关于进一步整合规范财政支农资金的研究

上海市财政局农业处

“三农”问题一直是我国党和政府最关心的问题。“三农”问题的解决亟需政策扶持和财政支持，近年来，上海市各级财政部门按照“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”方针，不断加大对“三农”的投入，“十一五”时期，全市一般预算用于支农资金投入年均增长14.45%，2011年投入达到454亿元，为“三农”发展提供了强有力的财力保障，财政支农资金投入的稳定增长机制初步形成。但是，由于支农资金来源于不同部门，管理方式不同，在一定程度上存在着资金使用和管理分散现象，影响了支农资金的使用效益和政策效应的充分发挥。因此，整合各类财政支农资金，统筹安排，突出重点，集中使用，有利于逐步规范政府农业资金投向，合理有效配置公共财政资源；有利于转变政府和部门的职能，消除“缺位”和“越位”现象；有利于集中力量办大事，提高财政支农资金的效益。

一、政策背景

2002年10月，温家宝总理在研究优势农产品区域布局规划工作会议上的讲话中指出：“要对现有农业项目、资金进行整合，相对集中，确定支持重点，提高资金使用效益”。2003年8月，回良玉副总理在国家农业综合开发联席会议上提出：“要逐步对现有农业项目、农业资金进行整合，积极探索农业综合开发与扶贫开发、农业生态建设、农村中小型基础设施建设等相互配合、统筹安排的投资机制，避免重复投资、重复建设”。2004—2007年连续四年中央一号文件中均提出整合现有各项支农资金的要求，集中财力，提高资金使用效率。财政部根据中央一号文件精神，于2005年4月出台了《财政部关于做好财政支农资金整合试点工作的通知》（财农便[2005]31号），明确要求各省因地制宜开展财政支农资金整合试点工作，2006年通过印发《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》（财农[2006]36号），在已开展的支农资金整合试点工作基础上，就支农资金整合的原则、方法、步骤和措施等进一步提出了明确要求，并在全国13个粮食主产省选择26个县开展整合支农资金支持新农村建设试点。

二、财政支农资金整合动因

目前各级财政支农资金种类繁多，包括基本建设投资、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气象等部门事业费、水利建设资金、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农业生产资料价格补贴、农村中小学教育支出、农村卫生支出、农村救助支出等等。

涉及农业财政资金分配管理的部门很多，包括发展改革、农业、科技、林业、水利、财政、气象、国土、教育、卫生、文化、民政等等。在各职能部门内部又分设多个机构管理，部门内设机构根据分工各自管理一块资金。

在财政支农资金运行过程中，资金首先在各职能部门之间进行分配，拥有预算分配权的部门将资金在部门中再分配。取得资金的部门按照计划向下级对口部门层层分配。在资金分配和使用过程中，项目的实施者——县级政府拥有很小的控制权（如特定支农项目资金的使用权等），而上级政府则拥有较大的控制权（如支农项目决策权、审批权、资金分配权等）。

掌握资金分配权的上级部门由于信息不对称等原因，难以使得支农资金得到最优分配。县级政府由于缺少资金控制权，其分配到资金的多少部分取决于政府公关能力。这在一定程度上导致了资金控制部门“重分配、轻管理”，基层部门“跑资金，要项目”等情况的出现。因此财政支农资金存在着管理分散、衔接不够、交叉重复、效率较低等突出问题。

为此，中央财政于2005年正式提出财政支农资金整合的要求，就是要将分散在财政、农业、水利部门等不同农口部门的涉农资金进行集中，由县级人民政府立足本地实际和经济社会发展规划，以提高财政支农资金使用效益为目标，以主导产业或重点项目为平台，在不改变资金性质和资金用途的前提下，把投向相近、目标基本一致、但来源不同的各项财政支农资金进行归并，统筹安排，集中使用。

三、上海市支农资金整合取得成效和存在问题

（一）建章立制。

2006年，上海市出台了《关于开展支农资金整合试点工作的意见》的通知，明确支农资金整合试点工作步骤和重点，并要求各区县积极开展支农资金整合试点工作，以形成“项目科学、安排规范、使用高效、运行安全”的支农资金使用管理机制。

为推进支农资金整合工作开展，市级财政建立了支农资金整合和统筹安排联席会议制度，对由财政部门内不同业务部门分别管理的性质相同、用途相近的涉农专项资金，通过联席会议通报情况，协调统筹安排资金，避免交叉和相互脱节。加强与市农委等涉农部门之间的沟通协调，建立了涉农资金使用安排信息通报制度、支农资金整合项目会审制度，资金整合实行统一申报、统一会审、统一评审，逐步建立完善农口部门间支农资金分配使用的配合协调制度。

（二）整合方式。

1.以重点项目为平台，统筹安排资金。根据各区县农业经济和农村社会发展规划，从2007年起在崇明县、金山廊下现代农业园区、松江浦南地区、奉贤庄行镇开展以项目为平台的支农资金整合。根据本市农业重大项目发展需求，以中央财政专项资金作为整合平台，重点推动农业、水利专项资金整合。以中央财政现代农业生产发展专项资金为平台整合市、区县两级财政专项资金，主要包括畜牧标准化生态养殖基地建设专项资金和农机购置补贴专项资金，扶持奶牛、生猪等区域优势产业。以中央财政小型农田水利重点县项目建设为平台整合市、区县两级财政专项资金，主要包括农业综合开发资金、设施菜田建设资金、小型农田水利设施建设、低洼圩区改造及设施粮田菜田外围水利配套等资金。市级财政整合资金规模由2007年的4.93亿元增长至2012年的10.97亿元，增长幅度超过120%。

2.整合资金“切块”下达，提高区县自主权。 2008年起，选择浦东新区探索实行支农资金“打捆”整合，下放资金项目审批权限，统筹市区两级财力用于亟需实施项目，充分调动和发挥区县工作的主观能动性。浦东新区重点选择大团、老港等农业功能板块和孙桥、南汇等现代农业园区作为农业发展重点领域，根据其发展规划和功能定位，科学排序建设项目，合理确定年度实施计划，将各项支农资金在该区域内整合。整合资金主要用于农业基础设施、农业产业化、农业科技、水利工程、农民培训、村庄改造等能体现农业增效、农民增收、农村和谐的项目。市级财政下达浦东新区资金整合“切块”资金由2008年的3亿元增长至2012年的4.39亿元，增长幅度超过46%。

（三）取得的成效。

1.集中财力，促进主导产业发展。区县按照区域经济和社会发展规划要求，集中资金投入到农村基础设施建设和产业经济发展方面，促进了地方主导产业发展。如金山区整合资金着力打造组团式现代农业园区。 2010—2012年，市级财政分别安排4653万元、8549万元、1.46亿元，支持农业园区（廊下）、吕巷、张堰三个农业镇，重点在农业先行区、农业综合开发、农业产业化、农业科技、林业绿化、农产品加工基地、区域特色、农村环境综合整治等项目上予以支持。崇明县立足现代生态岛建设目标，整合支农资金，重点支持绿色和有机农业，加快发展高效生态农业。

2.发挥能动性，提高行政管理效能。区县逐步改变了花大量精力争资金、争项目情况，更加注重区域农业整体规划、科学安排支农资金，更加注重转变服务观念，完善管理机制，提高行政管理效能。如浦东新区进一步明确支农项目政府采购方式。考虑到农业项目内容多分布散、投资规模不一等因素，在政府采购环节采用了由区政府采购部门通过公开招标方式，先行确定入围施工单位的定点协议采购方式。然后，在按照政府采购要求确定采购方式的前提下，进行集中采购、定点协议采购或部门集中采购。

3.避免交叉，有序推进支农项目。以支农资金整合为抓手，从预算编制入手，对性质相同、用途相近、使用分散的项目支出进行适当的归并、整合。建立完善支农资金整合和统筹安排机制，加强与市农委等涉农部门之间的沟通协调，建立涉农资金使用安排信息通报制度、支农资金整合项目会审制度，从源头上解决了机构职能交叉，支农资金多头管理、分散使用，难以形成合力的现象。开展支农资金整合工作，进一步明确了财政支农重点，规范了政府支农资金投向，推进了支农项目开展，提高了支农资金使用效益。

（四）存在的问题。

1.财政支农资金多头管理。由于政府管理体制等因素，从中央到区县涉农管理职能部门多，涵盖了农业、水务、发展改革、环保等不同条线，部门规划和要求不同，项目申报和资金管理程序不同，资金整合在一定程度上削减了部门资金分配权力和投资管理职能，涉及部门的定位和利益，因此存在一定的畏难情绪和消极应付思想。

2.工作机制不完善。上海市在市级层面没有成立专门的支农资金整合领导机构，仅仅是在市财政内部建立了支农资金整合和统筹安排联席会议制度，在对政府其他部门和区县相关部门开展协调工作时缺乏权威性和约束力。同时，从中央到地方下达的各项支农资金整合指导性文件均是财政部门印发的部门规范性文件，执行力不强，支农资金整合长效机制有待完善。

3.资金整合范围狭窄。财政支农资金是指投放到农村与农民的生产生活教育文化卫生等有关的财政资金，而实际上目前上海市纳入资金整合范围的支农资金仅仅包含了农业和水利两大类，从财政局内部分工来看仅仅停留在农业处内部，因此整合资金总量有限，渠道单一。

4.资金管理措施有待加强。一是部分资金整合项目建设进度比较慢，影响了支农资金效益的及时发挥。二是在各类审计和监督检查过程中发现，整合资金仍存在部分区县配套资金不到位、资金使用不规范、项目工程后期管护不到位等问题。三是绩效评价工作有待深入，目前资金整合工作绩效考核尚未纳入全市财政支出预算绩效评价体系内，仍是以对单项资金使用情况进行绩效评价为主，针对资金整合情况进行的绩效评价未形成长效机制。

5.引导社会投入力度不够。由于农业生产和市场风险大且收益相对较低，社会投入不足，目前上海市支农资金整合范围主要为财政性资金，未能充分利用财政资金“四两拨千斤”的杠杆引导作用，带动金融、保险和社会资金更多投入农业领域，形成多元投入的良性局面，进一步发挥支农资金整合效益。

四、关于完善上海市财政支农资金整合工作的设想

（一）推进机构改革，进一步整合机构职能。

党的十八大提出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”的要求，从中央到地方建立“大职能、宽领域、少机构”的政府政务综合管理组织体制，减少职能交叉，完善行政运行机制。通过大部制改革，组建“大农业”部门，将农业产前、产中、产后管理以及农村社会事务管理等职能有机整合至同一部门，打破部门间利益矛盾，降低协调成本，提高行政效能，强化“三农”工作的领导力、统筹力、执行力。有利于避免财政支农资金多头分配、多头管理的局面，有效杜绝基层项目多头申报的情况出现。

（二）上下联动，建立健全领导和协调机制。

一是自上而下，加强领导。从市、区县分别建立以政府主导的支农资金整合联席会议制度，由政府分管农业的领导担任负责人，各涉农部门为联席会议成员单位，加强资金整合的领导力，并在财政部门设立联席会议办公室。

二是加强统筹，完善工作机制。联席会议办公室负责各成员单位间的沟通工作，建立部门联系和综合协调机制，组织涉农资金的统筹安排。支农资金整合要在联席会议统一领导下，清晰界定各部门职责，制定权责对等的工作措施，加强部门间沟通协调，形成统一管理、协调配合的稳定长效机制。同时研究建立区县信息上报制度和市对区县的信息通报制度。

三是完善制度，加强政策指导。在总结现有资金整合工作经验的基础上，以市政府名义出台本市加强支农资金整合工作的指导性意见，将支农资金整合工作摆在各级政府、各部门工作的重要位置，增强政策的执行力。同时，考虑到目前被整合的项目资金仍执行各自不同的资金和项目管理办法，同一性质的支农资金在使用中有着不同的规定和要求，这在一定程度上束缚了资金整合的广度和深度，降低了整合资金的灵活性。建议财政部门会同相关职能部门在做好与预算法、国库集中支付等相关法规制度衔接的基础上，专门制定整合资金使用管理办法，消除资金整合的制度性障碍。

（三）加大资金整合力度，拓展资金整合范围。

进一步加大支农资金项目整合力度，促进部门预算的科学合理安排。对性质相同、用途相近、使用分散的支农项目进行归并，或按资金用途重新分类。严格控制设立新专项，对于新增支农投入需求，尽量从现有预算中统筹安排，避免盲目或重复设立专项。在横向上，继续推进切块式区域资金整合，进一步下放资金项目审批权限，统筹市区两级财力用于亟需实施项目，充分调动和发挥区县工作的主观能动性。在纵向上，重点以农业综合开发项目资金、中央财政现代农业生产发展资金和小型农田水利重点县建设资金为平台，统筹安排用途相近的财政专项资金，支持现代农业和农田水利发展。研究探索对农民的补贴类资金整合，对一部分条件成熟（标准清晰、受益主体稳定、补贴方式和程序基本一致）的补贴资金逐步进行归并，循序渐进向综合性补贴过渡，充分发挥政策的拳头效应。在时机成熟时，适当将整合资金的渠道拓展至医疗、教育等基本公共服务领域，进一步扩大资金整合范围。

（四）加强管理，着力提升财政支农资金效益。

一是完善财政支农项目库建设。完善预算编制的项目库建设，建立多年滚动项目库，切实做到谋划一批、储备一批、建设一批、投产一批，确保项目建设接替有序，加快项目建设进度，及时发挥财政资金效益。二是加强财政支农资金监督管理。在目前已开展的市级财政专项资金注册会计师审计监督的基础上，逐步扩大注册会计师对财政支农项目的审计范围，进一步加大审计监督的力度。充分运用乡镇财政性资金管理平台和涉农补贴资金监管平台对财政支农资金的监管作用，加快建立“制度加科技”监管长效机制。着力推进财政支农项目信息公开，从资金政策、管理流程、分配要素、分配结果四方面实现资金的公开透明，促进财政支农资金规范、高效、安全运行。三是推进财政支农资金绩效评价。将财政部对县级财政支农资金整合工作考评相关要求与本市财政支出绩效评价管理办法有机结合，通过第三方中介机构对财政支农整合资金投向合理性、资金管理规范性、资金使用科学性和安全性开展绩效评价，并积极推动绩效评价结果应用，建立以绩效评价结果为导向的预算编制制度，对于建设进度缓慢、资金和社会效益发挥不明显的项目不再纳入今后的预算支出范围。

（五） 强化财政资金的杠杆作用，探索多元化筹资渠道。

充分发挥财政支农资金“四两拨千斤”的示范和带动效应，积极探索财政贴息、担保、保险保费补贴、以奖代补、先建后补等机制，引导、吸引信贷资金、社会资金等投入现代化都市农业建设。十七届三中全会指出：农村金融是现代农村经济的核心。财政要加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，进一步加强与金融组织和机构的合作，健全政策性农业保险制度，加大农业保险对现代农业发展的支持力度，充分利用金融系统的专业和资金优势，发挥财政的积极引导作用，加大对农村金融政策的支持力度，形成资金使用合力，发挥支农资金规模效益，加快构建多元化的新农村建设投入稳定增长机制。

责任编辑：洪峰