加快建立分层次住房制度和相应政策体系 促进房地产市场健康发展

侯云春

改革开放以来特别是近年来，我国房地产产业快速发展，对于满足人们的住房需求、拉动经济增长发挥了重要作用，但也存在一些突出问题，如部分城市房价上涨过快，住房供需结构不合理，住房保障制度不完善，房地产开发、交易、中介等环节不规范等。当前特别突出的是，在部分低收入群体住房难的同时，房屋空置率过高、投机囤积现象过多，形成严重的房地产泡沫，不仅造成大量资源闲置浪费，加大贫富差距，也危及经济健康发展和安全运行，需要引起高度重视。

近年来，国家在加大保障房建设的同时，主要是针对房价过快上涨出台了一系列房地产调控政策，采取土地、信贷、税收和限购、限价等多种手段，抑制房地产投机炒作，遏制房价过快上涨，取得了一定成效。然而，近半年多来，房价又重现升势，并有加速上涨的迹象。根据搜房网中国房地产指数系统百城价格指数对100个城市新建住宅的全样本调查数据，2013年2月，全国100个城市（新建）住宅平均价格为9893元/平方米，环比1月上涨0.83%，自2012年6月止跌后连续第9个月环比上涨，其中74个城市环比上涨，26个城市环比下跌。2月环比上涨的城市比上月增加10个，其中涨幅在1%以上的有41个，较上月增加3个。

面对房价重拾升势，政府不久前又公布了旨在抑制部分地区房价过快上涨的新“国五条”。但我认为，以房价调控为主要指向的房地产调控措施，不能从根本上解决房地产市场健康发展的问题，根本出路在于深化住房制度改革，加快建立分層次住房制度和相应的政策体系，形成适应不同需求层次的住房供应体系，合理引导住房需求和住房消费模式，推动房地产市场可持续健康发展。

我国房地产市场的发展应同时兼顾三个目标，一是解决人们合理的住房需求，二是促进经济平稳较快发展，三是节约集约利用资源。从这三大目标出发，我国住房制度改革和房地产政策调整的基本思路应该是：保障基本性需求，满足改善性需求，鼓励投资性需求，抑制享受性需求，制止投机性需求。

保障基本性需求。这主要指来自城市中低收入阶层的首次购房需求和租房需求。对这部分基本住房的刚性需求，应采取“政府+市场”的半市场化的方式解决，不能完全推给市场；应以租赁为主，重在解决有房住而不是有住房。满足这部分需求，一种方式是政府通过“补砖头”，建设保障房，或租或售或租售结合，在低收入群体中封闭运行。一种方式是政府收购部分私房出租给低收入者，或低收入者租住私房，由政府采取“补人头”的方式补贴部分租金。

满足改善性需求。这主要是指随着经济发展、收入增长和消费升级，人们希望改善住房条件、提高居住水平的需求。这是经济社会发展的必然要求，也属于合理的刚性需求，也应当给予支持和满足。

鼓励投资性需求。这特指用于出租的住房需求。目前，我国的投资渠道较少，一部分人购房用于出租，对于缓解房屋租赁市场供求矛盾，为满足租住需求特别是无力购房的中低收入者的租房需求提供更多房源，有着积极的作用，应当鼓励并加强规范和管理。

抑制享受性需求。享受性需求是指如高档公寓、别墅和大面积住房、多套住房等需求，主要来自高收入群体。我国人多地少、土地资源有限，对于享受性需求虽可允许但应加以适当抑制，可利用税收等手段进行调节，限制其过度发展。

制止投机性需求。这是指购房主要不为自住或出租而是等待房价上涨出售谋利的需求，也包括大量囤积用以洗钱或保值增值。投机性需求过快增长、房地产市场炒作严重，是推动近年来房地产价格快速上涨的重要原因。投机性需求泛滥不仅导致大量房屋空置，社会资源浪费，也吸引了大批社会资金进场炒作，不利于企业技术创新和社会进步，不断积累的资产泡沫将严重威胁我国经济金融安全，必须坚决制止。2010年5月曾有媒体报道，“国家电网利用智能网络，在全国660个城市中总共有6540万套住宅电表读数连续6个月为零，估计可供2.6亿人居住，空置率达到40%”。对于房地产投机，我国已经采取了相关调控措施，下一步应通过开征房产税（物业税）、提高房地产交易税等方式，增加住房持有成本和交易成本，促进存量房源的有效利用，使住房回归消费品的本质属性和满足人们居住需求的基本功能。

为此，可以考虑从住房购置（租赁）、保有和出售（交易）三个环节着手，对房地产市场采取必要的措施。

一是在购置和租赁环节，应加快完善针对基本性需求的住房保障体系，加大经济适用房、廉租房、公租房等保障房建设力度，鼓励社会房源用于出租，规范保障房流通市场和租赁市场秩序。今后，在加大对经济适用房、廉租房、公租房建设的政策、资金支持的同时，更重要的是要建立一套完善的管理制度，包括住房保障准入和退出机制，保障性住房和住房保障对象管理信息系统，社会监督机制等。对于经济适用房，应当限定于小户型，主要针对有一定购买能力的城市中低收入家庭的首次购房需求，并且限制其上市交易，如若交易，可通过税收等手段将其增值部分的大头收归政府。对于无购房能力的中等偏下收入住房困难群体，可通过大力发展廉租房、公租房、农民工公寓和吸引更多的存量房源进入租赁市场等，满足他们的租住需求和“夹心层”的过渡性基本居住需求。为减少操作成本，可规定享有政府补贴的租赁房只限本人、本家庭租住，不得转租和私下转住。同时，应积极培育、发展和规范租赁市场，建立健全租赁市场的管理制度，规范市场中介服务行为，逐步形成规范的房屋租赁市场。还应利用信贷、税收等优惠政策，鼓励社会资金发展公共租赁事业，为中低收入人群提供较低租金的住房。也可考虑由政府出面，设立类似中国的“两房”，收购部分房产进入公共租赁市场。

二是在保有环节，应尽快开征房产税或物业税，增加房屋保有成本。房产税或物业税是以房屋本身为计征对象，按照房屋的原值或房产租金向产权所有人征收的一种税。目前世界主要国家都已开征物业税或相关税种，如美国开征约1%—3%的财产税，日本开征1.4%—2.1%的不动产税，新加坡按租金征收13%的财产税等。开征物业税有助于增加房屋保有环节成本，尤其是拥有多套住房的持有成本，抑制享受型住房需求和投机性需求，节约土地等资源。征收房产税应坚持三个基本原则：一要普遍征收，即所有住房都应征房产税，这主要考虑体现社会公平、便于操作、增强人们的纳税意识，以及考虑地方政府未来将以所得税、财产税等直接税作为主要税源；二要税率累进，参照个人所得税征收模式，房产税的征收也应阶梯累进，突出对富人的财富调节功能和对享受性住房需求的抑制作用；三是不能增加中低收入者的负担，可考虑通过发放房产税补贴等，冲抵中低收入者因开征房产税而增加的支出。在操作上，可按家庭确定一定补贴额度，专项用于缴纳房产税，超过额度者多交，未达到额度的也不发给个人。

三是在出售或交易环节，适度提高房地产交易税，增加投机交易成本。今后，在严格税收征管、简化征收程序的前提下，可以考虑适度提高向卖房者征收房地产交易税，将其房产增值部分的大头收归政府，使其买卖房屋收益基本与银行存款收益相当，这将有助于增加房地产交易成本、减少投机炒作。

（作者系国务院发展研究中心副主任）