国外政府农村公共服务模式的经验与借鉴

摘 要：（本文原刊于《理论探讨》2013年8月刊P61-P62）论文介绍了国外政府所提供农村公共服务的典型模式，总结了国外政府提供农村公共服务的主要经验，在此基础上，提出了要发挥政府在农村公共服务体系建设中的主导作用、政府要加强与非政府组织合作、整合农村公共服务信息资源等改革完善我国农村公共服务体系建设的对策建议。

关键词：农村公共服务模式；政府主导；公共信息服务

（本文原刊于《理论探讨》2013年8月刊P61-P62）

一、国外典型农村公共服务模式简介

（一）农业科技推广模式

作为农村公共服务的重要组成部分，公益性的农业科技推广工作直接影响着广大农村地区公共服务的质量和水平，直接反映了农村公共服务的状况。农业推广工作在改变农村落后面貌、提高农民收入、促进农业生产发展和农村经济繁荣过程中，都起到了不可替代的作用。国外农业推广工作因世界各国的历史、资源、经济发展的特点不同而产生了不同的组织机构和模式，但也形成一些共同特征。

一是政府主导、鼓励或支持有关机构和农民组织从事农业推广工作，即中央政府或地方政府的机构作为农业推广的主要领导者和实施者，通过一定方式和手段，把农业科学技术传播给农民。这类模式的优点在于能协调中央、地方以至农民的利益，发挥各自的优势，有利于调动各方面的积极性，也为解决它们之间的利益冲突和矛盾，提供一种折衷的办法。

二是政府具有健全的农业推广组织系统和精干的推广配备。如全美国3150个县中，每个县都有1名到数名高级推广员，大约有16000名具有学士学位的专职推广员和3000万志愿服务人员。泰国和菲律宾农业推广机构从中央到基层都有健全的组织机构。泰国5757个小区（一个小区1000户左右）均有一名推广员，推广员与农户的比例达到1：1000。菲律宾仅有4500多万农业人口，农业推广员高达1.97万人，农业部的农业官员3.2万多人。[1]美国为农民提供的推广服务是免费的。泰国的农业推广和培训也都是无偿的，良种供应是优惠的。菲律宾尽管经济不太发达，但农业培训经费也是有保障的。

（二）其他農村公共服务模式—以美国为例

20世纪80年代以来美国各级政府的政策选择是：“在政府公共服务输出领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，提高政府功能的输出的能力。这就是政府公共服务输出市场化的取向”。[2]这种取向不是联邦政府统一制定一个什么法律，确立个什么日程而推动的结果，它是美国各级政府在财政的压力之下自发选择演进的结果。美国公共服务输出市场化的类型，美国政府雇员除了按照标准做法直接提供服务外，还有36种其他可供选择的办法。根据戴维·奥斯本与特德·盖布勒的归纳，它们可以分为三类。在这36种公共服务供给方式中，表1基本上属于由政府直接提供公共服务的方式；表2主要是以政府为主导的，由公共部门和私营部门联合提供准公共产品的方式；表3主要是以市场为主导，政府监管的公共产品供给方式。但无论什么供给方式，总离不开公共服务的供给和需求，只有同时或分别从市场机制的两个最基本要素即供给与需求入手，才能谈得上探索政府公共服务输出的市场化问题。

表1 公共服务供给基本上由政府直接提供的有：

表2 公共服务供给方式主要是以政府为主导的有：

表3 公共服务供给方式主要是以市场为主导的有：

资料来源：奥斯本等著，《政府改革手册》[M]，中国人民大学出版社，2004年版

二、国外政府提供农村公共服务的主要经验

一是政府主导的公共服务供给主体多元化。国外农村公共服务供给主体有：各级政府、政府支持和资助的农业科研机构、非营利性的社会中介组织和农民自己组织起来的农业合作社、农业专业协会等组织。各级政府包括中央政府和各级地方政府，面积较小国家如希腊、英国、挪威等国多以中央政府对农村、社区提供公共服务为主；面积较大国家如加拿大、澳大利亚等国多以地方政府对农村、社区提供公共服务为主；还有一些国家采用中央、省和地方政府联合主持的模式来提供公共服务。

不管这些国家采取什么样的农村公共服务模式，有一点是非常清楚的，那就是政府在农村公共服务的提供上占主导地位。具体地说，各级政府对农村提供公共服务是通过设置专门机构来实现的。这些专门机构在组织管理上实行的是垂直的行业领导，农村设置代理机构，派遣农业特派员来组织、实施和监督特定农村公共服务项目的进展情况。

二是农村公共服务的运行机制与市场机制相适应。尽管世界各国农村公共服务产生的时期、结构和体制、发展道路、形成模式各不相同，农村公共服务的内涵和手段也发生了巨大的变化，参与农村公共服务的部门和机构日益增多。但是国外农村公共服务的运行机制与市场要求相适应，农村公共服务十分到位。在一些国家如美国、日本、韩国、加拿大等国家，农村公共服务的运行机制一直是与市场要求相适应，公共服务的供给一直是根据农民的实际需求来运作。在美国，农民是农村公共服务的“顾客”，在重塑农村公共服务体系的过程中，一直坚持“顾客第一主义”的原则，也就是一直坚持以农民为本的原则。当然，农民作为顾客是如何“购买”服务的，有不同的方式。如果农民或者由农民主办的经济组织能够以单个个体或联合的形势直接购买这种服务，则这种服务可以采取商业化方式进行运作。如果做不到这一点，则由各国政府以投资、补贴、特许等不同方式来做这件事情。

三是政府直接或间接地为农村提供公共信息服务。美国、日本、法国、韩国等国家的农业部门都设有专业的农业信息服务机构，从资金、政策、立法和综合管理上保证农业信息化的顺利实施，一方面政府投入大笔财政资金，用于农业信息体系的基础设施建设、开发软件和信息资源，维护信息网络体系的正常运行，为农村无偿提供信息服务；另一方面一些国家和政府通过优惠政策鼓励公共事业机构投资建设或改善农村基础设施，将公共服务的网络延伸到农村并与城市公共服务网络相连接，以此来提高农村公共服务的质量和水平。

三、国外政府农村公共服务模式对我们的借鉴

（一）充分发挥政府在农村公共服务体系建设中的主导作用

建立和完善农村公共服务体系是全面履行政府管理职能、加快新农村建设的迫切要求。各级政府要进一步明确农村公共服务的职责和重点，把发展农村公共服务作为政府的重要职能，加快从过去的经济建设型政府转到公共服务型政府上来，充分发挥在农村公共服务体系建设中的主导作用。首先，政府要制定好农村公共服务发展规划。政府作为新农村建设的主导者和相关制度的决策者，要加强对公共服务的前瞻性研究，把农村公共服务体系建设纳入当地经济社会发展规划，制定一个与当地经济社会发展规划相衔接的农村公共服务体系建设规划，明确今后努力和发展的方向。其次，明确各级政府在农村公共服务上的职责和义务。一般来说，涉及整体性、全局性、长期性的农村公共服务主要应由中央政府提供，如农村义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等；受益范围主要是区域性的、地方性的农村公共服务，则由相应层次的地方政府提供；具有外溢性的或跨区域的地方性公共服务，应由中央政府和地方政府共同提供；社区性的农村公共服务由农村自治组织和农民共同提供。再次，科学界定农村公共服务的范围和重点。农村公共服务体系建设是一个庞大的系统工程，其范围比较广，各地应根据经济社会发展的水平高低和政府建设的能力大小确定范围和重点，但基本上应包括农村公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，包括农村公共交通、通信、农田水利等基础设施建设，也包括解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的农村劳动力就业、社会分配、农村养老、社会保障、环境保护、公共安全等公共制度建设。最后，深化农村综合改革，提高乡镇政府的公共服务能力。由于受传统考核机制和公共财政体制的影响，乡镇政府的领导还习惯于把主要精力放在招商引资和增加财政收入上，现在的乡镇政府对农村公共服务也缺乏必需的财政实力和必要的机构、人力，这就直接影响了对农村公共事务的管理和服務。因此，要深化乡镇机构改革，弱化乡镇经济管理职能，把乡镇政府的工作重点和工作精力逐步转移到为农村经济发展创造良好环境、为农民提供更多的公共服务上来。

（二）发挥非政府组织的作用，实现政府与相关组织的有机结合

当前我国政府正处于转型期，应该努力去培育和发展更多的非政府组织，用它们来解决当前社会中存在的许多问题和公共产品的提供难题。[3]一是尽可能通过非政府组织来提供公共产品，主要是通过现在农村中的各种基金会来为农民提供公共产品的所需。随着农村经济的发展，农村各地建立了许多经济协会，通过民间的合作形式来实现农民自己提供自己所需产品；二是要努力实现基层政府、农村经济协会和农民的三者的统一与联合。农民自身经济组织的建立，农村公共产品的供给也逐步地多元化，由原来的政府惟一供给变为了政府、经济组织和农民三者共同供给。三是要改革创新，积极探索农村公共服务多元化的投入机制。我国农村地域广大，农民人数众多，对公共服务需求的规模较大，仅仅依靠政府财政投入，很难及时解决农村公共服务供给不足的问题。为了尽快满足农民对公共服务的需求，除政府要增加直接投入外，还要改革农村公共服务供给的资金筹集制度，积极利用市场机制、社会力量、农村社区及农民自身的力量，共同参与农村公共服务的供给，逐步建立起以政府主导、社会参与、有序竞争、监管有力的农村公共服务多元化投入机制。

（三）充分整合农村公共服务信息资源，多方参与共建

我国目前农业公共信息服务还没有走入正轨，存在的问题很多。一是现有的信息发布的渠道少，形式不够灵活、多样，特别是发挥新闻媒体在市场信息服务方面的作用不够，信息发布、传播的覆盖面窄，不能顺畅地延伸到农村、贴近农民；二是信息发布工作分散、零乱，缺乏统一部署和协调，信息发布没有形成合力并进而建立起以各级农业行政部门为主的具有权威性的信息发布渠道，使农民无所适从，难辨真伪，上当受骗、信息误导的现象时有发生；三是信息发布率低，无规律、不规范，没有形成严格的发布制度，信息时有时断，不能满足广大农民的需要。面对人多地广的农村和农民，信息网络的公共基础设施和信息服务建设是一项公益性、社会性的事业，需要投入的资金量很大，靠分散的千家万户农民是办不到的，这就需要将农村主要通信网络和网站建设纳入到各级政府基本建设投资计划之中，财政列专项预算用于维护网站运行和开展信息服务的经费补助。一是建设涉农信息服务网站。充分利用和整合气象、农业、林业、果业、教育、文化、人口和计生、卫生、劳动和社会保障等方面的业务资源，建设涉农信息服务网站。该网站以发布农村实用技术为主，其主要服务功能包括：信息查询，信息发布，技术答疑、咨询、诊断等。二是建设农村综合信息服务站，配备、发展农业信息员队伍，为农民的生产、经营提供服务。同时，依托现有的远程教育资源，整合新农村建设资源构建农村信息化服务平台。（原载于《理论探讨》2013年8月刊）

参考文献

[1]徐小青，《中国农村公共服务》[M]，北京：中国发展出版社，2002：157-195

[2]奥斯本，《改革政府—企业精神如何改革公营部门》[M]，中译本，上海译文出版社，1996：87

[3]张玉磊，《构建公共服务体系的新视角：政府与社会分担机制研究》[J]，中共南京市委党校学报，2008（1）：19.

作者简介：

王为民，男，1966.1，江西余江人，漳州师范学院政法系教授，研究方向：公共管理。