关于清理化解乡村公益性债务的调研与思考

张襄棣

分类逐步化解旧债、扼制新债，不仅是减轻乡、村两级沉重债务负担和维护农村社会和谐稳定的重要举措，更是深化农村综合改革，巩固税费改革成果的主要内容，有利于创造和谐社会环境，促进新农村建设，改善农村公共服务，具有重大而深远的意义。

2008年以来，按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，黑龙江省各地各部门同心协力，密切配合，多措并举，统筹推进，农村义务教育债务化解工作进展顺利，并取得显著成效。截至2011年末，全省已清理化解农村义务教育各类债务 40.8 亿元，其中：农村义务教育“普九”债务 22.4亿元，农村义务教育其他债务 18.4 亿元。通过开展农村义务教育债务化解工作，长期困扰农村义务教育的债务难题基本解决，县乡财政支出压力有所缓解，债权人利益得到较好保障，基层政府的信誉不断提升，债务管理机制逐步完善，收到良好效果。

特别是实施化债工作中探索出来的一些程序、制度和办法，如化债工作流程、偿债销号制度以及特户开设和“一折通”兑付等，对于进一步推进乡、村两级债务清理化解工作具有十分重要的指导作用。

一、清理审计锁定乡村公益性债务所遇到的问题

乡村公益性债务形成原因是多方面的，既有历史原因，也有人为因素和政策性遗留问题。虽主要是为兴办乡村公益事业、开展“达标升级”、加强基础设施建设的举债、为完成税费上缴任务借款等形成的债务，但综合分析，盲目突出政绩搞建设、财务管理不规范、集体经济薄弱，国家投入缺乏是形成债务的重要原因。

由于债务形成的原因诸多，加之债务形成的时间久，特别是在举债时原始票据用途不清、账目核算记载不详，给乡村公益性债务的清理认定带来了很多难题：

1.乡、村从信用社等金融机构的贷款多数是以“种子”、“化肥”等名义贷款，而债务责任主体在自查举证时则说明是用于垫交税费或搞公益事业建设，这给清理核实带来了一定的难度。

2.一些村将农户存入“基金会、储金会”的款项作为公益性债务举证上报。

3.个别债权人把息转本后，以爱人或子女的名义重新挂账，无法找到相应支出。

4.部分村没有将垫交税费收据入账或留存，而是用自制表格替代。

5.由于村屯干部在垫交税费时临时倒短，致使举债时间晚于有关部门开具的收缴税费收据时间。

6.账目因自然灾害等原因损毁，查无实据，难以核实确认。

7.往来账款繁杂，鱼目混珠，非实质性债务掺入。

8.利息计算偏高，存在着息大于本的现象。

9.债权人死亡且无子女，偿还对象难以确定。

10.有些乡、村多年来想方设法积极偿债，已自行化解了现政策范围内的债务。近两次化债补助均没有，故挫伤了其化债积极性，乡、村人员某种程度上存在着心理不平衡问题。

二、乡、村公益性债务清理化解工作的思考和建议

乡、村公益性债务清理化解工作牵涉面广、量大，且时间久远、情况复杂。如果处理不好，极易引起攀比甚至引发新的矛盾，影响农村社会的稳定。因此，在债务清理核实工作中，必须认真梳理问题、准确把握政策、反复琢磨推敲、据实审核认定、努力化解矛盾，才能得到基层干部群众的理解、支持和认可。

（一）对处理相关问题的思考。

关于金融机构贷款用途标注与实际不符问题，原则上应严格按规定执行，以贷款手续的标注及村账务记载核对一致为准认定。但本着尊重事实，对确实用于农村公益性债务的，要经过严密举证程序，证明充分，所贷款未分入农户往来分户账，审计核实并以支出控制，对相关债务发生和支出时间、内容都能链接吻合上的方可予以认定。

对“农村合作基金会”（“ 农村互助储金会”）吸纳的农户股金，不应作为乡村公益性债务处理，应视作金融机构存款对待。但如村向“基金会”借（贷）款用于垫交税费或从事其他公益事业建设，借贷主体明确、手续齐全完备的，可纳入清理范围。但债权人应是“基金会”，而不是农户。

对个别债权人把息转本后又以爱人或子女名义重新挂账的，原则上不予认定。理由：一是该债权人账面借款已全部体现现金付讫，不应以此进行举证；二是新挂账债务的时间、用途超政策范围，存在着牵强附会、硬性链接现象。

对部分村没有将垫交税费收据入账或留存，而是用自制表格替代问题，可以在确认自制凭证真实性的情况下予以认定。但要对表中所列欠税费户的往来欠款进行逐项核实，并本着“先税后费”的原则核认还款，如账面无欠款或欠税额减少，应予剔除或削减。

对村屯干部临时倒短垫交税费，致使举债时间晚于有关部门开具的收缴税费收据时间的，不符合正常财务处理程序，故应经举证充分，严格掌控时差（不应超过一周），可根据相关账目、佐证资料进行确认。

对一般性账目损毁，已无法查证的，原则上不予认定；但因突发事件和自然灾害造成账目损毁的，应经法律程序认定、公证、举证等核实审定。

对往来转账形成的“债务”，不得纳入清理范围。

在利息计算上，应参照其他农村义务教育债务有关规定执行，即：借款、集资所形成的农村公益性债务，没有约定利息的，只偿还本金或当时劳务价值，不计算利息。

贷款所形成的农村公益性债务，按照贷款期限，以金融机构贷款法定基准利率为准分段计算债务利息。

向个人或单位借款，利息也应以金融机构同期贷款法定基准利率为准，“分段计算、息不转本、利不滚利”，剔除已经转入本金的利息。

对债权人死亡且无子女，偿还对象的确定可按法定继承顺序偿还给其他法定继承人，但必须进行公证。

（二）解决矛盾的建议。

首先，按照“谁举债谁负责，先清理后化解，先化解后补助”的化债基本原则，县级政府是清理化解农村债务的责任主体，并负责组织实施。省级政府负责统筹规划，并给予必要的工作指导和化债资金补助及奖励。因受偿债能力制约，市县应采取多措并举，积极有效偿债，建议清理化解债务本金及法定利息，实行还本降息。要与债权人解释协商，实行协商减息偿债，签订承诺书，一次性偿还债务。既减轻各级偿债压力，又避免基层债务膨胀，社会放贷投资风险趁机转嫁，以体现客观公平合理化解。

其次，建立激励约束机制，要调研制定因素分析法衡量审定市县上报的化债数据，做到打好基础，扎实清理，摸清债务，挤出水分，分级把关，逐项核实，债务认证，分类化解。同时，完善的化债资金管理使用办法，体现“债多不多补，债少不少补，早还不少补，晚还不多补”的补助原则，化债补助资金分配定要统一规范、客观公正。实事求是，夯实市县自筹资金的合理额度，避免假匹配和新债的发生，杜绝违反政策、违纪行为的发生。

最后，对已自行化解政策范围内债务的乡、村，要通过政策宣传，做好正面解释，求得理解和支持。并将化债补助资金与积极主动偿债奖励资金相结合，借鉴外省经验，安排一定数量的资金，规定其使用范围，对已自行化解政策范围内公益性债务的乡村给予适当奖励，实行以奖代补，解决“有为的吃亏、无为的获利”的矛盾，促进农村经济健康发展。

综上所述，在下一步工作中，要积极探索和解决清理化解乡村公益性债务问题的办法和途径，各级政府加大农村公益事业建设资金的投放和管理力度，切实减轻乡村负担，防止产生新的不良债务，从而使农村真正走向繁荣和稳定。

（作者单位：黑龙江省财政厅农村处）

责任编辑：洪峰