从政策工具选择的角度探究公共政策有效性

邱效威　闵昊　范春晶

作者简介：邱效威（1990—），男，汉族，山东烟台市人，管理学学士，单位：北京师范大学管理学院公共事业管理专业，研究方向：人力资源管理。

摘要：香港颁布国民教育科政策之后在社会引起了不同反響，最后在香港国民的一致压力下被迫放弃。本文将从政策工具的角度对该政策进行分析，分析香港国民教育科政策实施遇到困境的原因，以探讨如何运用有效的政策工具来制定科学的公共政策。

关键词：国民教育科；政策工具；公共政策

一、引言

2012年4月，香港教育局公布了《德育及国民教育科课程指引》，计划将此学科列为必修科于2012年9月新学年开展课程。政策出台以后，一些宗教机构先后宣布辖下学校不会于9月加开德育及国民教育科。香港政府多名官员见反对声音渐大，分别在多个场合解释德育及国民教育科，以消除公众疑虑。8月，民间反对国民教育大联盟把行动进一步升级，力争政府于9月3日开学前撤回德及国民教育科。香港行政长官梁振英表示，反对国民教育人士应以事论事，具体指出指引哪一部分有问题，他强调政府会有商有量，不会硬推德育及国民教育科。而反对的声音依旧。9月8日，梁振英宣布取消德育及国民教育科的三年开展期的规定，改变为由学校自行决定是否开办国民教育科及其教学方式。至此，香港国民教育风波才开始逐渐平息！

二、从政策工具选择的角度进行分析

香港国民教育之所以引起这么大反响，与香港政府选择的政策工具有很大的关系。笔者打算从政策工具选择的角度重点分析此次香港政府为推动国民教育的发展所采取的政策。香港政府这次在推动国民教育时所采取的政策是设立德育及国民教育学科，并派发《中国模式国情专题教学手册》。根据豪利特和拉米什基于政府干预程度对政策工具的分类，政策工具可以分为三大类：自愿型政策工具、混合型政策工具和强制性政策工具。而香港政府的选择显然属于强制型政策工具。

（1）分析模型

对于政策工具选择进行分析的模型主要有三种即经济学模型和政治学模型以及综合分析模型。该模型从理论的角度将影响政策工具选择的因素概括分为两类：国家能力、政策子系统的复杂程度。但是这两者在具体应用到政策分析时，“复杂程度”与“能力大小”的衡量成为了研究的阻碍。为此，本文借鉴武配将在《政策工具选择的模型》一文中所探究的衡量方法。在分析政策子系统的复杂程度时，主要考量目标群体的数量比、类型比。目标群体数量比是利益相关人数与总管辖人数的比值。若比值小于0.1，则复杂性小；若比值介于0.1和0.5之间，则复杂性较大；如果比值大于0.5，则复杂性相当大。分析国家能力时，从政府的回应性和效率以及公共性等三个方面进行衡量。

（2）政策子系统复杂性分析

根据香港特别行政区政府统计处的数据显示，截至2011年12月，香港地区总人口数为7109.8（千人），小学人数为326.2（千人），中学人数为487.0（千人）。所以香港中小学的总人数为813.2（千人），也就是说会牵涉到813200个家庭。再利用总人口数除以家庭数，得到香港地区每个家庭的平均人数约为3个人。所以，813.2（千人）个小学生所牵涉的人数至少是2439.6（813.2×3）个利益相关者。所以目标群体的数量比为34.3%（2439.6/7109.8）。所以目标群体的数量比超过了0.3。又因为此次计算所涉及的利益相关者还只是学生极其家庭成员，而事实上的利益相关者还远不止这些，所以我们完全有理由认为从目标群体数量比反映的复杂性较大。

至于目标群体的类型比例，学生的家长肯定会分布于社会的各个行业与阶层，所以目标群体的类型比例也很高。所以综合以上对目标群体的数量比和目标群体的类型比的分析，可以得出政策子系统的复杂程度较高的结论。

（3）政府能力分析

政府的回应性是指政府在公共管理中对公众的需求和所提出的问题作出积极敏感的反应和回复程度。在这一方面，香港政府的回应性无疑是很高的。面对这种情况，香港政府采取了积极的应对措施，政府官员在各个场合对民众进行解释，同时政府也通过正式的渠道收集社会各界的看法，并与反对派展开积极的沟通。种种行为都可表明香港政府具有较强的回应性。

根据2012年5月31日瑞士洛桑国际管理发展学院发表的《2012年世界竞争力年报》显示，香港政府的政府效率继续维持世界第一的位置，香港政府已经数年取得了这个世界第一的位置。由此可见香港政府的效率性之高。所以，根据武配将提出的衡量模式，对香港政府的回应性、效率以及公共性三个方面进行的分析，香港政府具有较强的政府能力。

（4）分析结论

综合对香港政府政府能力以及对政策子系统复杂性的分析，我们可以得到政策子系统具有较强的复杂性，香港政府也具有较强的政府能力。根据豪利特和拉米什的政策选择工具模型，当处于政府能力较强和政府子系统复杂程度较高的情况下，政府适宜采用市场化的工具手段。

但是事实是香港政府所采取的是强制型工具，这与分析的结果是不相符的。根据前文所述的一些文献和媒体观点，这次香港国民教育科政策能引起这么大的反响与香港政府强制设立德育及国民教育科有着很大的关系。

陈振明在《当代西方政府改革与治理中常用的市场化工具》一文中，总结了当代各国政府改革与治理中常用的市场化工具：民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场、目标管理、标杆管理等十几种市场化工具。

而在这些市场化工具手段中，笔者认为最适宜采用的是采用合同外包的方式。目前，香港中小学的国民教育主要是通过民族认同教育与国家认同教育，采用以学校教育为基础、以政府教育为主导、以社会团体教育为辅助的教育途径，促使香港中小学生对自己的“中国人”身份实现认识、情感、行为三个层面的统一。根据分析的结果，笔者认为可以通过合同外包的方式提高社会团体这一教育途径所占的比例，进一步推动香港国民教育的发展。

三、评价与思考：

政策工具在政府治理过程中有着极其重要的意义。政策工具作为政府治理的手段和途径，是政策目标和结果之间的桥梁。只有选择了合适的政策工具，才能使政策的结果与政策目标相一致。所以政府在公共政策制定的过程中一定要充分考虑政策工具的重要性，对政策目标群体进行深入地分析，对自己的能力有着清晰、正确的定位，然后选择适宜的政策工具，这样才能有效地达到政策目标！

参考文献

[1]康子兴.香港国民教育向何处去[J].新产经，2012，09：62-63.

[2]陈振宁.国民教育“洗脑”之说无法成立[N].法制日报，2012-08-14012.

[3]启越.我们需要怎样的国民教育？[N].经济观察报，2012-07-23015.

[4]陈振宁.国民教育“洗脑”之说无法成立[N].法制日报，2012-08-14012.