农业投入渠道的相关分析与协调对策

杜亚杰　杜辉

一、农业投入渠道的现状分析

（一）财政投入规模小效率有待提高。

2002年修订后的《农业法》规定“国家逐步提高农业投入的总体水平，中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，这在法律上对财政农业投入做了明确而具体的规定。2012年，中央财政用于“三农”的预算支出达12286.6亿元，创历史新高。但理论界多认为我国财政支农规模不足、使用分散、效率低下，集中体现在财政支农资金来源“散”、到位“慢”、配套“难”。从各级财政投入看，财权与事权不统一现象严重，中央财政收入占全国财政总收入比重大幅提高，地方政府财权与事权不匹配，地方财政支出压力巨大，多数县级政府对上级财政转移支付依赖严重，乡镇政府基本依靠县财政拨付基本事业费维持机构运转，“吃饭财政”成为普遍现象，加之上级财政支农资金拨付环节的“跑、冒、滴、漏”，加大农业投入力度难以兑现。从各职能部门投入看，农业投入存在多头管理格局，中央直接分配、管理农业财政资金的部门有发改委、科技部、农业部、林业局、水利部、气象局、扶贫办、财政部等多部委，各部委内又涉及各司局、处室，资金下放到地方后又存在职能部门的纵向对接，且重复中央部委的横向流动，从中央、省到地方，财政支农资金的使用与管理呈现纵横交错的“网状”结构和“块状”管理的运行格局。从各种投入方式看，直接投资、补贴、税收优惠等各种投入方式不同程度上存在各自为战、配套性差的弊端，亟待协调以形成合力。

（二）金融投入离农弃农倾向严重。

小规模农业相对缺乏金融投入吸引力。在商业化倾向的中国金融体制改革进程中，大批金融机构已经和正在撤离农村市场，导致农业长期大量失血。从合作金融看，近年来，在监管部门积极引领和大力推动下，农村合作金融机构深化体制改革、加强业务管理、转换经营机制、改善金融服务，作为支农服务主力军地位在改革发展中不断稳固，目前已经发展成为我国县域及乡村机构网点分布最广、涉农信贷投放最多、农村普惠制金融服务贡献度最大的一类机构群体，为促进农业增产、农民增收和农村经济发展做出了积极贡献。但同时，合作金融在组织完备性、监管体系构建等方面尚存改进空间，特别是随着其做大做强，离农倾向也越来越严重，土生土长的农村信用社也呈明显而普遍的非农化趋势。从政策金融看，近年来农业发展银行创新运营模式、集中信贷规模，大力支持水利和新农村建设，农业、农村基础设施建设贷款业务发展势头强劲，促进了农业生产条件改善。但支农范围有限，在种养业大户贷款、企业贴息贷款等业务上仍有待扩展，且资金来源渠道单一，目前农发行信贷资金主要来源于央行再贷款、发行金融债券、企事业单位存款，一定程度上影响了支农规模。从微型金融看，村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等微型金融机构发展迅速，但贷款数量、投入规模仍然十分有限。从商业金融看，支农绩效更难如人意。

（三）农业经营者投入意愿不足。

由于农业收益率低，农户、村集体、涉农企业、合作组织等农业经营者作为农业投入的直接提供者和组织者，投入意愿不足。从农户看，作为农业生产基本单元，出于对农业相对经济收益低的忧虑，主观上缺失农业投入积极性，农业兼业化、离农弃农成为一种普遍现象。对投资规模较大、具有公共品特性的支农项目，由于搭车心理，加之对国家支农政策依赖，也缺乏投入动力。从村集体看，自家庭联产承包责任制实施以来，村集体基本不再实质性经营农业，不会有直接的农业投入，且大部分村集体财力薄弱，无力进行村内农业公共设施投入。从涉农企业看，尽管农业产业化建设进程明显加快，涌现出一系列农产品加工、流通、包装等企业，并成为农业投入重要来源，但总体上，企业不是农业的主要经营投入者。从合作组织看，合作组织本质上是农户、集体、企业的联合体，合作组织的投入在根本上取决于农户、集体、企业的投入。

二、加强农业投入综合协调的对策建议

（一）加强农业投入协调。

各类投入协作不够，固然离不开各自利益因素，但更多可归结于协调不力。一是协调各类财政支农资金。针对当前农业投入存在“钱少盘子大”、“撒胡椒面”，使用效率低下，难以突出农业支持重点，整合支农资金成为必然选择。要从源头上加强财政支农资金整合，科学选择支农资金整合平台，按照“资金渠道不变、审批权限不变、使用渠道不变、管理职责不变”原则，统一整合项目申报、资金拨付、监督管理等各环节于同一管理系统内，在上级主管部门监管下，基层可选择以产业项目、区域项目等为平台，整合财政、金融和农业经营者投入。二是协调各类投入主体决策。在充分尊重农业生产者的意愿的基础上，加强各级财政之间的决策协调，加强财政部门与金融部门之间的决策协调，加强政府部门、金融机构、农业经营者之间的协调。各级行政单元可尝试建立健全联席会议制度，在农业委员会等机构基础上建立诸如“农业发展领导小组”来统筹农业投入相关事宜，加强调查研究，充分了解农业生产者的需求，充分尊重农业经营者意愿，明确强有力的牵头部门，加强改革顶层设计和总体规划，加强跨层级、跨部门协作，加强信息沟通，强化层级、部门间交流，搞好综合决策协调。

（二）加大财政投入力度和提高资金效率。

围绕扩大财政投入规模和提高资金效率，一是在明确各级政府农业投入财权事权范围前提下，健全财政农业投入长效机制，贯彻落实中央要求与《农业法》相关规定，坚持财政支农“三个高于”原则，形成农业投入的稳定资金来源；完善土地出让金补偿制度，大幅提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。二是合理划分中央和地方在建设现代农业投入中的职责。中央财政应负责全局性、社会性的投入项目，如重大农业科技等。地方政府应负责当地农户无法承担的外部性显著的一些区域性公共产品的供给，中央财政予以适当补助。三是建立激励机制。建立支农项目评估、项目资金追踪反馈和检查监督机制，明确资金供给者和使用者的责、权、利。对有偿使用的支农资金要按项目管理要求确定用途，签订合同，保证按时收回。对无偿资金要严格实行财务报账制。对资金使用效率高的项目单位予以奖励，对使用效率差的项目单位给予适当的经济处罚，取消其再次承担支农项目资格。四是加大对投入资金的监管，加强审计监督，增强投入资金的公开性和透明性，防范资金挪用。

（三）完善财政补偿机制以引导金融投入。

改革完善金融机构涉农业务的财税政策，降低农村金融的经营成本，增加金融投入。一是设立支持农业金融投入的财政专项基金，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，以利息补偿和风险补偿的形式，对农村金融机构在支农业务中的损失予以补贴，减轻农户的还款压力，降低金融机构风险。强化财政激励，支持农业银行、邮政储蓄银行、小额贷款公司、村镇银行、资金互助社扩大经营网点、增加小额信贷。二是完善税收优惠政策。对农村信用社、农村政策性担保公司（基金）实行税收优惠政策，对农业发展银行等非营利的政策性金融机构免税；对支持农业的金融业务实行差别税率政策，将减免税与存贷款比例挂钩。三是完善政策性金融。强化农业发展银行政策性贷款功能，在加强粮食等最低收购价贷款支持的同时，积极扩展农业基础设施与公共服务体系建设等贷款领域。积极发展政府信用担保、农业保险和再保险等。

（四）提高农业收益率以鼓励农业经营者投入。

围绕提高农业收益率，以财政投入为引子，鼓励农业经营者投入。一是加大财政农业基础设施建设投入，发挥国家财政支农先导作用，通过贴息贷款、项目配套补助等激励政策，逐步建立政府主导、社会广泛参与的农业投入新机制，为农业发展打造良好设施环境。二是探索农业工程建设公私合作经营方式，明确产权关系，完善成本分担与效益分配机制，对外部性明显的农业基础设施加大财政支持力度，为支农资金整合提供良好外部环境。三是财政支持农业经营体制机制创新，推动合作社建设和产业化发展，促进土地流转，提高农业规模化、组织化水平。四是提高农产品价格，增加投入农业补贴，完善政策性农业保险，加大贷款贴息力度，搭建产销平台，提高农业收益率，吸引各类社会资金投入。

参考文献：

1.陈阿兴：《论增加国家投入与增加农民收入》，《农业经济问题》，2002年第2期。

2.张悦玲、张晓光：《我国现阶段财政支持农业发展的政策取向》，《农业经济问题》，2001年第10期。

3.姜长云：《县乡财政困难及其对财政支农能力的影响》，《经济研究参考》，2004年第74期。

4.陈池波、胡振虎：《整合财政支农资金的模式构建》，《中南财经政法大学学报》，2007年第6期。

（作者单位：上海理工大学 信阳师范学院经济学院）

责任编辑：洪峰