁县事件就反映了其中的问题。作为国家食盐专营主体的当地盐业公司将罚没的私盐掺入食盐中销售，而这一违法行为持续两年之久，这期间当地盐政管理部门形同虚设，没有发挥丝毫的监督管理职能。严重地破坏了国家食盐专营的权威性和有效性，危害了人民群众的身体健康，造成了极为恶劣的影响。由于这些问题，国家也几次对食盐市场进行了专项治理。但必须注意到的是，要确保国家食盐专营正常进行，并不是靠几次专项治理就可以解决的，而且对于是否需要继续进行食盐专营来确保“食盐加碘，保护公民身体健康”发生了激烈的争论。

支持食盐专营的观点认为：加碘会增加食盐的生产、销售的成本和价格，如果放开食盐生产和销售，企业为了追逐利润会千方百计避开在食盐中加碘。而专营体制的核心在于只有一家公司（或称一个系统）买和卖，只要其严格遵守加碘的规定，整个食盐加碘的问题就可以解决。

从国外来看，我国实行的食盐专营制与国外实行的“政府专卖制”、“垄断产销制”、“行业联合组织”基本一致。从世界贸易组织的规则来看，我国加入WTO后，根据相关协议，各国承认我国对烟草和食盐的国家专营，由此可见食盐专营是符合WTO规则的。

从以上的分析来看，我国在目前不能也没有必要取消食盐专营。我国当前应加强食盐专营管理工作，使食盐专营管理规范化、科学化，主要是通过修改完善食盐专营管理法律法规，规范、加强食盐专营监督，而不是废除食盐专营。

笔者认为，现阶段应从以下几个方面来完善我国的食盐专营法律规范。

第一，提高食盐专营法律规范的立法层次，树立权威性。我国有关食盐专营的规范中，《食盐专营办法》为最高层次的规范，其余的均为部门规章、地方法规和政府规章，立法层次太低，缺乏权威性，这些低层次的规定在实际执行中大打折扣。因而需要提高其立法层次，考虑制定《盐业法》，在其中规定食盐专营的相关内容，或者专门制定《食盐专营（专卖）法》，树立食盐国家专营制度的权威性，确保立法目的的实现，切实保护人民身体健康。

第二，提高食盐专营法律法规的系统性。我国食盐专营法律法规之间的协调性差，许多规范存在重复和冲突，造成理解和适用上的混乱。在目前的情况下，应该清理有关食盐专营的法律法规，修改相关法规中不协调的规定，提高食盐专营法律法规的系统性，提高法律适用的准确性和执法效率。

第三，明确盐业专营法律法规的规定，提高可操作性。我国食盐专营管理法律法规的规定过于原则，有关规定比较模糊，可操作性比较差，如我国有关法律《食盐专营办法》第4条规定，“国务院授权的盐业主管机构（以下简称国务院盐业主管机构）负责管理全国食盐专营工作。”对于盐业主管机构的体制食盐专营工作的管理方式等都完全没有提及。因而在修改相关法律法规时，应该尽量使规定明晰，便于适用。

第四，实现彻底的政企分开，规范食盐专营主体——各级盐业公司的经营行为。目前我国地方盐业公司与各级盐务管理局也大都是合署办公，盐政执法人员即是盐业公司职工又是肩负盐政执法职能的国家公务人员。在政企不分的体制下，盐务管理机构很难有效监督盐业公司违反食盐专营管理的不法经营行为。因而应通过立法将各级盐业公司具有盐业行政管理职责彻底分离，让其真正成为完全的自由竞争主体。可以借鉴国外比较成熟的做法，采用制定专门的法律来规范其经营行为。

第五，提高立法技术，使食盐专营管理法律法规更趋科学和规范。目前，我国食盐专营管理法律法规的立法技术水平都不高，不够科学。如2003年1月3日由原国家发展计划委员会颁布实行的《食盐价格管理办法》第25条规定，“本办法由国家发展计划委员会负责解释。”这规定中所提到的国家发展计划委员会在该《办法》颁布后2个月，就根据国务院机构改革方案更名为国家改革与发展委员会，造成该条例的规定显得科学性不足。如果当时注意立法技术问题，将其改为“该条例由国务院计划主管部门则不会出现此问题。可见我国盐业管理法律法规的立法技术还有待提高，科学性还有待于增强。成熟的立法技术在食盐专营管理立法中的运用可以最大限度地提高法律法规的稳定性，同时也保证了中国盐业管理的权威性和严肃性。

中国消除碘缺乏病所取得的成就得到国际社会的高度评价，被誉为“世界的典范”，但是我们必须看到，我国的食盐加碘专营，消除碘缺乏病工作还任重道远，规范和加强食盐专营还十分必要，研究食盐专营的法律规范问题具有重要意义，相关问题还有待于更进一步的研究。

参考文献：

[1]陈逸根.食盐专营：利耶 弊耶[J].上海商业，2004（12）.

[2]杜珂，马占平.盐业改革不能冒进——访国家发改委经济贸易司副司长马占平[J].中国改革，2006（4）.

（作者单位：中国政法大学）