中国烟草市场化改革的思考与路径设计

李行

摘要：在WTO的约束下，中国市场向国际资本敞开大门，垄断专卖的模式使国内烟草企业在应对挑战时异常脆弱。因此，引入竞争机制、推行市场化改革、充分发挥市场的资源配置职能的大局已定。本文在简述了烟草行业生产效率低下、地区封锁、生存维艰、监管不当等现状后，对烟草公司市场化改革的必要性做出简要分析。并重点就烟草产品市场化改革的制度安排提出五点具体建议。

关键词：烟草；市场化；国企改革

中国烟草公司自1982年成立至今，一直保持着高速的发展，每年给国家贡献近1/10的财政收入，而这都是在烟草专卖制度的巨大保护下完成的。中国的市场经济大环境正在日趋完善，如2013年07月20日金融机构贷款利率管制全面放开，而烟草行业仍停留在严格的计划管理体制下，政府过强干预和地方封锁严重阻碍了市场资源配置职能的发挥。烟草单位务必认真研究市场经济运行规律，积极寻求适宜国情的改革方向，从而在面对国际挑战时大展拳脚。

一、我国烟草行业现存的问题

入世十年有余，外部环境瞬息万变，2012年01月至06月期间，烟草行业实现工商税利4807.16亿元，同比增加721.03亿元，增长17.65%。这样的成绩虽值得欣喜，但我们更应看到由于中国烟草业长期处于国家的产业政策控制下，很多问题已经变得非常严峻。

1.生产效率低下

“大而不强”、“散、乱、杂”是我国烟草业的标志特征。生产效率低下，加上技术水平的落后，导致其无法实现规模经济。以烟叶生产为例，烟农为了提苗偏施氮肥的情况时有发生；种植过程劳动力投入过大，机械化程度低，导致烟叶生产周期漫长，严重影响劳动生产率和卷烟单项利润。另外，成品各项指标都与国际水平存在显著差异，如日本规定每只烟含焦油量不得超过8mg，而我国目前卷烟的焦油量除少数几个品种外其他均远超该指标。

2.地区封锁

1994年我国财税体制改革，中央征收全部卷烟消费税和卷烟增值税的75%；2001年国务院及相关部门改革卷烟税制，实行从量与从价相结合的征税方式，同时为调动地方政府发展当地经济的积极性，中央财政对各省级依照“基数固定，增长分成”的原则税收返还。因此，地方政府为争取到更多的税反，大力支持当地卷烟厂的建设与发展，限制外省卷烟品牌流入本地，严重阻碍了烟草产业跨地域兼并重组和资源的优化配置。

3.生存维艰

2009年5月，财政部、国家税务总局发布了《关于调整烟产品消费税政策的通知》，调整了卷烟生产环节消费税的从价税税率——甲、乙类卷烟税率分别提高至56%和36%。烟草企业的利润空间被大大压缩，甚至在可预见的未来，乙类卷烟税率将趋近于发达国家的平均水平（50%～60%）。

社会文化方面，控烟的风声愈演愈烈。2012年07月17日中国控制吸烟协会致函中国绿化基金会，建议撤销中国烟草总公司“2011生态中国贡献奖”；2013年01月08日，该协会致函中国工程院呼吁撤销谢建平烟草院士资格，烟草可宣传活动的范围可谓窄而又窄。此外，烟民群体正在年轻化，青年一代具有追新求异的消费偏好，市场份额被“万宝路”、“555”、“骆驼”等此类国外时尚型香烟大量蚕食。

4.监管不当

首先，我国多个管理部门的职权交叉重叠，如仅生产、销售假烟，无证运输假烟、走私烟的监督检查部门就涉及烟草专卖执法部门、工商、海关等多个部门。

其次，由于政企合一的管理体制，享有行政管理职权的烟草部门在利益驱动下，很难抵御寻租行为。

二、烟草产品市场化改革的必要性

近些年来，WTO的冲击、控烟组织高亢的情绪、产业进入衰退期、国际化要求等因素交织在一起，无时无刻不督促着烟草行业进行一场适应市场经济的深层变革。

1.国际承诺

在我国加入WTO时的法律文件中，我国商务部做出承诺：自加入WTO的当日起即执行一个已减让的关税税率，以后在此基础上逐步减让。除关税以外，我国政府还就逐步取消政府对烟草工业企业的补贴、取消烟草配额和许可证、国营贸易和服务贸易等有关问题做了有关承诺。关税降低或取消后，国产烟叶在价格方面的优势不再，质量方面的劣势却更加凸显。仍处于计划经济约束下的国产烟草公司在应对挑战方面明显后力不足。

2.消费环境变化

理性消费者的经济行为遵从“幸福=效用/欲望”，效用即吸烟带来的满足和快感，欲望则受吸烟成本和自制力的影响。在效用不变的情况下，随着人们健康意识增强，吸烟成本已不限于其本身价格，对自身的伤害和二手烟所造成的外部效应也得到越来越多的重视。自制力方面，科技进步解决了很多嗜烟者的难题，诸如中科院研制的茶黄金等此类戒烟产品已逐步展现功效。由此推断，烟草产品的有效需求将呈下降趋势。

3.产业周期制约发展

中国烟草总公司自创立以来，依靠国家垄断的地位和烟草人的艰苦奋斗，走过了高速发展的30年。2009年，当金融危机的余波尚未平息，中国经济环境持续低迷、消费者信心不足时，中国烟草利税再创纪录，达到5000亿元。可以说它已达到了产业生命周期的至高点。历经数年深度挖掘其潜能的烟草行业正在从成熟期向衰退期过渡。

三、我国烟草行业市场化改革的制度安排

1.产权多元化

这里引用“产权”一词在法学中在法律制度层面的解释——一种包含了权力义务及其运行规则的财产法律制度。从财产法律制度上明确烟草公司的运营模式，建立董事会、监事会、总经理相互制衡的法人治理结构，实现“工厂制”到“公司制”的转变。

烟草行业产权多元化就是投资主体多元化，由原来的国家垄断到允许社会资本流入，使多个经济行为主体以明晰产权的方式行使权能并获得收益。现行“工商分离”的做法并未改变烟草政企一家的本质。只有在多个经济主体加入后，烟草持股人更全面、更广泛地关注市场风向，为经营者提供可靠的信息来源，以便其做出科学、有效的决策。

2.培育大品牌

2008年全国范围内卷烟牌号重组，减少至155个，但与国际三大烟草公司相比，仍显较多。例如，菲利普·莫里斯国际公司侧重发展“万宝路”和“蓝星”两大全球性品牌；英美烟草公司着重发展“箭牌”、“波迈”、“好彩”和“登喜路”四个全球驱动品牌。为什么所有的跨国烟草公司都如出一辙地培育重点骨干品牌呢？这是值得深思的问题。

控烟协会频繁的活动从各个方面抑制、阻碍着烟草企业，不可胜数的卷烟品牌在争夺有限的“活动空间”中投入了庞大的人力物力，收效甚微，在当下以省为单位的市场内，消费者需求基本得到满足，每省均剩余数个品牌沦落至“鸡肋”的尴尬境地。对此笔者大胆猜想：可通过减少烟草企业法人数量的方式，打破按照行政区域划分的烟草公司权责界限，形成全国性的烟草公司，抵抗国际烟草巨头的实力必大大增强。

3.市场价格和分销机制完善

目前香烟零售价的形成如下图所示。

该体系内受供求关系影响的只有市场批发价和零售价。具有消化能力的各大集散户确定其相对固定的利润比例后，零售商拿到价格不相上下的同质产品，在与其他商户的博弈中，薄利多销成了唯一出路。在中国烟草的利润分配格局中，除掉国家税收的平均逾40%，烟草公司的40%有余，零售户仅获得了不到10%的份额。这是脱离了经济环境、垄断机制下的产物。改变分销模式的需求应运而生。为实现真正的市场化，应逐渐放开工业公司的客户来源，批准资本规模达标、经营能力优良的大小商户有资格直接购进香烟成品。这样，全国范围内的零售商、大的集散户和烟草商业公司获得平等的权利从工厂取得货源。产品的价格从而可以在一定程度上反映供求关系、消费者评价等信息，那时烟草行业才能适应市场经济环境。

具体而言，香烟的生产环节适应援引成本导向定价法，保证烟农的正常收入，附加以烟草工业公司的合理预期利润、交易成本、运输费用等。而商业公司、集散户、零售商根据自身的商业信用、议价能力、经营水平等从工业公司获得有一定区分度的香烟进价。各零售终端根据香烟品牌的畅销度依据需求导向或竞争导向定价法制定价格。另一方面，各地工业公司出于增强竞争实力和提高公司美誉度的考虑，也必然积极降低成本、创新生产技术，更加注重环境保护。

4.税收制度改革

发达国家，如美国，实行明确的分税制，中央政府对卷烟生产征税，地方政府对销售行为征税。这种方式有效避免了地方政府出于自身利益而采取地方保护主义。而日本卷烟税分为国家卷烟税和地方卷烟税两种，以从量计征的方法进行征收，同样起到了地方利益与中央利益独立开来的效果。

我国则是中央征收全部的卷烟消费税和卷烟增值税的75%。目前卷烟消费税缴纳在生产环节，“只有生产才有收益”的思路下，各地纷纷积极建厂，铸造区域壁垒。要立即改变现状，学习美国将消费税征收在流通环节是不可能的。可操作的是渐变式改革，即在生产和流通环节同时征税，控制地方与中央的收益比例。在几十年甚至上百年内，通过数次调整该比例，最终达到均衡状态。

当然，上述方法势必触动既得利益者，每一步都举步维艰。在学术界推崇的一种相对容易操作的方法是“税收单列，确保税基”，具体做法是：将卷烟消费税从地方上划中央收入基数和中央对地方返还基数中剥离出来，促使卷烟生产量与地方财政收益基本脱钩。可以用三年平均数核算出各省卷烟消费税占全国卷烟消费税总额的比重，该比例乘以当年全国卷烟消费税实际入库数，得出各地卷烟消费税应得数额。再把此数额加入到该地不含实际卷烟消费税的“两税”总额中去，以此确定中央财政对地方财政的税收返还数额。这样，在不改变目前的烟草征税方式的基础上，地方财政不再依靠当地卷烟实际产销量，优质资源自动流向具有比较优势的地区，行业效率得到提高。

5.规范监管

共同利益驱动下的烟草专卖局和烟草工、商公司难免对烟草公司的违规情况置若惘然。这不仅不利于中国烟草业未来发展，还损害了广大消费者的切身利益，将烟草监管机构独立出来已经势在必行。

独立后的烟草监管机构将重点负责以下三个方面的工作。首先是监督烟草公司的违规经营情况，烟草广告、软文报刊等其他变相宣传活动及其他违反我国现行烟草管理条例、暂行办法等行为。其次联合工商行政管理部门一致奉行“打假”的使命，使试图“以次充好”的不法分子无处可逃。这里，积极考量、评估群众的意见和建议不失为一种直接而有效的途径。最后肩负起价格监管的重担。对串通定价、合谋涨价、价格垄断、价格欺诈、低价倾销、牟取暴利等不正当价格行为做出明确、完善的界定。我国虽有《制止牟取暴利的暂行规定》，但仅对商品的价格和服务的收费标准进行了原则性规定，如“某一商品或者服务的价格水平不超过同一地区、同一期间、同一档次、同种商品或者服务的市场平均价格的合理幅度”。其中“市场平均价格”、“合理幅度”都是难以科学测量和把握的指标。新建的烟草监管机构应切实履行价格监管职能，避免此类模糊定义。

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