国外农田水利工程建设管理经验的借鉴与启示

中国农村财政研究会课题组

农田水利工程体系是现代农业生产体系的重要组成部分。目前世界上美国等发达国家农业生产稳定，成为世界农业强国，很大程度上得益于这些国家完整的现代农业生产体系，其中包括完善的农田水利体系以及较为完备的农田水利建设财政补贴政策体系。全面了解国外农业发达国家在支持农田水利工程建设和维护农田水利工程正常运行方面的政策和做法，借鉴这些农业强国在小型农田水利建设方面国家扶持的成功经验，并结合我国的实际国情，可以弥补我国在农田水利工程建设管理方面存在的不足，破解我国长期存在的农田水利运行维护管理问题，从而强化农田水利工程的建设和管理，充分发挥包括“节水增粮行动”建设的高效节水灌溉工程在内的众多农田水利工程设施的使用效益，为提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全，提高水资源利用效率，维护国家生态安全奠定基础。

（一）国外补贴小型农田水利工程项目建设的做法

1.美国形成了较为完备的财政补贴体系。

美国政府在其农业发展战略中突出了政府投入对农业发展的重要作用。在其现代农业的发展进程中，一直注重对农田水利建设财政补贴体系的建设，目前已经形成了较为完善的补贴体系。美国政府对小型农田水利建设项目的财政补贴以政府补贴为主，民间投资为辅，目前美国水利项目60%以上的投资源于各级政府，私人投资所占比例在40%。在每年的财政预算中，美国联邦政府和州政府都会列明财政对农田水利建设方面的补贴比例，水利建设投资保障性较强。而且，美国松散的联邦政体决定了其财政分配体制也趋于分散的形态。各州财政收入各自纳入本州的财政预算，互不干涉。因此，本州农业水利建设的补贴主要是由本州政府的财政支持，本州政府财政比联邦政府的补贴份额更大。美国补贴资金管理体系完善还表现在农业补贴资金的编制过程。在编制联邦政府预算时，各地方政府会将农业补贴资金申请汇总并向上一级政府汇报，编进联邦预算后，并最终由议会审议通过。审议通过后，联邦政府和州政府依据预算层层下拨补贴；项目实施之后由专门的评估机构对项目进行评估，衡量财政补贴资金的使用效果。由于美国具有完备的法律体系，使其涉及水利建设的所有经营与决策均纳入司法体系，使政府补贴从申请到使用全过程的法制化和规范化程度大大提高，整个补贴流程实现了有序规范，较好地保证了补贴资金发挥效益。

2.欧盟依据外部性进行选择性财政补贴。

欧盟在对小型农田水利建设项目进行补贴时着重考虑了外部性，这主要是依据农田水利建设项目所具有的公益性特点。欧盟根据小型农田水利项目性质的不同给予不同的补贴，对于正外部性较大的项目给予的补贴力度较大，对于正外部性不是很强的项目给予的补贴力度较小。与其它国家相比，欧盟采取了选择性支持的财政补贴政策，这与其所处欧洲大陆绝大部分地区自然气候条件较好有较大关系。因为欧洲长年风调雨顺，土地资源和水资源的自然禀赋较好，所以其农业生产条件的宽松给这种选择性财政补贴政策预留了空间。

3.日本政府对农田水利建设工程给予全面扶持。

虽然日本的《土地改良法》规定农田水利建设与管理应遵循“受益者负担”原则，但事实上大规模的农田水利建设仍是以政府投入为主，这与小型农田水利工程的公益性和日本国家财力雄厚实际情况具有密不可分的关系。总体上看，日本政府对小型农田水利建设的补贴具有补贴全面、力度大的特点，日本的中央和地方政府更是绝对占据了水利投资的主导地位，水利投资一直在各类公益事业中占居首位，许多补贴项目都是政府全额全程补贴。首先，政府直接给予农业生产者补贴，补贴额度占小型农田水利建设投资额的80%左右；其次，政府还通过无息贷款、贴息贷款等方式给予农业生产者补贴。农业生产者所需承担的小型农田水利建设投资负担已经很小了。

4.以色列政府财政补贴使用范围宽。

以色列由于国土面积小，国家注重发展农业，加之财政实力较为雄厚，因此绝大多数农业水利建设项目都由国家出资，但以色列与各国的不同之处在于其补贴资金使用范围更宽，以色列不仅对农田水利工程建设进行补贴，而且对先进节水农业灌溉技术研发及应用也给予补贴，通过补贴高新农业水利工程设计研究，以色列建成了世界上较为先进的农田水利系统，使农田水利设施在农业生产中的节水作用发挥到了很高水平，充分达到了“节水”和“增产”的作用。

（二）国外农田水利建设工程运行维护方面的做法

从目前实际情况看，世界各国的小型农田水利工程普遍存在灌溉水费收取难、实际收取率低、财政负担重、管理效率低等问题。为了提高农民兴建水利工程的积极性，重点促使农民管好用好水利工程，建立起小型农田水利工程良性的经济运行机制，许多国家采用了农民参与灌溉管理的做法。参与式灌溉管理是联合国粮农组织、世界粮食计划署、世界银行和国际灌排委员会在许多国家推广的灌溉管理机制。参与式灌溉管理制度以农民用水户协会为依托，让农民参与农田水利的兴办、改善、保养及管理，其实质是灌溉管理责任的分权，即重新划分政府和农户在水资源开发和利用上的权力和利益。按照这样的机制设计，灌溉工程设施的运行维护主要由用水户协会来完成，而费用通过补贴以及向用水者协会会员收取会费来维持。目前世界上有多个国家正在实施用水户参与灌溉管理的做法，改变了政府包揽灌溉工程管理的做法，把管理职责主要移交给用水户协会，既能减少政府补贴，又能保障工程运行维护经费的需要，这种方式与国内实行的专业管理与群众管理相结合的民主管理，既有相似，又有不同。

从参与式灌溉管理应用范围看，在法国已有1/3的灌溉农田采取了这种管理模式，每个协会的规模为75个成员和250公顷灌溉农田。在墨西哥，81个国有大型灌区控制面积的2/3已经移交给用水户协会来管理。发达国家农户参与程度较高，原因在于这些国家，所有权与使用权一致，没有机制转换的问题，避免了协会管理者和用水户的短期行为，增强了对水利项目进行参与和维护的积极性。

从参与式灌溉管理实际运作情况看，在世界银行提出的“农民用水者协会必须坚持的4条标准”的软约束下，用水者协会的职责界定和与政府之间的关系基本相同。一般都有独立的法人地位，主要是接受政府移交的灌排管理权力和责任，具体参与项目灌区规划、施工建设、运行维护方面的事务，负有从主渠道买水、向用水户收取水费、协调渠域内的用水矛盾的责任。政府基本不会干预协会的具体事务，除了在经济上给予资助，还会在业务上给予指导和监督。在不同国家，用水者协会的区别主要在赢利目标定位和组建方式两个方面：首先，从赢利目标上，多数国家的用水者协会属于非营利性组织，但是，也有少数国家的协会属于“自负盈亏，保本运行”，比如美国负责为农场提供灌溉用水的灌溉协会或者灌溉供水公司就属于这种情况；其次，从组建方式看，多数国家用水者协会依据相关合作社法成立，并与当地水管部门签订协议即可。但是，墨西哥的农民用水者协会成立时须经国家水资源委员会同意，由该委员会发给水权转让证书并到公证处公证。

从政府的扶持方式看，尽管参与式灌溉管理强调市场化运作，并且多数国家都有财政在水利设施工程项目管护上入不敷出的实施背景，但是，从成功推广该模式国家的做法来看，各国政府始终在推行过程中扮演了主导者地位，从资金、人员培训和技术指导等方面给予大力支持。韩国政府就建立了以国家财政为主的金融贷款和受益农户投资为辅的农田水利工程投资和管理体系，在管理资金投入上充分保证了小型水利工程参与式管理模式的顺利进行。印度的法律规定小型灌溉工程的总预算中，中央和地方政府必须分别拨款总投资预算的1/6左右，对于采用喷灌和滴灌等节水技术的小型水利项目，政府还会额外给予25%～50%的补助。

此外，西方发达国家在水资源开发和节约利用方面引入“产权”概念，根据闫华等学者的研究结论，早在20世纪80年代，美国就率先开始了农业用水与城市用水之间的水权转换，具体内容是在满足农业用水的前提下，将农业灌溉节约下来的水量有偿转让给城市使用，而城市则相应负担相关工程的建设投资和部分增加的运营费用。在农业用水转换过程中，州政府负责监管，并在州政府内设立了负责水资源控制、水交易和仲裁的常设机构。根据王芸等学者的介绍，日本在水权转换方面的做法更加突出了水权转换受益者对农田水利的投入补偿，其做法是由城市部门向农村提供部分灌溉设施改造费用，在帮助农村提高了灌溉用水效率后，节约下来的农业用水才可以供给提供投资的城市部门使用，这种做法能够更有效地激励农民进行设备更新，在不损害农民灌溉利益的情况下，通过间接水权转让开辟了新的更新改造费用筹资渠道，为农民提高水资源使用效率开辟了新途径，也能够有效地促进节水农业发展。

（三）国外经验借鉴与启示

1.强化政府的投资主导地位，同时积极吸纳社会资本参与建设。

农田水利设施的公益性强，投资规模大，建设周期长，相对于农民的承受能力而言，农田水利设施建设基本属于市场机制无法充分发挥作用予以保障的领域。既然存在一定程度的“市场失灵”，政府就要积极投入资金予以支持，通过公共投资来替代社会资本缺位，这就必然要求政府在农田水利投资中始终发挥主体投资的作用，居于主导地位。据姜斌等学者研究，根据发达国家的发展经验，人均GDP在4000—7000美元阶段时将进入大规模水利建设时期，水利投资增长规模基本与国民经济发展呈同步增长趋势。2011年，中国人均GDP已经达到5432美元，处于大规模水利建设时期，为了确保农业发展始终为国民经济发展奠定良好基础，现阶段我国应当继续加大对农田水利的投入力度，同时强化各级政府的主体投资地位，借鉴发达国家优先考虑公益性项目的做法，在财力有限的情况下严格把握财政投入方向，将财政资金更多地向纯公益性项目倾斜。

由于我国农田水利工程整体基础差，地域广、数量多、欠账多，建设任务重，相对水利建设的需求，各级政府财力保障水平有限，在坚持强化政府投资主导地位的同时，对于水利建设的缺口部分，还要考虑吸纳和利用当前较为充裕的民间资本参与小型水利工程的建设、经营和管理。要充分利用市场机制，对于有利可图的农田水利建设项目，要争取让渡给市场，由社会资本承担，形成良性循环和自我发展。政府应当集中精力和资源，着重扶持社会资本不愿投资的地域和公益性项目，同时做到建管并重，提高水利工程运行的效益和效率，为工程运行的市场化创造条件。

2.继续明确水利项目产权，逐步建立水权交易市场。

有恒产者方有恒心。在市场经济条件下，产权始终是理性经济人参与交易活动关注的首要问题。为解决小型农田水利建设工程管护缺位而导致的工程基础设施老化、成本回收不足、灌区服务质量下降、灌溉面积减少等问题，同时提高农户的参与度和满意度、降低灌溉成本，减轻政府财政负担，为水权交易创造条件，就需要在小型农田水利工程建成后，首先明确水利项目工程产权。因为唯有完备、明晰而且稳定的水利项目产权做保证，才能为水权界定和水权交易奠定基础，进而影响水资源利用效率。在目前小型农田水利工程项目建设管理过程中，水利、农发等相关部门已经注重界定项目产权，并将集体兴建的小型农田水利设施所有权属界定集体，有些项目还进行公开竞标，将一定年限的使用权承包或租赁给农民个人，这些做法都有效地解决了水利工程产权问题，今后还应加大明确水利项目产权的改革力度，积极推进水权交易改革，逐步建立水权交易市场。虽然我国目前尚未解决初始水权分配等实际问题，同时水权交易作为一项新生事物可能会诱致制度变迁，引发一些不可预见的问题，但水权交易作为优化水资源配置的有效手段，应当作为水资源改革的发展方向。鉴于当前建立水权市场的时机尚不成熟，有关部门应当在一些已具备了水权转让条件的地区开展试点，为最终建立水权交易市场创造条件。

3.发挥政府推动作用，推广完善农户参与式灌溉管理。

目前世界各国政府是建设小型农田水利项目的主体，农民始终是使用小型农田水利工程的主体。世界各国的实践经验表明，用水户参与灌溉管理能够有效提高小型农田水利工程管护水平，减轻农民税费和政府财政负担。因此，应当在全国大范围推广这种灌溉管理制度。我国湖北省漳河灌区已在1995年建立第一个用水户协会，目前用水户参与式灌溉管理已经进入了发展推广阶段。为了推广完善农户参与式灌溉管理，改善小型农田水利工程运行状况，提高农业用水效率，政府应当充分发挥推动作用，给予必要的舆论、资金、技术支持，营造良好的政策法规环境，为用水户协会创造条件，最终实现农户参与式灌溉管理的可持续发展和良性循环，保证农田水利建设工程始终处于良好运营状态。

课题组组长： 王树勤 中国农村财政研究会

成员： 李长璐 财政部财政科学研究所

宗宇翔 中国农村财政研究会

王鲁燕 山东省滨州市滨城区水利局

黄 晶 吉林大学

执笔人：李长璐

责任编辑：汤星颐