以产业的合理布局进一步促进 我国东中西部的区域合作

梅兴保

近些年来，全国各地以设立各种开发区和具有特色的功能区为契机，在深入推进东中西部地区合作方面作了许多有益的探索，取得了很好的效果。国内外的经验证明，不同区域间产业的合理布局及其合作，是地区间合作和协调发展的精髓。在深入推进西部大开发、促进我国东中西部协调发展的战略部署中，要突出以产业的合理布局来进一步促进我国东中西部的区域合作。

一、合理的产业布局是提升东中西部区域战略合作的必然要求

改革开放以来，随着市场经济的发展和经济规模的扩大，我国跨地区特别是东中西部之间的合作逐步深入，已由过去的跨地区商品贸易、互通有无为主，转变为跨地区的贸易和投融资并举、产业梯度转移乃至跨区域布局调整的新阶段。

我国地域辽阔，经济发展不平衡，自然环境、文化等方面的差异大，而且存在民族宗教问题。要缩小经济发展差异，共创和谐大家庭，除了国家层面的政策指导、支持以外，跨区域的合作不可或缺。我们不能以地区之间的差距而强调各自发展的独立性，也不能满足一般的贸易，互通有无、调剂余缺。而是要站在面向未来、全面建设小康社会的高度，着眼全局来共同谋划东中西部之间的合作。借鉴现代化国家进行国际分工以及我国近30年来产业梯度转移的经验，产业布局的跨区域合作成为必然。

首先，产业布局的合作有利于提高资源的配置效益。我国西部能源、矿产资源丰富，而在东部缺少这些战略资源。河西走廊风电基地利用低价电（每度不到0.4元）建起电解铝项目并后续生产铝合金，效益很好。这给我们的启发是，西部戈壁、黄土地，像风能、太阳能项目应主要瞄准那些地区，并解决这些电能上网东输问题。东中部应根据人才密集、自然环境较好的优势，多发展信息、生物、精密制造等高科技产业。

其次，区域之间合理的产业布局有利于缓解乃至解决各自的发展瓶颈问题。我国东部和南方经常缺电，原因是北方的煤价和电厂谈不拢，同时还有交通运输瓶颈问题。就公路来看，地区之间结合部的路经常不通，成为运输和制约地区发展的瓶颈。国家从大局考虑投资实施西气东输、南水北调等重大项目，解决了东中部能源、北方用水的大瓶颈问题。东中西部相互之间要通过产业布局合作，统一筹划，共同搭建物流集散、生产要素公共交易、人员相互交流平台，来解决发展中的难题，化解地区之间的利益矛盾和纠纷。

其三，区域之间合理的产业布局有利于解决我国东中西部发展不平衡问题。近几年来，在国家实施西部大开发政策的指引下，西部发展已快于东部和全国平均水平，但发展不平衡的问题仍很突出。这几年西部发展快，很大程度上得益于西部资源多而且价格上涨幅度大，同时国家在西部进行固定资产投资的力度大于中东部。这种发展速度是不可能持久的，必须对西部进行产业扶植，增强其造血功能。要通过东中西部的产业合理布局，引导能源的生产和深度加工以及高耗能产业适度布局在西部地区，增强西部的经济实力。

二、东中西部产业布局合作应把握几个问题

（一）政策作引导，企业为主体

跨区域间的产业布局合作需要政府引導，政府也很愿意引导，以至于各种洽谈会、招商会、合作论坛在地方政府主导下遍地开花，不同区域间党政领导的互访也目不暇接。但是，政府只能搭桥、建平台，唱戏还是要企业。只有企业为主体，产业布局的合作才能实质性启动，才能开花结果。要发挥企业群体的集群效应。相关区域不仅要调动本地企业参与产业布局合作的积极性，还要吸引外地企业、中央企业参与，特别要调动民营企业的积极性。要注意组织产业的相关领域和上下游企业的联动，在企业注册、税务筹划、用地、金融服务方面，政府有关部门要帮助解决实际困难，政府要制定好规划和政策，由企业决策并组织实施。

（二）既要坚持市场化运作，又要确立东部支持帮助西部的原则

在市场经济条件下，区域之间的合作尤其是产业布局合作，一定要按市场经济规律办事。就产业布局合作来说，一方面，下游产品按市场价格销售，上游原材料也按市场价格从市场获取。当然，市场要受到政策的宏观调控。近年来，政府的调控力度大，不少地方反映“市场调节的这只手越来越看不见了”，我们调控的手段要不断改进和完善。我们在强调按市场规律办事的同时，要面对国情，让东部支持、扶持西部的思想深入人心。为增强西部的造血功能，必须在产业布局上进行合作，鼓励东中部的企业和中央企业在西部建立龙头企业和法人实体，尽量把税源和其他好处多留一些到西部。即使在西部的企业一时亏本不赚钱，也应看作是尽了社会责任。当然，西部地区要有优惠政策和良好服务确保来创业发展的企业赚钱、产业兴旺。

（三）以开发区为载体，以战略性新兴产业和区域的优势产业为基础和龙头，进行区域布局的合作

现在，我国东中西部都设有许多层次不同、功能差异、规模不等的经济技术开发区、产业园区，从而为东中西部区域产业布局合作打造了诸多平台，形成了新的载体。许多开发区功能比较齐全、服务逐步规范、管理正在提升。产业布局合作中的企业应首选开发区。各地的开发区要根据不同的产业特点，划分不同的功能分区，如能源区、化工区、电子信息产业区等，形成集聚效应和竞争态势，不争规模、凑企业入园户数，而是讲求质量，让企业进得来、留得住、发展有后劲。要纠正和防止借办开发区之名搞土地、房地产开发，防范开发区土地储备过量、基础设施过度超前而负债过多。

（四）坚持统筹规划，优势互补

产业的形成是一个长期发展的过程，产业布局的区域合作要着眼长远和全局。国家有关部委要加强宏观指导，对区域产业布局统筹规划。现在的问题是，有关各类功能区规划、各大产业规划很多很杂。据不完全统计，各种区域规划已有60多个，但各地还在努力争取国家级的区域规划。现在要加强区域之间规划、不同产业规划之间的统筹，区域间互相了解对方的长期战略优势，通过布局合作达到优势互补。要结合有关案例反思有关产业布局不合理的问题。例如，这些年来核电项目在内地布局了不少，有的已投入了几十亿元进行了前期开发，现在又要调整布局，损失惨重。可见产业布局上的失误是宏观经济决策上最大的失误，要尽力避免。在区域布局合作中必须坚持环保国家标准，不能将环保不达标的项目进行异地搬迁。

（五）以改革的办法和开放的思路解决区域布局合作中的新情况、新问题

区域之间产业布局的合作，不仅涉及产业政策，还涉及管理体制和经济利益、区域之间的GDP计算和地区形象等问题，解决这些矛盾和问题，要有新的思路。在涉及合作双方的利益分配时，事先组建股份制企业，在中介机构的帮助下明晰各自的产权和股份，建立良好的法人治理，事后按股份分利，涉及企业注册地纳税方面的纠纷时，要充分尊重并适当照顾资源、原材料输出地的利益诉求。规模较大的企业，可以在投资来源地（如东、中部）设母公司，而在投资目的地（如西部）设子公司和合资公司，做到优势互补，利益均沾。此外，在用人问题上也要更新观念。在西部可以推行候鸟型人才新机制。为吸引东部人才到西部，不沿用过去转户口、给子女就业等政策，而是给引进人才建公寓，提供各种服务，方便他們及家人按项目需要而不定期居住、工作。

三、促进东中西部产业布局合作的政策建议

（一）国家要加大投入，加快跨区域大通道的建设

我国东中西部跨度大、资源互补性强，各主要大通道建设虽初具规模，但远不适应经济社会发展和产业布局合作的新要求。就能源大通道来看，东西走向的运煤通道、输电通道发展慢，成为大瓶颈。煤炭运输中，有5亿吨是靠汽车在公路运送，既不经济，还把许多高速公路轧坏了。河西走廊和新疆的风电、光伏电发展迅猛，但由于电网输变电线路的制约，影响这些清洁能源的发展，所以即使发了电也送不出去。无论是能源通道还是铁路、公路、输气通道，在国家加大投资力度的同时，央企要加大这些项目的工作强度，同时要大胆面向社会融资，允许并鼓励民营资本进入。

（二）支持办好东中西部区域合作示范区

为了积累经验，避免产业布局中的盲目性，区域合作示范区的建设十分重要。有关省、市要为示范区建设打造良好的法治环境和文明生态环境，国家有关部门重点在用地政策、财税政策、产业政策和金融服务体系建设等方面给予示范区大力支持。

（三）对产业布局在东中西部实行差别化的政策

一是在发展速度上应让西部地区的发展速度更快点。鉴于西部本身的消费和出口拉动规模较小、容量有限，要让西部发展得快，必须加大投资力度，也就是说在投资的增长上，西部一定要快于东中部地区。二是产业政策上，东中西部应有差别。有些产业，只要符合环保、节能条件，没有在产业发展目录内的，西部有的省区就可以布局。例如盐，应支持青海搞盐化工和钾、锂的开发。又如风电和光伏发电，西部可以发展得更快点，同时电网建设也应跟上。三是在碳排放指标和节能减排的考核方面，西部与东中部地区要有较大差别，坚持实事求是、因地制宜。具体到单个企业，要按国家标准不能降低，但在排放总量和排放量与GDP的比例上，其考核不能一味按东中部的思路和计算方法，要差别对待。四是在税收政策上，要向能源、资源输出地倾斜，帮助西部地区增强发展后劲。同时，支持关联企业进行重组，实现集团化经营，以便充分享用营业税改为增值税的政策。

（四）建立人才伴随产业布局调整合理流动的新机制

在产业布局的区域合作进程中，需要大量各类人才，而且伴随有大批人才跨区域流动。在人才政策上应突出事业留人和项目奖励以及企业股权、期权激励。为适应这种趋势，现行个人所得税制度应进行改革，减轻税负，让项目激励和企业股权分红、转让等收入真正起到对人才的激励作用。

（作者系中国东方资产管理公司顾问）