大灾风险机制缺失致旱灾保障不足

张超

在大面积的灾情面前，仅靠救助、帮助还是难以弥补广大农户损失。农业保险这一市场手段，再次受到各方关注。

60年一遇的晴热干旱天气袭击浙江，农业灾情严重，然而农民却无法得到农业保险的理赔，因为浙江省和大多数省市一样，旱灾没有纳入农业保险责任范围。

笔者从浙江省防汛抗旱指挥部获悉，截至8月15日，浙江省11个地市90个县（市、区）中有81个受旱，作物受旱面积696万亩，其中干枯面积合57万亩，11.8万头大牲畜因旱饮水困难。

面对这场旱灾，浙江推行7年之久的政策性农业保险第一次遇到了尴尬。

保险难保旱灾损失

90%的水稻都参与了政策性农业保险，但是保险范围也不包括旱灾，理赔无望

抗旱抗了一个月，章锦标还是没能保住部分连作晚稻。

章锦标是兰溪市永昌街道樟二村的种粮大户，种粮面积560亩。“差不多有100亩的连作晚稻晒死绝收了。”章锦标在无奈中突然想起自己的水稻曾经参加了政策性农业保险，当时约定的保额是每亩400元。

章锦标专门跑了一趟街道办事处，但得到的答复让他有些失望：由于政策性农业保险不包括旱灾，不能得到理赔。“基地全年作物有水稻、油菜、小麦等，全都参加了保险，一年保费有1600元，现在作物没了，保费也算打了水漂。”章锦标很无奈。

同样的无奈写在浙江省其他各地农户脸上。在宁海县胡陈乡，18个村共有6262亩水稻受灾，比例占到了全乡水稻种植面积的92%，其中绝收面积达2100亩，接近总面积的三分之一。尽管这些水稻将近90%都参与了政策性农业保险，但是保险范围也不包括旱灾这一项，理赔无望。

保险范围协商决定

地方政府考虑不周、保险公司不愿承保等原因导致干旱不保

从2007年开始中央财政补贴政策性农业保险保费，补贴品种包括水稻、小麦、玉米、奶牛等19个品种。政策性农业保险是一种多风险保险产品，保险责任涵盖旱灾、洪涝、风灾、雹灾等多种自然灾害，任何一种责任范围内的自然灾害对农作物造成减产损失，保险公司都会进行相应赔付。

然而，具体哪些灾害在保险责任范围内各个地方却不同。按照《农业保险条例》规定，农业保险产品由保险公司自主开发，但是落地时要与当地政府部门详细沟通。浙江省政策性农业保险协调小组王京军称，浙江省的政策性农业保险主要以保大灾为主，包括台风、洪涝、主要病虫害等，当初制定政策时征求过农户、专家、保险公司等各方意见，考虑到浙江水源地多，灌溉条件好，农户也认为干旱并不多见，所以没有将旱灾纳入保险范围。

此外，保险公司也不乐意承保旱灾风险。首都经贸大学农村保险与社会保障研究中心主任庹国柱在接受采访时介绍，2007年开始做政策性农业保险的时候，不仅浙江，全国没有几个省市保旱灾。吉林是当时旱灾保险的试点之一，结果当年遭遇东北旱灾，安华农业保险公司先后组织了8000多人次的实地查勘，还带来33700万元的巨额亏损。“旱灾的系统风险太高，让大多数公司望而生畏。”庹国柱说。

承保旱灾还有一点让保险公司担忧的是难以控制道德风险。针对这次浙江大旱，人保财险浙江省分公司农险部王铮告诉笔者，旱灾有灾情缓慢、可抗的特殊性。如果有了旱灾险，就会导致农户有可能会因为觉得有保险可以理赔，不再去积极抢险而是等待赔偿金；而一些积极抗旱的农户却因为损失较小而没有进入理赔范围，总的一算比消极抢险的“收入”反而低，这就造成了不公平理赔的现象，久而久之会导致更深层的负面影响。

旱灾陆续纳入责任范围

建立农业大灾风险分散机制，没有纳入保险责任的自然灾难可以一并解决

从2007年开始，尤其是在东北旱灾之后，在农业保险学者呼吁下，江苏、北京、山东等一些省市陆续将旱灾纳入主要农作物保险责任范围，或是将旱灾从附加险提到主险责任。

2010年，西南大旱，云南受害严重，尤其是对种植业的打击，连片百亩农田几乎颗粒无收。农户大都没有买农业保险，即使买了保险，干旱在附加险里，几乎被忽略了。云南省政策性农业保险工作协调小组会同几家承保公司决议扩大保险责任，一直到2012年，云南才首次把旱灾、病虫害纳入主险责任，解决了多年来干旱只能以附加险形式存在、病虫害不保的问题。

一家大型财产保险公司云南分公司农业险负责人表示，西南旱灾，很多农户没有投保，可事实上当时无论哪家保险公司承保，结果都是“赔不起”。

如何让保险公司敢承保、赔得起？庹国柱表示，只能等农业大灾风险分散机制完善了。据介绍，中央一号文件已经连续6年提到大灾风险。2012年中央一号文件明确提出，“逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制”。今年3月1日起开始实施的《农业保险条例》也提到建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。

“之前一直想做，但是不明确哪个部门牵头来做，现在中央已经明确财政部来做了。”庹国柱说。据人保财险相关负责人透露，财政部已经有一系列举动推动分散机制建立起来。之前委托人保财险灾害研究中心做了一个巨灾风险保障体系调研报告，三农事业部也增加了农业方面的建议。8月初财政部召集了农业保险承保公司负责人，专门针对农业大灾风险机制听取各家保险公司的意见。

庹国柱表示，如果农业大灾风险分散机制能够建立，干旱、低温、冰冻等一些还没有纳入保险责任范围的自然灾难可以一并解决。然而，也有另外一种声音。“并不是一切风险都分散给保险公司。”一家保险公司农业部负责人表示，据介绍，美国和加拿大承保的是一切险，但是保费会高，照搬到我国，农民和政府可能都接受不了。

来源：2013年9月3日《农村金融时报》