党的十八大关于权力监督问题的理论贡献

董世明

摘要：党的十八大十分重视权力监督问题，在权力监督的目标、权力监督的重点、权力监督的具体制度、权力监督的途径等方面提出了一系重要的思想。这些思想发展了马克思主义权力监督理论，对于当前我国的权力监督和反腐倡廉工作具有重要的指导意义。

关键词：中国共产党；十八大；干部；权力；监督；反腐倡廉

中图分类号：D220；D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）09-0117-04

党的十八大明确提出了反腐倡廉的任务，要求加强对权力的监督，克服各种腐败现象，实现干部清正、政府清廉、政治清明。反对腐败现象是一个系统工程。加强对权力的监督是其中的一个重要环节。权力和腐败现象有着密切的关系，权力不受监督或监督不力就必然会产生腐败。孟德斯鸠指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”正因为加强对权力的监督是克服各种腐败现象、树立良好党风和社会风气的有效手段。所以党的十八大着重强调了权力监督问题。提出了一系列关于权力监督的重要思想。

（一）权力监督的直接目标是克服腐败现象，实现干部清正、政府清廉、政治清明。

权力，又称为公共权力，是统治、管理社会的重要工具。权力不是少数人的意志，而是社会成员公众意志的体现。公共性是权力的固有属性，权力的公共性要求权力必须维护社会全体成员的公共利益。但是，权力不是抽象的，它从来都是同具体的人、集团或阶级结合在一起的。所以，权力运行的结果有两种可能性：一方面，它可能维护全体社会成员的公共利益；另一方面，它也可能维护少数掌权者的利益，成为少数人谋取私利的工具。当权力符合人民的利益和意志，在法制轨道上进行公共运作时，它就能够推动社会的良性运行和协调发展：当权力违背人民的公共意志，偏离法制轨道，出现非公共、非规范运作时，它就会危害社会公共目标和公共利益，成为少数人谋取私利的工具，从而导致腐败的产生。加强权力监督的重要目标之一，就是让权力在法制的轨道上进行规范运作，从而避免腐败现象的发生。党的十八大要求健全权力监督体系，目的就是让权力维护社会全体成员的公共利益，坚持中国特色的反腐倡廉道路，“全面推进惩治和预防腐败体系建设。做到干部清正、政府清廉、政治清明”。

（二）权力监督的重点是各级领导干部。特别是主要领导干部。

建立健全权力监督体系、开展权力监督工作的重要环节是明确权力监督的客体。监督的对象不明，监督工作就无从开展。党的十八大对权力监督的对象作了明确的规定。十八大报告指出，要“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”。

权力监督是全方位的工作，任何掌握权力的单位和个人都要接受监督，但监督的重点应该是各级领导干部，特别是主要领导干部。级别越高，权力越大的干部，越要接受监督。这是因为，一方面，各级领导干部掌握着国家的权力，在国家政治生活中居于重要地位，对党和国家的各项事业起着决定性的作用，他们理应被重点监督。另一方面，各级领导干部掌握着权力，对他们的监督有难度。从现实情况看，由于各种原因，对各级领导干部，特别是高级干部的监督是我们监督工作中的一个薄弱环节，应该加强这方面的工作。

（三）加强制度建设，用制度来管权管事管人。

加强权力监督、克服腐败现象是一个系统工程，需要从政治、经济、思想、文化、社会生活等多方面开展工作，需要全社会的共同努力才能完成。在这个系统工程中，加强制度建设，特别是加强党的制度建设尤为重要。这是因为，第一，制度是一种行为规范，它对相应的单位和个人具有普遍的约束力，任何人违反了制度都要受到相应的制裁。第二，与其他工作相比，制度建设需要给予特别的重视。对于这个问题，早在1980年邓小平就明确指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”第三，中国共产党是执政党，是全国人民的领导核心，党的制度的好坏对其他工作有着决定性的影响。

党的十八大十分重视制度建设，把制度建设与思想建设、组织建设、作风建设并列为党的建设的重要内容，强调用制度来管权管事管人。在以反腐倡廉和权力监督为主要内容的制度建设方面，党的十八大强调了下列几个问题：

1.强调要特别重视社会主义政治制度建设。党的十八大报告指出：“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”在加强政治制度建设的过程中，要正确处理自身制度建设与学习其他国家制度建设经验之间的关系。我们要从本国实际出发，建设有中国特色的社会主义政治制度，同时要“积极借鉴人类政治文明有益成果”，但是又“绝不照搬西方政治制度模式”。

2.明确了与权力监督和反腐倡廉有关的制度建设的具体内容。党的十八大强调，在加强制度建设的过程中，要加强党内民主制度和人民民主制度建设：“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”：“坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”；健全权力运行制约和监督制度；实行办事公开制度：完善选举制度；等等。

（四）发扬民主，健全党和国家的民主生活。

实现权力监督的重要一环是发扬民主，健全党和国家的民主生活。人民群众和广大党员的眼睛是雪亮的，大多数腐败现象都逃不过他们的眼睛。充分发扬民主。调动广大群众的积极性，让广大群众参加到权力监督工作中来，是搞好权力监督、防治腐败现象的有效办法。党的十八大十分重视发扬民主，保障人民的民主权利。

1.要发扬党内民主。党的十八大报告强调了党内民主的重要意义，提出了“党内民主是党的生命”的重要论断。把党内民主提高到党的生命的高度来认识，这是党的十八大的一个突出的亮点。对如何发扬党内民主问题，党的十八大作了部署：首先，要坚持民主集中制。民主集中制是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主的结合。它是党的根本的组织路线，也是群众路线在党内生活中的运用，我们必须坚持。其次。健全党内民主制度体系。党员的民主权利是靠一系列制度来保证的，所以加强制度建设对于发扬党内民主具有重要意义。再次，扩大党内基层民主，保障党员的主体地位。在党内生活中，要开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境。

2.要发扬人民民主。发扬人民民主是民主政治建设的重要内容。党的十八大通过的党章明确规定，要发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利，尊重和保障人权，广开言路，建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序。

在党内民主和人民民主的关系上，党的十八大强调，要“以党内民主带动人民民主”，最终形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。

（五）通过多种途径开展权力监督工作。

权力监督途径是否科学、畅通。直接影响到监督工作的效果。过去我国腐败现象经常发生，权力监督工作的效果不甚理想，重要原因之一是权力监督途径不健全、不畅通。党的十八大对权力监督途径问题作了系统规定：

1.党员的监督。广大党员是党的各级组织的主体，是党的各种活动的主要参加者。动员广大党员参加监督，对于搞好权力监督工作至关重要。党的十八大十分重视党员监督工作。十八大报告明确指出，必须保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度。为了保障党员的民主权利。十八大报告提出，要完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度；推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法；落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。十八大通过的党章也规定，党员有权“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”。

2.群众的监督。让广大群众参加国家和社会事务的管理，监督那些公职人员，有利于权力的公共运作，避免少数人把权力作为谋取个人利益的工具。所以，我们应该充分发动群众，让广大群众参加权力监督工作，同时制定一系列政策，为群众参加权力监督工作创造条件。党的十八大强调指出，必须坚持以民为本、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系。要完善党员干部直接联系群众的制度，坚持问政于民、问需于民、问计于民，自觉地接受人民群众的监督。为了更好地动员群众，发挥群众的监督作用，党的十八大提出，要健全基层群众自治机制，“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”

3.党组织的监督。党的各级组织要对干部的工作开展切实有效的监督检查，发现有违法乱纪或犯有各种错误者，该批评就批评，该处分就处分。为了使各级党组织更有效地开展权力监督工作，党的十八大重点强调了两个方面的问题：第一，“强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”第二，加强基层党组织建设，发挥基层党组织的监督作用。

4.专门机关的监督。要健全各种专门监督机关，如法院、检察院、纪检监察机关等，制定和健全各种法律制度，以此来约束干部、规范权力的运行。在专门机关监督权力运行的问题上，党的十八大重点强调了两个方面的内容：

（1）健全纪检监察体制。党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，肩负着协助党委组织协调党内监督工作。对党内监督进行督促检查的重要任务；同时，它还是受理对党组织和党员违纪行为的检举和党员的控告、申诉并保障党员权利的专门机关。多年来，党的各级纪检部门在加强党内监督、克服各种腐败现象、树立良好风气等方面发挥了重要作用。但是，党的纪检部门在发挥监督作用方面还存在着许多不足，这是党内各种违法乱纪行为时有发生的原因之一。因此，党的十八大明确提出了“健全纪检监察体制”的任务，要求建立结构合理、配置科学。程序严密、制约有力的纪检监察机制。党的十八大通过的党章专门把“党的纪律检查机关”列为一章，对党的各级纪律检查机关的产生、地位、职能和任务等作了明确的规定。

（2）发挥巡视制度的监督作用。所谓巡视，是党的上级组织用以监督下级组织及其主要领导成员的一种工作方式。新中国建立后，党的各级组织开始采用巡视方式。中共十三届四中全会后，党的地方各级组织加大了巡视工作的力度，针对经济发展和党风廉政建设方面的突出问题，经常向下级组织派出巡视组，用以检查、督促、指导工作。这种方式对搞好党的各项工作，推动党风廉政建设起了重要的作用。但是，这时的巡视工作只是针对一些突发事件和党在不同时期的中心工作来开展的，并没有形成为一种制度。为了充分发挥巡视工作的作用，2001年中央纪委和中央组织部联合成立了巡视办公室。党的十八大报告强调，要更好地“发挥巡视制度监督作用”。党的十八大通过的党章明确规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。”党的巡视制度逐渐正规化、规范化。

5.舆论的监督。报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论在社会生活中影响巨大，能够形成强大的冲击力。社会舆论的监督与其他形式的监督相配合，可以对各种腐败现象产生强大的压力，从而有效地抑制腐败现象的发生。加强权力监督工作，应该充分发挥社会舆论的监督作用。党的十八大十分重视舆论监督工作，把舆论监督与党内监督、民主监督、法律监督一起，并列为权力监督的四种主要形式，要求全党做好舆论监督工作。

（六）通过选举制度来约束权力的运行。

正确地实行选举制度是约束权力的有效办法之一。在我国，公共权力的主体有两种形式：实质主体和形式主体。实质主体，即全体社会公民，其中主要是指人民群众。人民群众是国家的真正主人，是国家权力的所有者。形式主体，即公共权力的行使者（各级干部），他们掌握着公共权力的行使权。这两种权力主体之间是一种委托代理关系。这种委托代理关系是通过选举制度实现的：权力的实质主体由于人数众多，无法直接行使自己管理国家和社会公共事务的权力，不得不把自己的权力通过选举等办法委托给少数人来行使。一方面，被委托者（各级干部）的权力来源于委托者（人民群众），必须向委托者负责，受委托者的监督；另一方面，委托者有权监督乃至撤换被委托者。

可以看出，选举制度对于加强权力监督具有重要意义：第一，选举制度解决了掌权者对谁负责的问题。干部要对选民负责，对人民群众负责，而不仅仅是对上级负责。因为他们手中的权力是人民给的，他们必须维护人民的利益，否则人民就不会委托他来掌权。第二，选举制度还包含着追究责任的涵义。在我国当前的选举制度下，人民群众是享有罢免权的。人民群众既可以将自己的权力委托给掌权者，也可以将权力收回。如果掌权者不能代表广大群众的利益，而是滥用手中的权力，人民群众有权追究他们的责任，直至将其罢免。

由于选举制度具有这些特点，所以，在科学的选举制度下，掌权者在行使权力的过程中就不能不顾及选民的利益和愿望，否则自己的乌纱帽就有保不住的可能。因此，选举对各级掌权者来说是一种直接的、最有威力的监督形式。

但是。我国当前的选举制度还不完善。许多干部不是对人民群众负责。而是对自己的上级负责。产生这种现象的根本原因，是这些干部手中权力的获得主要取决于自己的上级，而与广大群众无关或者关系不大。在上级对下级疏于监管或监管不力的情况下。一些人就会毫无顾忌地滥用手中的权力。这种现象说明，我国的选举制度还存在着缺陷。因此，党的十八大提出，要“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”。在完善选举制度方面，党的十八大主要强调了三方面的内容：差额提名：差额选举：秘密投票。对这些内容，党的十八大通过的党章也作了明确的规定。

（七）推行权力运行公开制度。

公开是监督的前提，知情是监督的保证。权力运行的封闭性和隐蔽性是掌权者逃避监督、以权谋私的重要条件。一切腐败现象都是违反社会公共利益的见不得人的丑恶现象，一般只能在暗中进行。一旦把权力运行过程公开化，消除权力运行的封闭性和隐蔽性，人民群众就会随时了解权力的运行情况，掌权者就难以滥用权力谋取私利。所以，实行事务公开，增加管理工作的透明度，既是群众监督掌权者的前提条件，也是防止腐败现象发生的有效措施之一。对此，党的十八大明确指出，要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，……让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”提出“让权力在阳光下运行”的论断，并把它写进党的代表大会决议之中，这在党的历史上尚属首次。

（八）实行重大事项报告制度。

党的十八大提出，要“严格执行领导干部重大事项报告制度”。领导干部重大事项报告制度，是指各级党的组织和领导干部对于本地区、本系统、本单位事关全局和社会稳定的重要情况以及重大问题，应当按照规定的时限和程序向上级党组织报告或请示；各级党的领导干部应当向党组织如实报告个人重大事项，自觉接受监督。对隐瞒不报、不如实报告、干扰和阻挠如实报告或不按时报告、请示的，追究有关责任人的责任；对下级请示不及时答复、批复或对下级报告中反映的问题在职责范围内不及时处理，造成严重后果的，追究有关责任人的责任。这种制度对加强党的各级领导机关、领导班子特别是主要领导干部的监督能够起到积极的作用。

总之，党的十八大十分重视权力监督问题，提出了一系列加强权力监督的重要论断。这些思想的提出，进一步丰富和发展了马克思主义关于权力监督问题的理论，对于搞好当前的权力监督和反腐倡廉工作具有重要的意义。