底特律：从“车城”到“鬼城”

张锐

辉煌、鼎盛、暗淡、衰败——拥有312年城市历史的美国底特律终于没能扛住庞大债务包袱的压力而走上了破产申请保护之路。这座驰名全球的“汽车之城”曾因被视为美国重工业的风向标而受世人追捧和尊敬，同时也让美国人酣畅淋漓地体验到了“车轮上国家”的骄傲与自豪。然而，种族血拼的倾轧，金融危机的摧残以及管理战略的偏失，日渐丛生与聚合的内外负面力量总在不间断地消耗与损伤着底特律的孱孱元气，直至人们今天看到一个骨瘦如柴般的城市之躯奄然倒下。

亨利·福特于1896年在底特律建造福特汽车制造公司应当是底特律具有转折意义的历史背书。从厂房的筹建到生产线的安装，福特公司花费了5年多时间，而在正式投产的3年之后，福特推出了人们可以购买的第一款机型车。随后，通用、克莱斯勒和阿美利加等美国汽车公司的总部纷纷落户底特律，底特律从此成为了美国乃至全球汽车工业中心，并且赢得了“汽车之城”的美誉。据悉，在20世纪漫长的时间里，美国的汽车产业在全球一直独占鳌头，而底特律的汽车吞吐量占了全美汽车产销量的27%。汽车制造业的兴起带动了钢材、仪表等零部件生产的发展，底特律的城市与人口规模迅速扩容。

受到汽车工业和一度繁荣的航运业所驱动，底特律建造了大量镀金时代的建筑，由此也曾赢得了“美国的巴黎”以及“音乐之都”的美名。

底特律的辉煌从1960年代中后期后开始消褪，而且在进入20世纪80年代后底特律实际已经丧失全美重工业制造中心的地位。虽然在接下来的20多年时间中，底特律管理当局试图通过固定资产的扩张以及城市市容的改造唤回昨日的繁华与喧闹，但依然未能让“汽车之城”重放光彩。而在城市自我新陈代谢动能弱化和外部手术近乎失效的情况下，底特律只能沿着固有的轨道线路一步步滑落下去，贫困程度日渐加剧，恶性犯罪不断蔓延，公共服务极度匮乏，城市资产严重贬值。

据中央电视台报道，一名中国投机商在底特律一共买了363处房产，最大的一笔开支只花1.2万美元，就买下了曾经价值170万美元的房产；最小的一套房子只花了500美元，而这甚至买不到一双高档皮鞋。

50年的苦苦煎熬

底特律的破产不是美国城市破产的首案，在此之前，加利福利亚州的斯托克顿市、罗得岛州的中央瀑布市先后向当地地方法院递交了破产保护申请。然而，相比于这些没有产业支撑的中小城市而言，有着汽车产业背景的底特律走到倾家荡产的地步却值得深思。

作为当时一个新型的工业城市，底特律人口主要由外来居民所构成，其中一部分是从南部地区迁进来的黑人。由于当时的种族隔离依然明显，黑人与白人的矛盾在底特律异常尖锐，并最终酿成1960年代中期的大规模城市暴乱与流血冲突。作为这场暴乱的沉重经济代价，三大汽车业巨头全部停工停产，数千家小生意永久性地关闭，城市税基受到空前削弱。不仅如此，暴乱之后，作为中产阶级主体的白人开始撤离底特律，而白人恰恰又是当时底特律的中流砥柱，其选择性逃离不仅加剧了税源的流失，而且显著拉下了底特律的人口素质和城市软性竞争力。资料显示，直到现在，底特律的黑人占82.7%，但88%的市民没有大学学历，该比例位居全美之首。

屋漏偏遇连阴雨。种族血刃未尽，1970年代的“石油危机”不期而至。对于底特律而言，这场资源性劫难带来的不仅是产业成本的放大之痛，而且还有市场的无情流失与萎缩。历史资料表明，在石油危机前，底特律的汽车销售以年均23%的速度递增，但危机之后就没能看到如此盛况的再现。令底特律没有想到的是，“石油危机”之后日本等新兴汽车大国迅速崛起，汽车产业的国际化竞争空前加剧，面对着对手的正面交锋，底特律本不强大的竞争优势日趋式微，汽车业对政府财政收入的贡献出现掉头向下的拐点。

实际上，在遭遇到外部产业同类化竞争与冲击的同时，底特律所承受的来自美国国内产业差异化的压力也与日俱增。追踪发现，从1980年代末期开始，除了以信息产业为主导的美国新经济在硅谷崛起外，以航天航空、新材料为构架的新的工业中心也在美国沿海港口城市地带铺展开来。新兴产业的兴起不仅驱动着物态资源向产业高地聚集，也强力吸引着高素质的人力资本。资料显示，自2000年以后的10年时间中，底特律人口锐减了25%，而且这也是底特律历史上的第二次人口大流失。

次贷危机和随后而来的金融危机给了体态虚弱的底特律致命一击。在危机中，克莱斯勒和通用相继宣布破产，三大汽车公司共计裁员14万人。受此影响，作为底特律市财政主要收入来源的汽车企业经营所得税开始锐减。不仅如此，随着许多人失去工作和其住房还贷能力的丧失，成千上万的房屋被银行收回拍卖，而且房屋的加速贬值也使得整个房地产交易市场陷入停滞，原先作为政府税收来源的房产税也每况愈下。据《底特律新闻》报道，2012年，底特律有一半的房产业主没有缴纳房产税，金额高达1.31亿美元，相当于市府12%的财政收入。

税收收入减少的直接后果是政府公共支出能力的空前削弱。资料显示，与10年前相比，底特律2012年度在医疗、教育、公共环境和文化建设等民生项目的支出上大幅萎缩50%。而最为关键的是，随着政府“维稳”功能的弱化，底特律的犯罪率开始飙升，焦虑之中的企业与中产阶级开始大批撤离，由此形成底特律历史上的第三次人口流失。积重难返。数据显示，底特律曾经拥有200万人口，但如今只有不到70万人。人口流失就是政府税收的流失。资料表明，与10年前相比，底特律的市政个人所得税减少近一亿美元，减幅达1/4。

应当说，在税源残酷流失的生态下，政府应当通过其他渠道获取收益作为补充，然而，除了汽车业外，底特律再也找不出第二条可以为财政“输血”的产业管道。走投无路之下，底特律市政府只得将希望寄托在公债发行身上。的确，借助于美国3A级国家信用，过去10年中，底特律地方债的发行一路绿灯，发行规模冲至170多亿美元。然而，当密歇根州政府在两年前翻开底特律的财政账本时，该市高达120亿美元的长期债务令所有审计人员呆若木鸡，闻到腥味的国际评级机构穆迪投资迅速出手，将底特律信用评级降至垃圾级，“汽车之城”的融资通道被迫关闭。

作为最后的一根“救命稻草”，密歇根州政府在今年3月接管了底特律市财政，并派出破产重组专家小组进驻底特律。3个月后，重组小组宣布，底特律将停止偿还总额高达185亿美元债务中的部分债务，然而，由于未能说服包括工会和养老金委员会等债权人作出让步，密歇根州州长里克·斯奈德只能无奈地宣布，谋求破产保护是解决底特律市长期积弊的唯一途径。

对于危机的驾驭和管控彰显着一个城市管理者的战略水准与实战技能。通过前述分析不难发现，底特律从盛及衰已经延续了数十年，这一过程实际给当地决策者预留出了非常充足的纠偏与更正空间，然而，由于行动的迟缓与方向的偏失，底特律的城市姿容没能在相关刺激因素的提振之下摆脱疲态，相反愈发憔悴，并直至凋零。产业结构单一进而导致财政风险的聚集是过去数十年中底特律始终没有医治的内伤。同为美国老工业城市的匹兹堡，就因为找到了医疗、环保等“绿色经济”增长点，从昔日“烟城”成功转型为美国“最宜居城市”。无独有偶，曾经以纺织业为财政支柱的芝加哥从20年前就开始向金融服务转型，并最终唤来了城市的盎然生机。而与匹兹堡和芝加哥相映衬，人们丝毫看不到底特律市的历届政府在产业结构调整方面的积极作为与建树。

当单一的汽车产业受到冲击从而不能维系政府的税收需求时，当地管理者并不是从削减负担和强化企业再生动能的角度进行刺激与扶持，而是采取了增加税收这一竭泽而渔的短视政策，进而加速了汽车产业的衰落进程。

在城市管理的传统血液丢失而新的血液不能及时输送上来的同时，底特律的管理者又迷恋上了城市的翻新与改造的“面子工程”，希望通过大规模的基础设施建设和城市外貌的更新让底特律重新复兴。如耗资5700万美元建造了乔路易斯球馆，耗资2亿美元建造了一条三英里长的“人民运载”线，耗资3.5亿美元建造了由7幢大楼组成且楼层高达73层的文艺复兴中心。然而，如今这些外表华丽的庞然大物不是成为无人出入的空壳，就是运营效率极度低下和亏损累累。

一般来说，当一个城市的财政遭遇危机之后，当地政府应当采取紧缩手段如裁减政府公务员、削减福利支出等措施以将城市的财政运行拨回正轨。然而，由于汽车工会力量过于强等因素大，底特律市政府的积极“瘦身”行动并未能最终成行。

中国的警醒与反思

“东方底特律”，“中国底特律”，镶着金边的“底特律”这块金字招牌曾经甚至时至今日引来了中国不少城市的追逐与热捧，然而，倾听着从大洋彼岸传来的底特律破产尖叫声，国内城市的决策者们理应触发些许的警觉与自省。不仅如此，对比发现，引致底特律走上破产不归路的许多病症其实在中国不少城市身上已昭然若现，人们不禁发问：那些试图复制底特律历史奇迹的中国城市是否会复制底特律的破产轨迹？

压垮底特律的“最后一根稻草”无疑是大大超出其偿还能力的高额债务，而在这方面，中国的许多城市有着同样的内伤。据国家审计署日前发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果公告》显示，在11个省本级和13个省会城市中，有4个省本级和8个省会城市债务增长率超过20%，另外9个省会城市的债务率超过100%，债务率最高的达219.57%。从绝对数额来看，据国家审计署披露的数据，目前我国地方政府的债务高达近11万亿元，这其中主要表现为城市政府的负债。更为可怕的是，在中国，政府一向被认为具有无限的信用，因此，尽管有的地方政府债台高筑或资不抵债，但依然能放开胆子举债融资，其中仅2013年以来地方政府旗下的投资公司就发售了3673亿元人民币债券，同比增长一倍之多。倘若加上过去发售的地方债，其数量更是惊人。地政府负债累累，长此以往，许多城市可能因为财力不济或不堪债务之压而扒下。

如同底特律饱受单一产业结构困扰一样，中国许多城市也存在着类似的风险煎熬。在内蒙古的鄂尔多斯，作为单一产业的煤炭业曾经使该市创造出人均GDP与香港媲美的奇迹，然而，伴随着如今煤炭业的每况日下，鄂尔多斯瞬间陷入财政困境，甚至连公务人员的工资也须向企业“化缘”。无独有偶，东北的许多老工业城市数十年时间中所依赖的都是单一的石油或钢铁产业，但随着资源的逐步枯竭，这些城市从1980年代中后期就开始走下坡路，当地财政收入已出现了严重的青黄不接。同样，在沿海地区的东莞、温州等城市，长期以来坐享“三来一补”的红利，但由于金融危机后欧美进口能力的弱化以及美国实施“再制造业战略”，这些城市的外贸出口订单持续减少，财政收入状况也每况愈下。城市与产业的关系，某种程度上就是“铁打的营盘、流水的兵”。企业在面临经营困难时可以裁员，可以搬迁，但一座城市如果将希望押注在一个产业身上，就会失去应有的灵活性，最后可能陷入覆水难收的死角。

借助于城镇化战略的启动，在城镇化等于房地产化思维的驱动下，中国地方政府做大城市规模的决心与意念与底特律市政府相比可以说有过之无不及。以鄂尔多斯为例，当地政府奉行大资金、大建设、大投资的模式，一个人口不足6万人康巴什新城竟然创造了人均固定资产投资值高达30余亿元的罕见奇迹，最终的结果是新房空置率高达97%，以致美国《时代》周刊将康巴什描绘为一座“鬼城”。据媒体报道，像鄂尔多斯那样的“鬼城”在中国共有12座，其折射出的是地方政府贪大求快、急功近利的传统GDP思维。然而，城市从来不是建造出来的，如果没有产业和人支撑，即便聘请最一流的设计师，建造最好的大楼和别墅，也不过是一座“鬼城”。特别是当城市已经衰败、空间剩余时，试图用进一步的建造和城市更新来将它激活，导致的不过是更多空间的闲置、更多土地以及基础设施的浪费，留下来的也只有一个债台高筑的政府。

作为一座城市，底特律的破产虽然映衬的是当地财务状况的恶化以及物态资产的贬值，但其实质是美国产业更替的写照与标尺。过去30年中，受制于高成本与能源资源禀赋约束的美国制造业由盛及衰，而且金融危机加速了像底特律这类传统工业城市的破产进程。但观察发现，美国政府并没有因为底特律等城市的破产而大惊失色或者乱了方寸，其沉着的底气主要来源于在本国制造业衰退过程中同时展开的产业结构调整与升级。如今，虽然美国有底特律等老工业城市形成的“生锈地带”，但更有海岸地区生机勃勃的“阳光地带”。从这个意义而言，底特律破产更像是美国经济调整的产物。同样，伴随着中国的劳动力等要素成本优势的丧失以及外围竞争压力的增大，中国制造业正面临前所未有的挑战，在这种情况下，冲破破固守制造业的思维窠臼，寻找新的产业业态同时驱动制造业的升级应当成为中国经济的主动脉。

种族隔离与仇杀无疑是底特律历史的经久之痛。虽然我们庆幸中国城市没有种族冲突，但必须承认观念与事实上的群体歧视和隔阂已在中国大小城市广泛存在。统计表明，目前约2亿人外来人口无法在城市落户，农民工不仅长期被工具性地加以使用，而且遭遇着市民的蔑视与白眼。客观上的歧视和不公所积压的愤懑已经使得一些地方本地人与外地人的矛盾越来越尖锐，并开始以城市暴乱的形式爆发出来，如广东增城新塘事件、潮州古巷事件和浙江湖州织里事件等。值得关注的是，随着中国城镇化步伐的加快，将有更多的人口进入城市，因此，解决好族群融合应当成为中国城市公共治理的核心命题。

（作者系广东外语外贸大学经济学教授）