我国新型城市化建设中地方政府竞争研究

金福子 宫学文

摘 要：“十二五”规划以来，在我国大力推进新型城市化建设的背景下，地方政府间的竞争愈发凸显。本文在阐述新型城市化的内涵及地方政府竞争的界定基础上，对新型城市化进程中地方政府竞争出现的新问题进行了有益的探讨，并提出了建设性的观点。

关键词：传统城市化；新型城市化；地方政府竞争

作者简介：金福子（1964-），女，燕山大学公共管理学院教授，博士，研究方向：应用经济、公共管理。

中图分类号：F290 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.64 文章编号：1672-3309（2013）09-148-03

一、理论考察

（一）新型城市化的内涵

对新型城市化，目前学界主要有三种不同的观点：第一、新型城市化是体现政治、经济、文化、社会四位一体的城市化，是以人为本的集约发展、统筹发展、和谐发展的城市化。第二、新型城市化是在人口向城市持续转移的同时，实现城乡社会结构转型的城市化。第三、新型城市化是推动农村发展的城市化。综合上述观点可归纳为：我国的新型城市化应伴随新型工业化并肩发展，坚持以人为本，体现政治、经济、社会、文化、生态五位一体的城市化，它着力于转变经济发展方式，兼顾城乡统筹、区域统筹，实现资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和乡村协调发展、城乡互促共进的现代城市化发展道路。

（二）新型城市化与传统城市化的区别

新型城市化与传统城市化既有联系又有区别（见表1）。新型城市化已不只是传统城市化的人口集中与土地扩张、城乡失衡与差距拉大、城市化与工业化相互脱节，它是在充分发挥政府宏观调控职能的科学发展观前提下的城乡统筹与协调发展，是工业化与城市化的协调并进与相互支撑，是现代经济社会发展的要素集聚与功能扩散，是经济社会发展与环境友好并存的新型人与自然关系。二者的区别在于：传统的城市化道路是城市化滞后于工业化、土地城市化快于人口城市化的非规整的城市化道路；传统的城市化道路是以牺牲农村、农业、农民的经济利益来片面强调城市发展，而不能兼顾效率与公平的非协调的城市化道路；传统的城市化道路是盲目地追求城市发展的数量和规模，而以破坏生态环境为代价的非持续的城市化道路；传统的城市化道路是以生产要素的大量投入，而不是投入少、产出高，依靠科技拉动经济增长的非集约的城市化道路。

（三）地方政府竞争的界定

所谓“地方政府竞争”，可分为三个层面的竞争：政府间的竞争、政府机构内部的竞争、政府与外部公共部门间的竞争。本文主要是指同级政府或上下级政府之间，围绕着改善投资环境、吸引可流动的生产要素，为提高本地的竞争优势或占有更多的市场份额而展开的竞争。由于拥有生产要素的多少或占有市场份额的大小，直接影响到行政区域内财富的规模、经济增长和可控制的资源，同时也关系到政府的政治、社会影响力，使得地方政府间的竞争显得愈演愈烈。

二、新型城市化进程中地方政府竞争存在的问题

（一）招商引资竞争混乱

地方政府的招商引资热是改革开放初期兴起的，是计划经济向市场经济转型的产物。改革开放初期，我国的市场因素极为微弱，很多商品供不应求，国民储蓄率很低，企业竞争力不强，中介组织尚未起步。在这样的条件下，地方政府在招商引资中部分替代了市场职能，不仅带动了地方财政收入和经济总量的增长，也拉动了地方就业率的提升及国民收入的增加。这些效应引起了各地方政府的高度关注，并由此从沿海到内陆掀起了招商引资热潮，不少地方政府为了胜过他方，不惜以牺牲生态和环境、经济和社会利益为代价吸引外资，导致各地区间的招商引资变成了无序的低水平的优惠政策竞赛，造成了国家大量的资源浪费、生态失衡、环境污染。

（二）城市用地面积扩张过快

地方政府在出让土地增加政府财政收入与地方GDP增长的利益驱动下，城市用地面积扩张过快，且占用的土地相当数量是耕地、农地。2000年到2011年，虽然我国城镇人口比重从36.2%提升到51.3%，但人均建成区面积的城市聚集性不增反降，城市空间的“摊大饼”式扩张，不仅造成部分城市“造城”现象大肆出现，也致使占用农民耕地现象日趋严重。2012年全国共发生违法违规用地6.2万件，涉及土地面积3.2万公顷，其中耕地面积0.9万公顷，立案查处违法用地3.7万件。在这一过程中，地方政府对城市用地扩张过快有着不可推卸的责任。国家出于粮食安全和可持续发展的考虑，严令各地实行耕地“占补平衡”和建设用地“增减挂钩”等政策，但地方政府为了“合法”占地，利用所谓“易地开发”、“坡地开发计划”等变相政策来占用大量耕地的现象仍在延续。

（三）城市建设贪大求洋

作为新型城市化的推动者和收益者之一，地方政府可以在短期内获得城市化水平快速提高带来的收益，也为政府官员的晋升积累了更多的政治资本。调查显示，全国现仍有大量的征地并未用于夯实城市产业基础，而是更多地用于各种“造城运动”。一些城市不切实际地提出过大的发展目标和城市规划框架，竞相提出要建设国际化大都市，致使不少城市存在大量闲置或低效用地，城市建设也出现了形象单一、产业同构、目标趋同等等现象。

三、规范地方政府竞争的几点建议

（一）健全地方政府考核指标体系，完善政府官员的政绩评价制度

规范地方政府竞争行为，首要任务是健全地方政府政绩考核指标体系，完善官员晋升评价制度及方法。如何使政绩考核与晋升制度更加科学？首先，在思想观念上，党政管理绩效评估体系要体现科学发展观和正确政绩观；其次，在考核指标内容上，要改革以往把经济增长、GDP当做主要的、甚至是唯一的评价指标的做法，要把人民群众的满意度、该地居民的幸福指数、社会的和谐度及居民的安全感指数等反映地方政府的社会管理和公共服务内容的指标加进去，使政绩评估考核更加公正、全面和客观；第三，在绩效评估方法上，要结合官员的具体任期，结合当地的政情民情，把原有基础与主观努力结合起来，把看得见的“显绩”与暂时“瞧不见”的“潜绩”结合起来，把当前的绩效与长远的绩效结合起来； 第四，在绩效考核上要充分体现德才兼备、政绩客观、百姓公认。

（二）明确市场竞争法则，规范地方政府间的有效竞争

片面追求竞争，容易导致资源的浪费与秩序的混乱；而一味强调合作又极易导致乏力与僵化，使资源得不到高效利用。竞争与合作是现代市场竞争法则。在我国新型城市化建设的背景下，地方政府要摒弃传统的对抗式竞争方式，取而代之的应是合作与共赢。改革开放促成的我国珠三角、长三角、环渤海等三大国家级城市群，就是地方政府间竞争与合作的典范。城市群内部的强大规模和集聚效应，借助发达而快捷的海陆空现代交通工具以及现代化的通信方式和网络技术，将人口、资源、环境融为一体，使得城市群在空间和时间布局上更加科学、合理、高效，进一步推进区域经济的一体化进程。

（三）树立科学的土地效用观，走集约型的新型城市化道路

“十分珍惜和合理利用每一寸土地”，是我国长期推行的一项基本国策。我国土地资源有限、水资源短缺，而城市化又离不开人口的集聚与土地的扩张。极力提升空间效用、高效利用土地资源，是建设新型现代城市化的必由之路。对此，我们一要通过宣传教育，倡导文明、节俭、环保、合理、适度的理念，养成节约资源、保护环境的生产生活习惯；二要在城市规划建设上高度重视土地、水资源等的稀缺性和不可再生性，实现稀缺资源的优化配置和高效利用，走可持续发展、集约型新型城市化道路。

（四）不断提高地方政府规划建设管理水平，持续提升城市自身功能

制定城市规划是政府引导和推动城市科学发展的一项重要职能，也是建设、管理城市的基本依据。新型城市化道路，要求我们未来区域发展和布局将按照主体功能区来组织。主体功能区将成为地方政府实施宏观调控的新途径，在全国城市空间布局上，要以优化开发区域和重点开发区域为核心进行城市群建设。对限制开发地区，采取“据点”发展模式，以做强中心城市为重点，实行“内聚外迁”的城市发展与人口集聚，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。对禁止开发地区，依据国家出台的相关移民政策，以多种方式大力推进人口迁出，以实现保护生态、保护环境、人与自然和谐发展。

参考文献：

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[2] 马凯.转变城镇化发展方式 提高城镇化发展质量 走出一条中国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报，2012，（05）.

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