转型中国城镇化实践四题

陈文科

摘要：城镇化作为一个国家或地区现代化的重要标志，包括城市现代化和农村现代化两个部分。新型城镇化的中国特色，是追求以人为核心、经济社会生态全面发展的完全城镇化，以新型工业化为引领、与农业现代化紧密结合的“三化”同步式城镇化，是统筹城乡、以城带乡、城乡互促的双向共进式城镇化。新型城镇化的宗旨是以破除传统的城乡二元经济社会结构为手段，实现经济社会的可持续发展，其发展目标是多维的，既有经济目标，更有社会目标、生态目标。从经济目标看，要激发投资、消费需求，发挥扩内需的巨大潜力，注重稳增长与调结构的有机结合：从社会目标看，重点是改善民生，提高农民享受基本公共服务和社会保障的水平；从生态目标看，要着力保护生态环境，使新型城镇宜居乐业。

关键词：新型城镇化；中国特色；以人为核心；城镇化战略

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）09-0005-08

改革开放30多年来，中国作为世界上最大、农村人口最多的发展中国家，在农业国向工业国、计划经济向市场经济的“两个转型”中推进城镇化，其规模之大、速度之快，牵涉的社会变革面之广，均前所未有。可以说，中国城镇化是理论课题，更是实践课题。

一、新型城镇化与中国特色

我国最高决策层最先提出“走中国特色的城镇化道路”是在中共十六大上，可能理论及实际工作者研究这一问题的时间更早，中共十八大则明确提出“新型城镇化”发展战略。但不论是新型城镇化，还是中国特色城镇化，均是以西方发达国家主流城市化模式和我国改革开放后前20年（以十六大召开年限计算，即2002年以前）所走过的城镇化道路为参照系，“新”和“特”应是一回事，或者说“新型”和“特色”紧密相联。现在，走以人为本、节约、节能、生态、可持续发展的新路，已成为理论界和实践部门的基本共识。

其一，新型城镇化的主要目标：是追求以人为核心，经济、社会、生态全面发展的完全城镇化，而不是追求一两项经济目标的不完全城镇化。新型城镇化，以破除传统的城乡二元经济社会结构为手段，其全面发展目标，既有经济目标，更有社会目标、生态目标。从经济目标看，是激发投资、消费需求，发挥扩内需的巨大潜力，注重稳增长与调结构的有机结合。从社会目标看，重点是缩小农村与城市的公共服务和公共设施差距，提高农民享受基本公共服务和社会保障的水平，进一步改善民生。从生态目标看，要着力保护生态环境，使新型城镇宜居乐业。由于兼顾多重目标，并把体现人的发展的社会目标放在首要地位，提升农村及小城镇的经济社会发展水平，有利于进城农民就业安居；小城市小城镇能够克服“农村病”，又能有效避免“城市病”，即人口过度向大城市集中而引起的交通拥堵、环境污染、贫困失业、住房紧张、健康危害、城市灾害、安全危害等一系列社会问题，从而是广大城乡居民共享改革和发展成果的完全城镇化。

其二，新型城镇化的前提条件：是以新型工业化为引领，与农业现代化紧密结合的“三化”同步式城镇化，而绝不是以牺牲农业和粮食生产为代价的城镇化。中国作为工业化中期阶段的农业大国，以新型工业化为引领，以农业发展和粮食安全为基础或前提，是新型城镇化的一个最显著特点。之所以突出以农业发展和粮食安全为基础，主要原因有二：第一，城镇化与农业现代化相辅相成，农业不仅是国民经济的基础，而且也是工业化、城镇化健康发展的基础。对农业大国中国尤为如此。农业肩负安天下，尤其是13亿人口粮食安全的重大使命，任何时候都要依靠自己解决粮食问题。没有粮食安全保障，农业人口向非农产业、向城市转移就是一句空话。第二，现阶段我国农业仍为弱质产业，工业化、城镇化与农业现代化发展不协调。尽管近10年来中央政府实施了取消农业税在内的一系列强农惠农政策，但农业基础地位仍然薄弱，农业现代化水平仍然不高，是“三化”中的一条短腿。在我国各地推进城镇化工业化实践中，坚持同步发展农业现代化，把发展现代农业和稳定粮食生产放在重中之重的地位。如农业大省河南的粮食产量占全国1/10，为解决既要加快工业化又要保障全国粮食安全的矛盾，率先在全国走出了一条“两不三新”，即不以牺牲农业和粮食生产为代价，新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化同步发展的道路。东北农业大省、也是全国粮食大省的吉林省则明确提出：“城镇化一定要和工业化，特别是和吉林农业大省的特色结合好，通过农业现代化支撑城镇化，使农民完成真正意义上的城镇化”。

其三，新型城镇化的基本路径：总结30年来成功探索及两次“造城热”的教训，重在构建结构合理、以大城市为依托、大中小城市协调发展的多层次城镇体系，而不是一味建设大城市，尤其是特大城市或巨型城市。推进城镇化，不能不依托大城市带动。由于上世纪60年代初提出禁止农民进城，控制大城市发展战略的影响，大城市发展一度停滞。为此，改革开放后一段时间内，加快发展一批大中城市是完全必要的，即使发展大城市中产生了某些“城市病”，也不必大惊小怪。问题在于，不能脱离中国基本国情，过快过度发展大城市。如果说上世纪80、90年代我国的“造城热”主要“热”在乡镇企业异军突起后过急过快发展“小城镇”上，那么世纪之交我国的“造城热”主要“热”在各地竞相攀比发展大城市上。今天我国推进新型城镇化，应避免两次“造城热”所走过的弯路，特别是要放弃过分追求单一大城市的思路，形成由特大城市、大城市、中等城市、县城、镇区、农村社区等单元组成的多层次城镇体系，真正实行以大城市为依托的大中小城市的协调发展。是否做到协调发展，在于能否满足以下几个条件或达到以下标准：一是大城市本身要合理控制规模，注重优化功能、集约发展、创新提升，并解决“先发展、后治理”的遗留问题，才能担当作为“依托”的重任。厉以宁教授提出：“中国特色城镇化不是单一大城市，而是由‘老城区+新城区+新社区三块构成。”我非常赞成，这不仅是一种改造、提升传统大城市的思路，同时也是一种新老城市、大中小城市协调发展的思路。二是因地制宜，形成富有各地特色的多层次新型城镇体系。如中部工农业大省湖北城镇化进程中形成了“一主（武汉）两副（宜昌、襄阳）多元”（“多元”包括大中城市、小城市小城镇和农村新社区）的新型城镇体系；河南省形成了以省会特大城市为龙头，包括省域中心城市、中小城市、中心镇、新型农村社区在内的五个层次新型城镇体系。三是在多层次新型城镇体系中，小城市小城镇“两小”是创新未来城市体制最富活力的城镇单元。可以预料，不论从全国来看。还是从一个省市区域来看，在以大城市为依托、大中小城市协调发展中，或在蓬勃发展的20多个城市群中，众多小城市小城镇上通下达的结合部和纽带作用日益突出，可以说是中国新型城镇化的新亮点。

其四，新型城镇化的推进方式：是统筹城乡、以城带乡、城乡互促的双向共进式城镇化，而不是重城轻乡、繁荣城市而凋敝农村的单向式城镇化。中国至今仍然是一个农村人口占一半以上的发展中大国，城镇化绝不意味着农村不重要。双向共进式新型城镇化，“新”就“新”在不是重城轻乡、以城代乡，更不是削弱或抛弃农村，而是统筹城乡、以城带乡，不仅要造就大中城市，同时也要大力发展小城市小城镇和建设农村新社区，努力实现城乡的共同繁荣。改革开放以来的实践证明，单向城镇化往往诱发地方政府重城轻乡，甚至用行政手段消灭农村的办法来加快城镇化，由此带来两方面的后果：一是人们戏言的“城市像欧洲、农村像非洲”的两极分化，所谓部分地方出现的“村庄空心化、农民老龄化、农户兼业化”，耕地抛荒、人走屋空、“三留守”（留守老人、妇女、儿童）突出等问题，就是农村凋敝的典型特征。二是由于大中城市急剧膨胀，城市功能和承载能力未能相应提升，一部分城市不仅“城市病”向农村蔓延，呈“城乡一体化”趋势，而且“农村化”问题颇为突出，有的新兴城区更像农村，证明发展不够既不利于城市也不利于农村的成长。

我国双向共进式的城镇化能否实现统筹城乡、城乡共荣，一靠以城带乡，二靠城乡互促。也就是说，以城带乡的“乡”不只是被动地被带动，而是乡亦促城。这里有两类情况：一类是城镇化程度较高的沿海沿江地区、经济较发达的城市郊区和县城作为“乡”促进中心城市老城区的发展。如苏南无锡市，上世纪90年代以来的迅速扩张，很大程度上就得益于城郊无锡县的“农村包围城市”，也极大地促进了该市统筹城乡的进程，从而在全省全国率先实现了规划建设、产业发展、基础设施、公共服务、就业礼保和社会管理六个方面的城乡发展一体化。另一类是中西部城镇化发展相对较慢的传统农区，主要通过社会主义新农村和小城镇建设促进城乡发展。如河南省，是城镇化率长期低于全国平均水平的农村人口大省，近几年以城乡统筹、城乡一体为核心，推进以产城融合、集约节约、生态宜居、和谐发展为特征的新型城镇化，一个重要抓手就是以加快建设小城镇、农村新社区促进大中城市发展，形成了全省大中小城市与小城镇、农村新社区协调发展的新格局。

其五，新型城镇化的农民走向：具有进城就业意愿的农民主体流动，是离土不离乡的就地就近转移与离土又离乡的跨地区转移相结合，而不是单一的离土又离乡的向大中城市转移。从西方发达国家到拉美发展中国家，以大城市乃至巨型城市作为吸纳农民居住就业的单一选择，已被证明很不成功。更何况我国这样一个农村人口大国，即使将来城镇化率达到较高水平，也不可能由大城市包打天下接纳转移农业劳动力。当然，仅仅由众多小城市小城镇单方面承担这一功能也同样不可能，只有双向转移结合的“两条腿”走路才是正确选择。现在，无论从全国范围看，还是从各地实践看，城镇化进程中农民主体呈双向转移趋势明显。据有关部门估计，全国2，6亿农民工中，就地就近转移与跨地区转移分别为1.6亿、1亿。再以中部工农业大省湖北为例，近年来全省进城务工经商农民中，就地就近转移占比南过去的20%上升到40%。在离土不离乡、就地就近转移的探索中，山东省德州、诸城凸显农业劳动力向小城市小城镇转移的做法引人注意。2008年以来，德州市（地级市）以新型农村社区和农村经济同区“两区”同建推进城乡一体、“三化”同步发展，全市8319个行政村合并为3070个行政社区，已建在建居住社区340个，规划各类产业同876个。“两区”结合的过程，成为加强农业、富裕农民、繁荣农村的过程，初步实现了农民“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化”的意愿。诸城市（县级市）破除城乡二元结构，构筑“中心城区一镇街（道）—农村社区”为主体的新型城镇化体系，提高以城带乡水平，将100多家规模以上城区企业生产链条延伸到农村。带动镇、社区发展规模以上企业500多家，使15万农民在家门口变成了产业工人。在这些新兴城镇，就业的农民工具有新农民和新市民的“两新”身份，大都享有两项基本权利：一是开始享受城镇户籍及基本公共服务保障的市民权利；二是因为“市民权”不应与土地挂钩，他们将继续保留土地承包经营权、宅基地使用权和房屋财产权等依附于土地的财产权利。

以上实践说明，有序双向促进农业劳动力向城镇转移，是有效有序推进农民工市民化的一项基础性工作。特别是在一些城乡统筹、工农统筹任务繁重的农业大省，农业剩余劳动力难以大规模进入省内外大中城市，适应小城市小城镇和农村新社区的快速发展，农民就地就近转移就业，将是城镇化新阶段一个较长时间的主流。从一定意义上讲，这些农业大省应围绕城镇化的“镇”字做文章，有序推进农民工市民化，重点是“镇民化”，而主要不是走向大中城市的那种“市民化”。只是不应过分强调这种“镇民化”、“离土不离乡”，应因地因时制宜，宜“市民化”则市民化，宜“镇民化”则镇民化；宜离土不离乡就离土不离乡，宜离土义离乡就离土又离乡。

二、城镇化如何以人为核心

以人为核心，是中国特色社会主义的应有之义，也是新型城镇化的中心主题。以人为核心的城镇化，概言之，就是城镇化坚持以人为本，全面改善提高城乡居民生活质量，尤其是以农民为本，减少农民，富裕农民，造福农民，使广大农民在破除城乡二元经济社会结构变革中获得更多的实惠，享有与市民同等的有尊严的生活和社会地位。准确理解以人为核心的城镇化内涵，应把握两个重点：

其一，以人为核心的城镇化，这里的“人”既泛指13亿人口，又特指8亿农民，尤其是2.6亿农民工。从13亿人口的城镇化而言，8亿农民以外的城市居民，尽管他们凭借城市户籍享受了比广大农民更多的公共产品服务等社会福利，但城镇化推进不应使其生活就业受到不利影响，而是因为大量农民进城务工经商而获得社会服务条件的进一步改善。否则，他们不可能支持农民工进城，成为城镇化的衷心拥护者。从8亿农民的城镇化而言，城镇化与农民的利益关系最直接最密切。一方面，由于统筹城乡发展对城乡二元体制的有力破除，以及国家强农支农惠农系列政策的实施，不论是否向城镇向非农产业转移的农民，都不同程度地享受到城市支持农村、工业反哺农业的各项物质文化成果，有的还享受到城乡均等的基本公共服务。另一方面，导致城乡不平等的二元户籍制度的客观存在，尤其是在一些地方走土地依赖的低成本推进之路，土地征用制度不完善，农民的土地承包使用权、宅基地使用权及房屋财产权等“三权”未能得到充分保障，未能凭借土地权利分享城镇化的利益，而进城农民尚未根本解决稳定就业创业和完善社保体系的后顾之忧。因此，广大农民既是当前城镇化的最大受益者。但享受城镇化成果大打折扣，又是有限的受益者。在8亿农民的城镇化中，最值得关注的是2.6亿农民工及0.4亿家属的城镇化。他们作为新型城镇化的主力军和新一代产业工人的生力军，最有资格享受城镇化的成果，也最迫切需要市民化，但却未能真正享受所在城镇普通市民、所在行业普通工人的同等待遇。据劳动人事和统计部门统计，2011年2.6亿农民工参保者不足1/5（即不到500万），农民城镇住房拥有率仅为0.7%，还有约1/5左右的农民工随迁女子无法入读全民制公办小学。不可否认，当今规模庞大的农民工群体面临“融不进城市”和“回不去农村”的双重困境，远未成为城市资源享有者和发展红利获益者，这在第二代乃至以后的农民工身上尤为凸显。可以说，促进2.6亿农民工及其家属有序变为市民。是新型城镇化以人为核心的最大难题和关键所在。

其二，以人为核心的城镇化，既是新型城镇化的奋斗目标，又是推进新型城镇化的过程。以人为核心的城镇化，从奋斗目标看。加快新型城镇化也就是加快现代化，以此富裕和造福13亿人民、8亿农民。富裕和造福2.6亿农民工（也是中国新型产业工人阶层），具有战略性指针性。但实现这个奋斗目标，又是坚持以人为本，尤其是以农民为本，不断提高城乡居民生活质量，提升其政治地位，由低质量城镇化向高质量城镇化逐步推进的过程。这一过程表现为三个层次：第一个层次。主要是落实城镇化的经济目标，通过扩内需促进经济稳增长与调结构、转方式的有机结合，是创造更多物质财富，更快地提高城乡居民生活质量，更好地以城带乡、以工哺农的科学发展过程。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。在世界经济后危机时代，我国要保持经济持续增长的良好势头。必须坚持扩内需与拓外需相结合，把城镇化扩大内需的潜力变为科学发展的动力。既要着力提高劳动生产率和产业发展水平，有力吸纳农业劳动力转移，创造更多社会财富：又要加快调整国民收入分配格局，使包括农村转移人口在内的全体人民合理分享发展成果和城镇化红利。只是不能把扩内需、稳增长作为唯一的目标，而忽视其他的经济发展目标。第二个层次，主要是落实城镇化生态环境目标，统筹城乡规划，合理布局，产业互动，环境共优，是一个城镇更宜居、乡村更美丽的城乡发展一体化过程。城镇化不能带来“城市病”，也不能加剧发展失衡，导致乡村凋敝。为此，需要调整优化城镇格局，促进人口分布、经济布局与资源环境相协调，实现大中小城市和小城镇联动发展；需要城乡统筹、工农互促，与工业化、农业现代化协调并进，实现城乡经济社会发展一体化；需要完善城镇功能，改善人居环境，加强基础设施建设和公共服务，全面提高人民生活水平和幸福指数。幸福是新型城镇化的精髓，不少地方以建设“幸福城市”和“美丽城市”为己任，大方向是正确的，关键在于落实到每一个城乡居民身上，而不是停留在“幸福”或“美丽”的口号上。第三个层次，主要是突出以人为核心城镇化的重点任务，使之成为一个几亿农村人口顺利融入城镇生活和现代文明的过程。城镇化说到底是人类生产生活方式的变革和家园的变迁，要有高楼、更要有人气，要有一定城镇规模、更要有较高幸福指数，不能见物不见人，更不能形成新的城镇二元结构，即一个城镇内部户籍人口和常住人口之间的二元差别。甚至像一些发展中国家的大城市那样出现贫民窟。要创造条件，改革创新，让农村转移人口进得来、住得下、留得住、融得进、可创业、能就业，成为城镇建设者和发展成果享受者，成为城镇活力和创造力、竞争力的重要来源。

推进新型城镇化，要真正做到以人为核心，总结我国各地前几年的成功实践经验，主要要解决三大难题：

第一，力避西方“城进农退”城市化模式，探索人与自然和谐、城乡互补共荣的城镇化模式。有西方学者指出，现代城市化模式或西方主流城市化模式，是一种“城进农退”城市化。这种以自然对立和对乡村排斥为理论的扭曲城市化。往往以大城市特别是巨型城市为主导，忽视小城市小城镇，注定了对自然、对弱势农村、对弱势农民群体的不厚道，难以做到以人为本、尊重人、尊重自然、尊重乡村，实现人与自然和谐、城市乡村互补的共荣。我国的工业化和城镇化，由于“化”的起点太低的特殊因素，均一度被动地照搬了发达国家“先发展、后治理”的老路。问题在于，我国经济总量上升为世界老二后，再不能走老路，以牺牲生态环境和农业及农村的代价推进“两化”了。尤其需要指出的是，这种对自然、对农村不厚道的“城进农退”模式，不仅是一系列“城市病”的重要诱因。而且是一种过度消费自然的错误的“美好生活”观。正如美国著名生态学家小约翰·柯布所言：“人类最主要的错误观念，就是把奢侈生活当作美好生活，以为‘美好生活的标准是由消费的多少所决定的。”他认为美国主流城市化模式正是中国所要避免的。他从环境承载力和人民的幸福感来考虑，质疑“中国需要80个巨型城市”，赞成大力发展小城镇的主张。应该说，他的看法富有远见，也是符合中国国情和世界现代化潮流的。为此，笔者非常赞成英国托特尼斯郡的“城镇转型运动”和美国的社区支持转型农业的农村哺育城市模式。要学习借鉴西方发达国家初见雏形的现代城市化升级版模式，探索中国特色的人与自然和谐、城乡互补共荣，重视小城镇百花齐放的城镇化模式，建设都市风情与田园风光交融、现代工业与生态农业和睦、物质文化生态消费科学有度的美好幸福城镇。

第二，改变人口城镇化慢于土地城镇化、社会城镇化慢于经济城镇化的“两个慢于”状况，以人口城镇化水平提升作为衡量新型城镇化的重要标准。“两个慢于”是我国城镇化急速发展中不够协调的一个重要特征。从人口城镇化慢于土地城镇化看，主要是城镇人口增长速度明显低于城镇土地增长速度。根据对86个由国务院审批的城市总体规划的城市跟踪分析，1990-2000年，城镇人口规模增加了26%（按普查年城镇常住人口口径统计），城市建设用地却增加了67%。又据2000-2010年统计，全国城市建成区面积扩张了60%多，远高于城镇人口的增长速度，而同期人均建设用地133平方米，超过国家规定限额的30%。从社会城镇化慢于经济城镇化看，主要是城镇化中社会公共服务增长明显慢于二、三产业增长，慢于大中城市迅速扩张的非基本公共服务设施建设。目前我国二、三产业占比已上升到90%，一产业占比下降到10%，但城市常住人口只占总人口的51%（其中有城市户籍的不到35%）。重物轻人的土地城镇化过快，必然导致村庄撤并、“农民上楼”、资源浪费与环境破坏以及农民因失地而返贫等问题。更有不对称者。一方面是一些地方追求GDP和发展大城市，既大规模抓工业园区和一批生产性基础设施建设，又大规模投资大马路、大广场、大草坪、大馆所乃至人造湖泊等非基本公共服务设施；另一方面，满足城乡居民急需的基本公共服务发展滞后，导致农民工及其家属长期被排除在土地城镇化、经济城镇化进程之外。为此，推进以人为核心的城镇化，就是要加快人口城镇化、社会城镇化进程，努力满足城乡居民最基本的物质文化和生态需要，把实现经济增长与提高居民生活质量统一起来，把土地的“化”、经济的“化”与人口的“化”、社会的“化”结合起来。特别是要有序推进弱势群体农民工的市民化，着力解决他们融入城镇的落户难、住房难、就业难、养老看病和子女上学难等问题，实现其“就业+安居+社保+户口”为一体的城镇化。

第三，构造社会文化生态，创造城镇欢迎、接纳农民工，特别是新生代农民工的人文社会环境。2.6亿农民工，尤其是80后、90后新生代农民工是推进新型城镇化的主力军，他们能否真正融入城镇，是以人为核心的城镇化的重点，也是难点。因为，在城乡二元结构仍然存在的背景下，城镇流动人口与当地人口融合度低，社会排斥等不平等现象普遍。我国广大城镇对农民工的接纳还未做好充分而全面的准备，特别是对新生代农民工从人文心态上的接纳准备，仅仅在理念上确立他们是“产业工人的主体”是不够的。城市对他们的接纳，应当是一种文化与心理层面的认同。什么时候。新生代农民工的文化生活也能成为城市文化的一部分，他们眼里的城市不会被视为“你们的城市”。而会被认为是“我们共同的城市”，才算做到了以新生代农民工为核心的城镇化。

三、是否从战略上区分“城镇化”与“城市化”

从严格的经济学意义上讲，“城镇化”与“城市化”两个中文概念没有区别。其理论内涵的表述均是指Urbanization（城市化）这样一个过程。在多数场合下，两个概念也都是通用的。尤其是从上世纪90年代以来我国经济学界经历了一场关于“大城市论”、“中小城市论”或“小城镇论”的争论后，基本形成了“以大城市为依托，以中小城市为重点”、“大中小城市和小城镇协调发展”的主流共识，似乎没必要再探讨“城镇化”与“城市化”二者的区别。但如果深入研究改革开放以来中国这个世界上人口最多的农业大国由“乡”变“城”的30多年的特殊实践，也就是从中国特殊的城市化推进方式或城市化发展战略角度来考虑问题，“城镇化”提法可能比“城市化”更切合2l世纪初期中国的发展国情，更能体现中国城市化特色。

这种由“乡”变“城”的“特殊实践”，这种“特殊”的城市化推进方式或发展战略主要体现在改革开放30年间的两个时段上：

其一，大致是改革开放中期以后至世纪之交，我国各地城市化实际上呈现为以大城市扩张为主和小城市小城镇“两小”扩张为主的两种推进方式，呈“大小并进”之势，各有特色，大体符合中国基本国情和资源环境承载力。前者可称为大城市扩张或都市圈崛起战略，以京津冀都市圈、珠三角都市圈、江苏的宁镇扬、苏锡常两个都市圈和东北的辽中都市圈为代表，都是以特大中心城市（巨型城市）为龙头，引领大中城市发展。后者以浙江省及长江经济带发展基础较好的部分沿江省份为代表，主要是依托特大城市或大城市，重点发展小城市小城镇。以浙江省为例，除杭州、宁波及温州三市外，大城市相对较少。但以小城市，尤其是中心镇作为城镇化的重要节点，在这个发展过程中发挥了重要作用。由于中心镇的地位不断提升，小集镇的数量也会进一步减少，“小乡大集镇、小县大城关”的格局逐步形成。随着未来城镇的集聚度越来越高，小城镇将逐步减少、消亡，最终的过程将是实现城乡一体化。在这个时期，以上两种推进方式大体上是并进的，各有特色和成效。大城市扩张战略促进了一批城市群的形成，小城镇扩张战略造就了一批小城市，其共同点在于，均是我国区域经济发展和城乡一体化的主要推动力量。对于二者实践的不同，分别以“城市化”战略和“城镇化”战略概括比较恰当。也正因如此，浙江等省长期以来一直是以推进城镇化战略来总结自己相关发展经验的。2010年底，浙江省还启动了27个实力强、人口多、城区面积大的中心镇作为培育小城市的试点，进一步探索新型城镇化。通过强镇扩权改革，试点成效显著。2年间，27个试点镇总共新吸引48.3万人落户，城镇化率提高了5.8个百分点：镇里供职于工业和服务业的从业人员比重达88.9%，高出全省5个百分点；试点镇每万人新增个体工商户95户，是全省的2.5倍。2012年，27个试点镇GDP、财政总收入、固定资产投资分别同比增长15.0%、14.9%和29.1%。当然，在沿海一些发达省份，“城镇化”战略与“城市化”战略大都是双线并进，不可能截然分开，如我国城镇化率最高的省份之一江苏省，不仅特大城市和大城市发展稳居全国前列，小城市小城镇同样发展很快，为全国少有。

其二，大致从世纪之交开始，大城市扩张推进方式明显加速，而“两小”（小城市小城镇）推进方式相对滞后，呈“抓大放小”之势，带来“城市病”等诸多问题，很难说符合中国基本国情和资源环境承载力。数据表明，进入21世纪以后，上述城市化两种推进方式的并进态势，发生了不利于以小城镇扩张为主，即“城镇化”战略的转变，地级以上大中城市快速扩张尤为令人瞩目。以城市建成区面积为例，2000-2010年，全国城市建成区面积扩张了60%多，其中180多个地级以上城市市辖区建成面积增长了95.8%，而同期县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9%。这意味着该期间大中城市面积扩张增速比小城市小城镇高44.9个百分点。另据人口统计资料，截至2010年底，我国大陆特大城市达63座，占全国658座城市的约1/10。其中人口800万以上2座，400-800万8座，200-400万15座，100-200万38座。可以说，这种“抓大放小”、注重特大城市过快发展的推进方式的一个最大缺陷是加剧了658个建制城市与近2万个建制镇发展的严重不平衡。前者凭借行政权力的等级（县级、地级、省会级和直辖市级）占有大量资源，加快扩张；后者行政权力小，占有资源有限，发展受到制约，结果导致城市化进程中生产和人口在特大城市的高度集中，并带来了一系列社会问题。从而脱离了农村人口最多的发展中大国基本国情，资源环境也无法承受。这种“抓大放小”、重“市”轻“镇”，即重视658个城市发展的推进方式是一种典型的“城市化”战略，也在一定程度上重蹈了西方发达国家大城市主导模式及发展中拉美国家“巨型城市”主导模式的覆辙，由此遍及中国的“城市病”也是不可避免的。痛定思痛，应避免走西方发达国家城市化主流模式的旧路，不妨学习借鉴其非主流模式，即德国大中小城市均衡发展模式（鲜有“城市病”）的成功做法。到2010年底。德国共有大中城市2065座，其中人口超百万的城市只有柏林、汉堡、慕尼黑，10万人口以上的城市不超过80座，而人口在2万至10万之间的中小城镇密布全国，约60%的人口生活在这些中小城镇，尽管城市化率已超过90%，却很少受到交通拥堵、高房价、垃圾围城等“城市病”的困扰。现在。我国城镇化率由2002年的39.1%提高到了51.3%。实现了城乡结构的历史性变化，由农业人口为主要人口、以乡村型社会为主体，进入了以城镇型社会为主体、城镇化加速发展的新阶段。要遵循和落实中共十六大以来提出的“大中小城市和小城镇协调发展”这个主题，在提升优化大城市前提下，尤其注重增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等功能，从而大力发挥小城市小城镇“两小”在推进高质量城镇化中的主导和先行作用。

从推进方式或发展战略上区分“城镇化”与“城市化”，对于新阶段我国积极稳妥推进新型城镇化，大体有以下几个方面的好处：一是在战略指导思想上，突出以发展高质量小城市小城镇“两小”为中心任务的农村城镇化，而不是突出以大力发展大中城市，尤其是特大中心城市为中心任务的城市化。有学者指出，用城镇化趋势来概括我国城市化趋势更准确。“关键是有一个‘镇字，一字之差表明：我国工业化、城市化进程中的指导思想，不但是发展城市，也要发展小城镇；不但鼓励农村就业人口进入城市地区，也鼓励进入农村地区的小城镇。”可谓一语中的。具体来讲，在当今中国县级以上658个城市和县级以下约2万个建制小城镇中，重点不是进一步扩张式发展658个城市，尤其是180多个地级以上特大、大中城市，而是科学有序发展2万个小城镇。二是在破解发展难题上，突出城镇化是解决“城市病”和“农村病”双重难题，而不是突出城市化主要解决“城市病”难题。一般来讲，城市化要着重解决大中城市发展中的“城市病”，主要是属于发展起来以后的问题，而城镇化要解决的是双重发展难题，既有小城市小城镇本身发展不够，即与城市基础设施、公共服务二元差距的“农村病”，又有大中城市快速扩张向农村蔓延的“城市病”，可以说是兼顾解决发展不够和发展起来以后的问题。当然，重点是解决发展不够的难题，也就是对小城市小城镇发展“雪中送炭”的问题。三是在促进以人为本、科学发展上，以“两小”为主导的城镇化体现以人尤其是以农民为核心，有利于实现农民工市民化这个重中之重的社会发展目标。在中国人口大国的国情下，小城市小城镇代表着一部分农村人口就地就近的转移，这是很重要的城镇化过程，大量工业企业都集中在这里，就地就近转移，也是我们的重要目标之一。城镇化既需要非农业人口流向大城市，也需要就地转移消化一部分非农业人口。四是在顶层设计和发展规划上，突出城镇化将以“两小”为统筹城乡发展一体化的纽带、统筹工业化和农业现代化一体化的纽带，以城市群为主体形态，实现大中城市与小城市小城镇协调发展。毫无疑问，这种突出体现小城市小城镇加快发展科学布局的战略规划、战略构想，是对新型城镇化的一种新的顶层设计。鉴于我国改革开放30多年间大城市扩张与小城镇扩张两种推进战略的不同实际，这种新型城镇化的顶层没计，除继续实施《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020）》外，可以考虑实行“总”、“分”结合的双层设计。也就是说，除了设计一个以城市群为主体形态的总体发展规划外，还对658个城市与近2万个小城镇分别作出发展规划。一“总”阿“分”三个规划各有侧重，使规划更具有针对性、指导性。总体规划主要是解决城市群作为主体形态，可以容纳以大城市为依托，各类、各层次大中小城市和小城镇协调发展的问题：大中小城市发展规划主要是解决658个城市以提升质量为中心，优化升级、科学发展的问题；小城市小城镇发展规划则是重点研究面广量大的小城市小城镇如何依托特大城市，特别是城市群这个主体，走节约集约、生态环保、可持续发展的特色道路。可以说，最后一个发展规划是以“镇”为核心内容的发展规划，是崭新的“城镇化”规划，而不同于以658个城市为对象的“城市化”规划。

四、中国城镇化转型应避免的实践误区

积极促进我国城镇化全面转型，还应走出城镇化推进中的某些实践误区。除了最常见的将土地城镇化等同于人口城镇化的误区外，比较典型的有以下四类误区。

一是城镇化等于城市建设。推进城镇化，要实现产业发展和城市建设融合，让农民逐步有序向城镇向非农产业转移。但在一些地方，将城镇化简单地理解为城市建设，甚至等同于开发区化、房地产化，其本质上是把“造城”等同于经济发展，并以土地城镇化代替人口城镇化的一种极端类型。这个误区偏离以人为本原则，城镇化重“物”重“城”不重“人”，往往缺乏科学的规划和有序的人口集聚，人为“造城”，导致有“城”无“市”、有城市无产业，也导致产城之间、产城发展与人口和高素质人才成长之间的双重失调。包括：由于城镇盲目发展，城镇化不可能与工业化、农业现代化协调发展；由于城镇没有产业支撑，城乡居民难以就业，成为“穷城”、“睡城”、“空城”；由于进城企业没有新型工业化、城镇化的支撑而缺乏竞争力，留不住人才，难以形成城镇的创新型主导产业：由于城镇的包容性差，外来人口，尤其是进城农民长期无法融入，社会利益矛盾突出。

二是城镇化等于人口转移和经济发展。人口转移和经济发展是城镇化的重要内容之一，但不能把城镇化简单等同于人口转移和经济发展的过程，而忽略城镇化进程中社会和文化等方面的改革。城镇化作为社会结构、社会组织和制度变迁的过程，广泛涉及和涵盖经济、社会、文化等领域的全面发展和改革。就人口转移来说，要妥善解决城镇化过程中规模巨大的农村转移人口与相对有限的工业和城市吸纳能力的矛盾，绝非单一的经济发展就能做到。它既涉及到破除城乡二元经济体制，又涉及到破除城乡二元社会体制，包括户籍制度、社会保障制度和行政区划管理制度等的改革，构建缩小城乡差距乃至城乡一体的经济社会体制。如果没有对户籍制度的改革，农民没有获得一定的就业保障和相应的基本公共服务，要么难以进城，要么进城农民变贫民。长期以来，不少地方政府视资本密集型工业化为内涵式经济增长的实现模式，这些城市和企业为提高城市竞争力和资本收益最大化。一味追求产业的资本增密和技术增密，易于放弃可以提供大量低素质劳动力就业的机会。如果地方政府及企业不转变片面追求资本密集型产业和资本效益最大化的观念，大量农村劳动力向城镇转移的就业空间将受到限制。

三是城镇化等于城市现代化。城镇化作为一个国家或地区现代化的重要标志，包括城市现代化和农村现代化两个部分。根据党中央决策，城镇化是我国实现城乡统筹的基本路径，但一些地方把城镇化只看作是城市现代化，而没有农村现代化，或者强城市、弱农村，甚至认为城镇化是单向地把农村变城市，这种重城市轻农村、重大中城市发展、轻小城市小城镇和农村新社区建设的主张或做法偏离了我国现代化的总体方向和统筹城乡发展的基本思路。从我国现代化的总体方向看，仅有城市居民的现代化，没有8亿农民的现代化，是不完整的现代化。城镇化通过工业化吸收大量农民进城，让他们有序转为市民，减少农民，富裕农民，目的就是促进农民的现代化。只有让8亿农民过上城里人一样的幸福生活，共享较好的公共服务和基础设施。才能说我国真正实现了现代化。从统筹城乡发展的基本思路看，城镇化必须统筹城乡共同发展，绝不是城市化现代化+农村空心化，带来农业萎缩、农村凋敝，也不是把城市的一套东西照搬到农村，把农村建设成和城市一个样，而是以城带乡。城乡互动，以发达工业支持现代农业，既把城市文明延伸到农村，又让农村的“乡土风情、田园风光”拓展到城市，二者共同享受城乡一体的现代文明生活。

四是政府推动城镇化等于政府是城镇化主体。在加快城镇化进程中，政府以正确决策和科学规划为主进行引导的推动作用不可缺少，尤其是在城镇化初期，地方政府的推动能有效促进城镇化快速发展。但城镇化要持续健康推进，除了中央顶层设计方针的指引外，一要遵循经济规律，二要发挥农民主体及相关企业主体的作用。政府不是城镇化主体，其引领作用要适度，要控制在政策和规划引导的范围之内。现在到了城镇化中后期阶段，也就是进入了由低质量城镇化向高质量城镇化转变的发展阶段，由于资源和环境约束，以土地依赖低成本推进的城镇化已不可持续。尤其要看到，地方政府GDP政绩考核短期化与简单化，过分乃至单一强调城镇化拉动经济增长的引擎作用，则是土地依赖式城镇化的体制原因。正因如此，一些地方热衷于人为“造城”，高速推进低质量的城镇化，主要不是为了促进保增长与调结构、转方式的结合。更不是为人民造福，而是追求通过高投资带来GDP的高增长，以至当地传统产业产能严重过剩也无所顾及。片面追求高指标的城镇化率，搞大规划、大新城、大绿地、大广场、大型豪华办公区等，成为一些地方政府在短期内推动GDP增长最直接且最有效的手段。为此，我们要革土地依赖式城镇化的“命”。很大程度上就是要促进地方政府转变职能。改变政府过分干预市场、偏好“土地城镇化”、把城镇化只当作经济增长机器等不正确做法，注重推进以人为核心的城镇化，真正当好正确引导新型城镇化的促进派。