当前我国检务保障管理模式的改革构想

摘 要：检务保障管理是检察管理的重要组成部分，也是为检察管理提供财力、物力、技术信息支撑的基础性工作。针对当前检察实践工作中出现的经费保障捉襟见肘、物资保障不堪重负、信息保障实效不佳等现实问题，从保障依法独立行使检察权、充分实现检察机关的司法属性这一角度，提出改革检务保障管理模式的制度构想，试图提升检务保障管理模式的科学性、规范性和有效性。

关键词：检务保障；管理；改革

作者简介：卓黎黎（1982-），吉林大学行政学院博士研究生，甘肃省人民检察院检察官，研究方向：检察管理理论与实践。

中图分类号：D630 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.72 文章编号：1672-3309（2013）09-167-03

保障管理也称为事务管理、后勤管理，常用于指机关内部为保证本机关工作顺利进行，对包括物资、财务、环境、生活以及各种服务项目在内的事务工作的管理。保障管理是机关管理的重要一环，是为机关各部门以及领导者与公务人员提供工作、生活条件，并保障各项机关活动正常开展的物质基础。具体到检察机关，检务保障管理是检察管理的基本组成部分，是为业务管理、队伍管理提供财力、物力支持的管理活动，是检察机关履职尽责的基础，更是确保检察机关依法独立行使检察权的重要因素。

一、检务保障管理的概念解析

（一）检务保障管理的主体

在我国政治体制内，检察机关是党领导下的政权机关，一切检察活动的开展都必须接受党的领导，都必须以巩固党的执政基础、维护党的执政地位为重要使命之一。因此，检务保障管理制度同样是党领导下的检察管理制度、中国特色社会主义检察制度的一部分，这就决定了从决策层面，检务保障管理的主体首先是各级党委。另一方面，从执行层面，检务保障管理的专业属性决定了必然是国家财政管理体制的一部分，其具体指向和运用转化的需求又决定了各级检察机关最终具有支配权和使用权，因此，检务保障管理的主体还包括中央及地方各级财政部门、最高人民检察院，以及地方各级人民检察院。可见，检务保障管理的主体是一个涉及财、物等各方面职能部门的综合体。

（二）检务保障管理的客体

管理客体是管理主体直接作用和影响的对象，在一个组织中，主要是针对人、财、物、信息、技术、时间等一切资源的管理。具体到检务保障管理，客体包括经费、车辆、办案设备、基础设施、办公用品、信息网络等。由于检察机关的主要职能是开展执法办案活动，其专业性、司法性又决定了检务保障管理客体的特殊性，如：“两房”设施；检察官培训基地、司法警察实训基地、预防职务犯罪教育基地；大要案指挥中心、监视居住场所；办案区视频监控设备、同步录音录像设施、远程视频讯问设备、多媒体示证设施等。

（三）检务保障管理的特征

受管理主体多元性、客体复杂性的影响，检务保障管理的特征也兼具一般意义上公共组织管理的基本特征，以及检察机关所特有、专有的法律特征。现代管理的一般特征包括管理的二重性、动态性和统一性。二重性是指管理任何社会劳动或社会化大生产所共同要求的自然属性，和体现生产资料占有者指挥劳动、监督劳动意志的社会属性；动态性是指由于组织内部结构会随着客观环境的不断变化而进行调整，加上各个组织所处环境的差异和资源配置的不同，管理活动相应也应该是一个动态的考察过程；统一性则是指管理是科学和艺术的统一，既是系统化、体系化、概念化的理论框架，又是管理者运用创造性思维方法、技巧和实际效果的综合反映。检务保障管理所具有的法律特征则主要表现为：一切保障管理活动应在法律的明确授权下开展，应该符合宪法授予的检察权行使的职能需求；管理制度的制定实施应该与国家的政治体制、财政体制、司法体制相符，管理模式的改革应该置于整个检察改革的宏观大局下进行；保障管理模式的设计和改进应该以保障检察工作深入开展为根本立足点，且要随着国情省情检情的不断变化而作出长远规划与适时调整。

二、当前我国检务保障管理模式的现状、问题及原因分析

当前我国的检务保障管理模式与现行财政体制相对应，即把各级检察机关视为各级政府的一个行政机关或部门，检察机关的经费由各级地方政府供给，实行“分级管理、分级负担”的经费管理体制，且这种供给没有法律约束力，随意性较大。而经费保障显然是开展物资保障、信息保障的支撑和前提，受其影响，检务保障管理模式在现实运行中暴露的弊端主要体现在三个方面。

（一）经费保障捉襟见肘

经费保障不足，是长期制约检察机关依法履行职能的“老大难”问题。从总体上看，中办发〔1998〕30号文件《财政部关于政法机关不再从事经商活动和实行“收支两条线”管理后财政经费保障的若干意见》下发以来，检察机关经费保障状况有了较大改善，但稳定、有效的保障体制仍然长期缺失，检察经费保障仍面临许多问题。主要表现在：其一，公用经费正常增长机制不健全。各级政府安排预算时把检察机关视为一般行政机关，导致对检察机关办案需求考虑不足，所留预算缺口过大，装备建设及部分专项经费未纳入预算，使得部分市县地方政府尚未建立与经济发展水平相适应的公用经费正常增长机制。“多数地方检察机关的经费在很大程度上依赖于各级检察长的社会关系，不确定因素较多，检察长在争取经费方面牵扯了大量精力”。尤其是在西部欠发达省份，经费短缺、办案技术装备匮乏的问题更为突出。其二，检察机关事权和财权不匹配。近年来，财政部门推行集中核算制度后取消了预算单位会计主体资格，导致检察机关特勤费、信息费、举报奖励金等费用开支较难。中央财政转移支付的资金，由于以财政部门为主导进行分配，各个省级检察机关无法掌握分配依据和方案，对分配结果也无从控制，导致资金分配不符合实际需求。有的专项资金或省级配套资金下拨市县财政后，存在递延拨款时间、跨年度拨付，甚至截留挤占等问题。有的市县地方政府受本地经济发展水平的制约，规定的经费开支标准极低，检察干警的经济负担加重，工作积极性也会受到一定影响。其三，经费保障标准及管理措施落实较难。当前，大多数省级检察院都已经会同省财政分类确定了最低公用经费保障标准，但在执行过程中，存在个别地方将中央和省级财政转移支付的资金“抵顶”了本级财政应当保障的投入，出现了“当地该给的给不够，只拿上面的凑”的现象。还有的省份公用经费保障标准还没有实现全覆盖，市一级检察机关、派出检察院、直属检察分院等没有明确的公用经费保障标准，形成了保障的盲区。

（二）物资保障不堪重负

物资保障方面的问题主要集中在“两房”建设及配套设施建设方面，属于硬件的范畴。尽管近年来，以“两房”建设为重点的检务保障取得显著成果，中东部省份检察机关目前已经基本完成“两房”及配套建设，但是在西部欠发达省份，少数立项难、征地难、落实投资难的单位至今没有启动建设适应工作需要的专门用房；已建和在建“两房”的单位，由于投入不足等多种原因，还存在面积不达标的问题；完成“两房”建设任务的基层检察院也多数都有债务。随着办案形势任务的新发展与“科技强检”战略的强势推进，对检察机关加大信息化建设力度和科技装备投入力度等方面提出了新的要求，这使得原本就在基础设施建设方面不胜余力的部分基层检察院更是不堪重负、难以应对。办案区建设不达标，讯问监控设备不齐全，检察官培训基地、司法警察实训基地、职务犯罪预防警示基地等几乎空白的现状并不鲜见，至于新型、高科技的测谎、追踪、定位等侦查设施的配备、未成年心理救助场所的建设、适应新刑诉法要求的律师接待室的建设等，更是无从谈起。

（三）信息保障实效不佳

加强侦查信息化和装备现代化建设是提升执法办案工作水平的必然途径和基本要求，体现在检务保障层面则是提供网络、信息、软件等方面资源的技术支持。客观地说，近年来，我国各级检察机关都充分认识到了信息技术对检察工作的重要意义，都加大了资金投入力度和建设力度，信息保障工作实现了质的飞跃，检察专线网、局域网，视频会议系统、电视电话会议室及互联网门户网站建设已基本完成，基本实现了无纸办公、计算机办公、网上办案等。部分省份检察机关还利用情报信息技术，建立了职务犯罪信息数据库、基础信息查询共享平台等，有效实现了职务犯罪侦查信息资源共享。但是，从信息技术的应用转化层面来看，目前检察机关还普遍停留在配置设备的初级阶段，多数基层检察院的信息化应用范围很小，深度不够，花大量经费配备的网络电子设备几乎成了摆设，统一的办案办公软件至今没有得到全面推广，再加上专门信息技术人才流失严重，信息化作用没有发挥出来，“向科技要效率、向科技要质量”难以真正实现。已经开展信息技术应用的也多仅限于司法鉴定、侦查技术等方面，距离实现业务、队伍、保障和管理各领域信息化应用全覆盖的目标还存在一定差距。现实中，从上到下都存在缺乏统一规划、统一设计、统一配备的现象，重复建设、闲置浪费等问题也比较明显。

三、当前改革我国检务保障管理模式的路径设计

当前检务保障管理模式的改革创新，应该把着力点放在保障依法独立行使检察权、充分实现检察机关的司法属性这一层面。具体可以从三个方面着手：

（一）推动建立省级财政经费保障的长效机制

检察经费包括业务经费（含办案经费和装备经费）、行政经费（即日常公用经费）、人员经费和基础建设经费（含设施维修经费）四大种类。经费保障管理模式是检务保障管理模式的核心，也是直接制约物资保障管理和信息保障管理水平的前提性影响因素，这就决定了改革经费保障管理模式应该成为研究的重点和难点。笔者认为，当前，建立省级统筹保障体制是破解检察经费短缺的必由之路，也是维护国家法制统一、确保公正执法的重要保障。

在制度设计层面，建议由最高人民检察院协调财政部，修改完善《预算法》等有关法律，建立“中央负担、省级配套、全省统筹、全额保障”的检察经费保障体制，同时，财政部或地方政府以立法形式明确地方检察机关涉案款物上解省级财政预算。在经费承担层面，实行由中央和省级财政共同承担的原则，检察机关业务经费由中央财政承担；人员经费、行政经费、基础设施建设经费和各类设施维修经费由省级财政承担。在经费分配层面，严格按照省级预算管理办法，实行定额预算和项目预算，为每个院单列预算，全额保障，实行省级检察机关垂直管理，定期检查。在经费监管层面，建立检察机关内部审计制度，对资金管理使用情况进行年度审计，此外，省级检察机关协助配合省级审计部门进行各项外部审计，以加强对资金的有效监管。

（二）进一步规范物资保障管理制度

物资保障管理的任务是通过科学地计划、购置、储备保管和分配物资装备，充分发挥物资装备的效能，为各项检察工作和机关建设提供服务。检察机关要深入调研和论证刑诉法修改对检察信息化和装备现代化建设的新要求、新任务，积极争取相关部门的支持，将职务犯罪办案基地、监视居住场所、预防职务犯罪教育基地等项目列入建设规划，做好基础设施建设的需求测算，确保本级应承担的投资列入年度财政预算，积极争取落实各类政策性减免优惠措施。

在保证经费投入力度、硬件设施建成的前提下，规范管理制度是强化物资保障管理的重中之重。要从满足执法办案需要出发，精心构筑完善检务保障管理模式所必需的安全方便、实用管用、完善配套、低碳节能和体现人性化的基础设施，建立遍及执法每一个领域和角落的安全网络，增强基础设施的服务功能、保障功能和导向功能，不断满足复杂多变执法环境下的办案需要。在日常管理中坚持厉行节约的作风，加强对办公设备、业务用车的投入和管理，本着得体、节俭、特色的原则，严格接待标准，简化接待工作。量力而行开展基础建设，防止违规超标和产生新的债务，并在建设过程中严格加强监管，强化基建队伍管理，确保工程质量。认真总结“两房”建设经验，抓好后续建设、规范管理和有效利用。对于“两房”建设遗留的基建欠款，积极主动争取地方党委政府的支持，配合财政、审计等部门做好核查认定，确保地方配套投资的落实，同时争取多渠道、多层面的债务化解途径，妥善解决基建欠款。

（三）着力提升信息保障管理实效

检察信息保障是指借助现代网络信息技术和资源，为提高办公办案效率和管理水平，推进检察工作现代化提供技术支持和保障。针对当前信息资源开发利用水平和共享程度较低、将信息技术成果真正应用于检察业务活动的成效不明显、专门信息人才的智力支持不足等弊端，改革信息保障管理模式的重点应该是把科技强检作为提高检察工作质效的重要推动力量，注重信息化在执法办案中的应用，拓展信息化应用领域和范围，加强检察技术、科技装备在执法办案中的应用，切实提高检察工作科技含量。

在信息设施建设和辅助设施的配置方面，坚持节约实用的原则，由最高人民检察院统一规划、统一设计、统一实施，实现全国检察信息一体化，避免各地自行规范、设计、配备等带来的标准不统一、运行不兼容、重复浪费、技术不过关、管理不规范等弊端。在整体运用层面，坚持共建共享，全面推进检察技术基础平台、信息化应用、办案辅助、安全保密、科学标准“五个体系”建设。在服务检察中心工作层面，要积极应用全国检察统一业务软件，同时在确保配齐执法办案所必需的文检、司法鉴定、专门办案工作区、机要密码等设备及辅助设施外，还应该下大气力开发、推广应用系统的建设，如与行政执法部门的信息共享系统、远程案件讨论系统、行贿犯罪档案查询系统、职务犯罪数据库、远程提审系统及远程视频接访系统、电子化办公系统、检察人员违法违纪信息管理系统、计划财务装备管理系统等，努力将信息处理、网络工程、计算机等技术的成果注入检察工作，切实加大检察技术在职务犯罪侦查、侦查监督、审查起诉等工作中的应用力度。在管理维护使用方面，要建立健全管理制度，着力在深化应用、互联互通、资源共享上下功夫、见成效，并以有效的工作机制确保制约管理制度的执行与落实；逐步完善安全保密保障体系建设，确保网络运行安全；坚持以应用为核心，加强对技术人员的操作培训和实战运用，强化对信息化建设与应用的统筹协调，努力以信息化引领检察工作现代化。

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