理想与现实:危机中前行的欧洲一体化
2013-04-23史志钦王垦
史志钦 王垦
【作者简介】
史志钦,清华大学社会科学学院国际关系学系教授、博导。
研究方向:中欧关系、比较政党与政府、社会民主主义。
主要著作:《意共的转型与意大利政治变革》、《全球化与欧洲社会民主党的转型》、《全球化与世界政党变革》等。
王垦,清华大学社会科学学院国际关系学系博士研究生。
摘要 从欧洲煤钢共同体到欧洲共同体再到欧洲联盟,欧洲一体化在消除战争、促进经济繁荣和建立福利体制等方面做出了杰出贡献。欧共体/欧盟作为一个主权国家联盟,其成员国有不同的利益诉求,而一体化意味着主权的让渡,所以一体化进程注定是一条崎岖难行的道路。回顾过去61年,欧洲一体化危机不断,但是欧共体/欧盟每一次都能化险为夷,并在每一次危机中变得强大而继续前行。
关键词 “欧洲统一” 危机 转机
著名欧洲学者陈乐民对欧盟曾经有过这样的描述:“历数20世纪在欧洲的诸多重大事件,除前半叶的两次战争外,‘欧洲联盟从作为‘共同体在50年代诞生到发展的历程应属最具有重大历史意义的事件。世界上那么多的区域性组织之中,‘欧洲联盟是结构配套最齐全,立法程序最完备,在经济、生产领域里相互依赖、相互渗透的程度最高,带有‘超国家性质的区域组织。”①尽管它的内部结构仍然问题丛生,尽管它尚未实现当年设计者们的构想,却丝毫不影响人们对它做出这样的评价。
从一个曾经遭战火侵扰而支离破碎的欧洲,到如今成为世界第二大经济体的欧盟,“欧洲统一”的古老观念不仅得到践行,并且带给欧洲各国实实在在的好处。欧洲一体化体现了“欧洲之父”让·莫内的功能主义思想,是一种以基于相互依存和经济一体化原则基础上的欧洲和平共处新模式替代传统的政府间合作的方式方法。这种跨国界的主权国家联合,虽然困难重重,但却是名副其实的20世纪的伟大创举之一。
如今,欧盟深陷债务危机,同时遭遇到来自内部和外部双重信任危机。核心区国家抱怨周边国家的“挥霍无度”,而周边国家则埋怨核心区国家的支援力度不够,除此之外,来自外部世界有关“欧元区解体”的负面新闻如乌云般遮盖着欧盟的未来。不可否认,欧盟正在经历自成立以来最严重的一次危机,以至于开始瓦解人们对欧盟未来的信心。所以,当10月12日挪威诺贝尔委员会主席亚格兰宣布欧盟获得2012年诺贝尔和平奖时,这个危机中的意外惊喜来得特别意义深刻。正如评委会给出的获奖原因中所述:欧盟“在过去60多年间对欧洲和平与和解、民主与人权进步所做出的贡献”,展现了“国家间的手足情”。②这是对欧洲为世界和平作出贡献的肯定,更是对欧洲一体化进程的肯定。
从理想到现实
两次皆祸起欧洲的世界大战,几乎将欧洲的元气消耗殆尽。曾经雄霸世界的西欧列强,再不复昔日的无限风光。欧洲联合——这个已经被欧洲一些哲学家和政治家们探索了几个世纪的问题——又重新开始被西欧国家的一些政治家重视。美、苏以其强大的经济和军事实力成为超级强国,面对现实,西欧各国深知,若要有效保障欧洲地区的和平,振兴西欧国家的经济,并重振他们在世界上的地位,必须抛弃历史宿怨,实行联合。丘吉尔于1946年提出的“欧洲合众国”概念,在之后的半个多世纪中,慢慢变成现实。
1951年4月18日,法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡六国在巴黎签订“欧洲煤钢共同体条约”,有效地促进了成员国冶金工业的发展,并最终导致了欧洲共同市场的建立。经过4年多的实践,1955年欧洲煤钢共同体六国决定将经济一体化措施从煤钢领域扩展到所有经济部门,建立欧洲经济共同体。1957年《罗马条约》的签署宣告了欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体正式成立。20世纪60年代是欧洲经济共同体逐步走向稳定发展的时期。在此期间,它顶住了主要来自美英的强大压力,克服了初创时期的各种困难乃至内部危机,关税同盟的提前实现使得共同市场于1968年7月1日顺利建成。为了加强集中领导,共同体六国于1965年4月8日签订《布鲁塞尔条约》,决定于1967年7月1日正式将欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体和欧洲经济共同体的三套机构合并,统称欧洲共同体(简称“欧共体”)。到1970年,西欧六国的国民生产总值已超过苏联,向美国逼近。共同市场的出色表现使欧共体让世界刮目相看。面对两德统一、东欧剧变带来的良机,要想主导欧洲新秩序的建立并在多极化世界中争得一席之地,欧共体急需将自己建设成为一个强大的经济和政治实体。1991年12月,欧洲共同体马斯特里赫特首脑会议通过《欧洲联盟条约》(又称《马斯特里赫特条约》),包括《欧洲经济货币联盟条约》和《欧洲政治联盟条约》。1993年11月1日,《马斯特里赫特条约》正式生效,欧盟正式诞生。1999年欧洲统一货币——欧元——诞生,2002年开始在11个创始成员国内流通,至今欧元区拥有17个成员国。欧元的诞生,不仅仅是一种经济手腕,更是一种政治和社会发展进程。
独立自主“发出同一个声音”
真正促使共同体国家认识到必须在国际事务中“发出一个声音”的重要事件是1973年10月爆发的第四次中东战争。因与美国结成了统一战线,高度依赖中东供给石油的西欧国家经济遭受严重打击,而后又在战争进入停火阶段时遭到美国的背弃,令西欧各国意识到如果要在国际事务中发表自己的意见并发挥适当的作用,欧洲必须团结起来,必须用一个声音说话。虽然“同一个声音”的国际影响力还比较有限,但是欧共体的国际地位却在不断上升。
首先,在与美国的关系中,欧洲逐渐由昔日的附庸变成今天的竞争对手。第二次世界大战后,美国取代英国成为新的世界霸权,整个欧洲在美欧关系中都处于被主导的地位。出于战略和经济原因的考虑,美国一直支持欧洲一体化,一方面把西欧当作全球战略中对抗苏联的得力帮手,一方面希望西欧联合后形成的自由贸易区成为美国的主要海外销售市场。所以,美国在战后一度鼓励西欧各国消除积怨联合起来,同时在与西欧的经济交往中采取宽容和扶持的态度,著名的“马歇尔计划”就是典型的例证。但美国未能得偿所愿。首先,《罗马条约》建立的不是自由贸易区,而是一个排他性的共同市场。在经过了各种贸易战和长年谈判后,由于共同体六国的坚持和团结一致,终于迫使美国接受了共同体提出的关税原则。这标志着战后美欧不平等关系开始出现转折,美国不再能够轻易地将它的意志强加于西欧六国。其次,随着与东欧的不断接触,西欧以其不同于美国的第三世界政策在东欧建立了特殊的影响力,并增强了独立自主的行事能力。面对欧共体与日俱增的经济实力和政治影响力,美国提出了“新大西洋主义”旨在调整冷战后的美欧关系。1990年11月,欧共体与美国达成协议,发表了《欧共体与美国关系宣言》,确定双方伙伴关系的准则、共同目标、合作领域和磋商机制,这是双方第一次就建立全面合作关系问题达成的正式协议。美国正式承认欧共体是它在欧洲的主要合作和对话伙伴,这件事本身反映了双方力量对比发生重大变化的客观事实。③进入21世纪,欧盟与美国的经济竞争越加激烈,尤其是欧元的诞生,对美元这一国际主导性货币产生巨大冲击,国际金融货币市场不再是美元一家独大的局面。
其次,在与亚、非、拉等第三世界关系中,双方从昔日的殖民关系发展为今天的平等伙伴关系。从《罗马条约》到《雅温得协定》再到《洛美协定》,“联系国”的政治地位从不平等到平等,“联系国”范围从传统殖民地或附属领地扩大到亚、非、拉发展中国家,从欧共体国家单方面获益到欧共体国家与协定签字国均获益,这些条约或协定稳定并加深了西欧与协定签字国之间的经济联系,并为西欧在发展中国家赢得了声誉。与美国顽固地反对建立国际经济新秩序不同,西欧积极提倡“南北对话”,主张召开国际经济合作会议,寻求解决方法。在增加援助、提供商品出口稳定基金、签署国际海洋法宣言、推动全球谈判等方面,西欧国家也与美国不同,表现出愿意同发展中国家合作的态度。而且,欧盟是目前世界最大的对外援助方,对全球消除贫困和促进国际社会发展都起着非常重要的作用。
在危机中寻找生机
作为一个新型的国家联盟形式,欧共体/欧盟60多年的成长历程注定了不会是一帆风顺。在不断探索中缓慢前行,在不断试错中找到正确的方向,这样一个从无到有的事物在其发展过程中一定会面对各种各样的危机,但是每一次转危为机的经验都说明欧共体/欧盟这个理念是有生命力的。
共同体体制的稳定。尽管欧洲一体化是西欧六国为了防止欧洲战事再起的共同努力的结果,但是每个国家背后都有不同的动机,这就直接导致每个国家对欧共体的设想和期待存在很大差别。而20世纪60年代两次危机产生的核心问题就是要“建立什么样的欧洲”,围绕这个问题法国和其他五国尤其是联邦德国分歧很大。战后法国的主要外交目标是恢复在全世界的“大国地位”,为了达到这个目标法国曾做过很多努力,包括:尽可能打压德国,并使其处于弱势地位;继续保持对殖民地的控制;在欧洲大陆建立由法国领导的可以与美苏抗衡的“第三势力”。④但是,弱化德国的计划受到美英的压制。20世纪50、60年代,大批的法属殖民地获得独立,法国不得不借助欧洲煤钢共同体,希望通过一体化的方式永久遏制德国再次崛起,并利用西欧各国联合的政治和经济潜力来实现法国的外交目标。另一个西欧大国——联邦德国显然也打着自己的算盘,希望通过联合的西欧来恢复联邦德国的平等伙伴地位,逐步壮大自己,以求最终实现德国统一。而意大利、荷兰、比利时和卢森堡四国也都对西欧联合抱有很多共同的期望,如防止战争、发展经济、复兴国家、制约美苏。⑤总体来说,法国希望将共同体限定在主权国家联盟层面,利用共同体建立一个以法国为领导的反美联盟,而其他五国则想让共同体的超国家因素多一些,将其引向欧洲联邦的发展方向,并且希望加强与大西洋联盟的联系。另外,法国希望排挤英国,而一些小国则希望吸纳英国来制衡法德。
“伏歇”方案和“空椅子”事件就是双方因对欧共体期望不同而产生矛盾所致。“伏歇”方案是法国起草的以建立欧洲政治联盟为目的一份方案,因反美排英倾向明显而遭到其他国家强烈反对,也因方案中对超国家因素的过多限制而引致其他国家不满,最后双方争执不下而搁置。同样,“空椅子”事件也是因为法国和其他五国在共同体的超国家性质上存在严重分歧而发生。为了加强财政方面的控制力度,欧洲议会要求扩大预算的控制权,执委会也建议共同体应当有“独立财源”,这两项超国家性质的内容遭到法国的强烈反对。法国召回驻共同体代表、抵制共同体活动长达半年之久,“空椅子”事件由此得名。随后法国宣布退出北大西洋公约组织军事一体化机构,这使德国的安全压力骤然上升,也使得欧共体面临解体的危机。最终,五国经过反复磋商后向法国让步,于1966年1月29日达成著名的《卢森堡协定》。虽然《卢森堡协定》并没有解决危机暴露出的问题,但它规定了共同体内部议事程序和原则,从而使共同体的主权国家联盟的性质基本确定。由此,经历了60年代的“伏歇”方案和“空椅子”事件两次危机,共同体的体制开始趋于稳定。
欧洲统一市场的建立。建立欧洲统一大市场是欧洲联合的必要措施,其最终实现也经历了70年代末到80年代初的全球金融危机而导致的严重经济停滞。1973年10月,第四次中东战争爆发。为打击以色列及其支持者,阿拉伯石油输出国组织宣布对美国等国实行石油禁运,同时联合其他产油国提高石油价格,从而导致石油危机爆发。这场危机在主要工业国引发了二战以来最严重的经济危机,欧共体也未能幸免,经济停滞与通货膨胀让失业率节节攀升,从而导致共同体内部矛盾丛生,尤其是成员国间围绕预算摊款的争端久拖不决。另外,受内部矛盾困扰的共同体对新技术革命冲击、太平洋地区崛起、国际贸易竞争激化、美苏争夺加剧等一系列挑战反应迟缓,令世界对其产生信任危机。⑥这一时期的一体化进程基本处于停滞状态,为了能够继续推进一体化,法德两国决定进一步加强合作。
在经济层面上,首先,欧共体于1973年1月1日实现了第一次扩大,接纳英国、爱尔兰、丹麦为正式成员,从而使西欧最重要的4个工业大国都成其会员国,大大增强了共同体的经济和政治实力。其次,共同体开始朝着经济联盟的方向迈进。通过一系列相关政策出台,共同体实现了外贸政策的完全统一。再次,创立欧洲货币体系,包括创设欧洲货币计算单位“埃居”、建立欧洲汇率稳定机制、逐步建立欧洲货币基金。最重要的是,欧共体建立了“自有财源”制度。虽然从制度建立到真正执行用了10年(1970年~1980年)时间,但鉴于此问题曾引起过自共同体创建以来最严重的“空椅子危机”,这不得不算是一体化进程中的一大进步。在政治层面上,1985年6月的米兰首脑会议,共同体各成员国在联合发展尖端科技以及于1992年底前建立内部统一大市场等方面达成协议,但是在建立欧洲联盟问题上仍然存在严重分歧。为了继续推动欧洲联盟的理念,经过半年的频繁磋商和辩论,在12月的卢森堡首脑会议上通过了《欧洲统一文件》。《文件》内容主要包括:将首脑会议更名为欧洲理事会,成为共同体最高决策机构;突出《欧洲政治合作条约》,规定政治合作的最终目标是“制定和实施欧洲共同体的对外政策”;限制成员国使用否决权,扩大“多数表决”的范围;欧洲议会的权限有所扩大;规定于1992年底前实现统一的内部市场;加强货币合作;加强社会政策协调等内容。⑦虽然《文件》并没有明确表达要建立欧洲联盟,但是统一的内部市场和货币合作为欧洲经济联盟奠定了基础。
一体化程度最高的国家联合体。祈望“欧洲和平”的愿望存在于每一个欧洲国家中,并且“欧洲统一”也不仅仅是西欧的联合。所以,欧共体/欧盟发展到今天,扩大成员国是其一贯政策。曾任欧盟委员会主席的雅克·德洛尔表示:共同体从来都不是一个封闭的俱乐部,它不能拒绝面对历史挑战的责任,它要对整个欧洲的政治和经济秩序的发展作出贡献……⑧冷战期间,欧共体便积极与东欧国家接触,为东欧的和平演变发挥了重要作用,同时也为今后联合打下了良好的政治和经济基础。自20世纪90年代早期以来,欧盟扩大的速度逐渐加快。2004年5月,欧盟进行了迄今为止最大规模的一次扩大,一次性吸纳10个经济发展水平相对落后的中、东欧国家入盟,引发了老成员国公民的广泛担心和忧虑。老成员国担心新成员国的廉价劳动力会对本国就业形势造成一定的负面影响,还担心大规模的移民浪潮会冲击本国的就业市场。
2006年欧盟委员会发表的欧盟扩大两周年的经济评估报告显示,由于扩大的带动,10个新成员国2005年的人均收入水平能够相当于老成员国的52%,而在1997年这一比例只有44%。1997年至2005年间,新成员国的经济增长率平均达到3.75%,而同期老成员国的平均经济增长率则为2.5%。⑨随着2007年罗马尼亚和保加利亚正式入盟,欧盟成员国总数增加到27个,人口数量接近5亿,面积增加到460万平方公里,对外贸易额占世界总贸易额20%,GDP达到14万多亿美元,占世界生产总值的四分之一,欧盟已然形成了一个规模巨大并潜力十足的大市场。⑩不可否认,扩大也带来很多问题。《里斯本议程》十年经济发展计划的执行也因高居不下的失业率而显得信心不足。行政效率问题也逐渐凸显。虽然欧盟委员会负责扩大事务的委员奥利·雷恩认为,扩大是欧盟最成功的政策之一,也是欧盟强有力的外交工作。但欧盟在其扩大政策上的确变得更加谨慎了。尽管如此,经历了两次扩大成员时出现的危机,欧盟已发展成为当今世界上经济实力最强、一体化程度最高的国家联合体。
欧盟制宪的进步。欧洲一体化的最终目标是建立一个紧密的政治联盟,因此,制定一部超国家的宪法自然必不可少。体现这一精神的《欧盟宪法条约》虽因2005年法国和荷兰的公投否决而引发危机,但历经波折的欧洲精英总能找到迂回之路,使欧盟继续朝着目标前进。
2004年10月29日,欧盟25国首脑在意大利首都罗马签署了《欧盟宪法条约》。这是欧盟的首部宪法条约,旨在保证欧盟的有效运作以及欧洲一体化进程的顺利发展。根据规定,《宪法条约》必须在欧盟全部成员国通过全民公决或议会投票方式批准后方能生效。然而,法国和荷兰于2005年先后在全民公决中否决了《宪法条约》,使得这部被寄予厚望的宪法条约陷入困境。实际上,在法国,投反对票的公民中,只有1/5的人是反对《宪法条约》本身的内容。同样的情况发生在荷兰,在投反对票的公民中,28%的人是针对荷兰国内的经济和社会形势,23%的人是对欧盟不满,只有21%的人是针对《宪法条约》中的具体内容。通过调查发现,人们对一体化态度的变化才是导致宪法被否决的主要原因。20世纪80年代以来,一体化的发展过快,统一大市场、两次成员国扩大、单一货币、制宪,一个个重要改变接踵而来,却并未夯实每一个脚步。欧洲各国面临产业结构老化和社会福利开支过高的问题,导致经济缺乏竞争力,民众对国内状况的不满转化为对欧盟体制产生怀疑态度。
为推动欧盟制宪进程,2007年6月,欧盟首脑会议决定以一部新条约《里斯本条约》取代已经失败的《欧盟宪法条约》。新条约不是一部涵盖欧盟所有既有法律的大法,各成员国可以通过议会审批方式核准条约,而无需举行可能导致条约遭否的全民公决。《里斯本条约》舍弃了一些直接与宪法相关的词汇,从表面上淡化了欧盟的超国家性质,避免了对民众的直接刺激。其实,就制宪而言,《里斯本条约》将欧盟现有的几个条约归并为《欧盟条约》与《欧盟运行条约》,其意义也很明显:前者主要是务虚的,具有“宪法”的作用;后者是务实的,维持条约的形态。很重要的是,它对欧盟东扩后必需的改革与调整做出了明确规定,指明了发展方向。由此看《里斯本条约》仍不失为欧盟朝着制宪方向迈出的重要一步。虽有捷克总统反对《里斯本条约》,但面对各国业已通过条约的大趋势,总统也只能持保留意见。
欧洲主权债务危机。2009年末,发端于希腊的欧洲主权债务危机,已由单一国家主权债务危机逐步演变为整个欧元区的金融危机、甚至整个欧洲的信心危机,进而发展为制约并影响欧洲乃至全球经济复苏的一场“债务风暴”。因为处在不同的历史发展阶段,面对不同的国际环境,很难判断此次主权债务危机是否比之前几次危机更加严重,可以肯定的是欧盟又走到了一个重大的转折点。当下欧元区内部矛盾重重,核心区成员国民众爆发出对受援国的强烈不满,如德国公民公诉反对政府签署并执行“欧洲稳定机制”(ESM)条约;周边国家则抱怨接受援助的条件过于严苛,如希腊由“全民公决”决定是否接受援助。
3年时间过去了,虽然欧洲尚未走出欧债危机,但是各国领导人本着“欧盟必须向前走”的理念一直进行积极的沟通和合作。作为全球金融危机的一部分,欧债危机并不只是欧洲的问题。欧盟的有关领导人一直努力“利用”危机,使其充分发挥“倒逼”的作用,让危机进一步深化欧盟一体化程度。实际上,作为此次危机的风暴中心——财政与金融一体化——已经取得了一些阶段性的成果。比如,欧洲央行的作用得到强化,在欧洲经济、财政、金融政策决策中的地位大大提高。从“不具备印钞职能”到承诺“无限购买国债”,欧洲央行角色经历了革命性变化和功能的飞跃。今年10月欧盟峰会上,欧洲领导人就银行业监管机构在2013年生效问题达成了一致,这表明欧洲向着欧元区单一性银行业监管机构迈进,同时也为欧元区援助基金向问题银行直接注资敞开了大门。从这个意义上讲,经济和债务危机实际加深了欧盟的联合。其实,这些问题都存在于欧盟一体化深化的必经之路上,正是此次债务危机暴露了它们的紧迫性。
对于欧债危机和欧盟的未来,经济学家普遍悲观,而政治家偏向乐观。其实经济问题从来都不仅仅只是经济问题,欧债危机亦是如此。欧洲的未来,不仅要看经济层面上危机是否能化解,更要看政治层面上各国是否还有“深化一体化”的坚定决心。如果希腊等问题国家退出欧元区,其结果就是他们将背负比现在至少多一倍的债务;如果德国等核心区国家停止救援,其结果就是眼睁睁看着61年一体化心血付之一炬。不论哪个结果都是欧洲国家不想也是不能承担的。默克尔可以说服德国民众接受“欧洲救助机制”,希腊政府可以阻止“全民公决”而避免欧元区的分崩离析,这就说明只要坚定“欧洲一体化”的决心,危机都有希望变成转机。
以上五次危机算是自欧共体成立以来经历的比较严重的危机,每一次危机都对共同体是一次考验,而每一次考验都在成员国间的相互妥协、相互扶持中幸运地度过。丘吉尔曾是“欧洲合众国”的鼓吹者,昔日的辉煌让英国始终心存优越感,不屑与其他国家为伍。但是,从一开始拒绝加入煤钢共同体和欧洲防务集团,到60年代两次主动申请加入共同体却均被拒绝,英国会有如此大的变化,归根到底是其经济实力和国际地位日益衰落的结果。由此可见,欧洲实力最强的国家都认为国家联合是重获国际影响力的必要手段,更何况其他欧洲国家。
结语
欧洲联盟之所以具有重要的历史意义,并不限于在具体实践方面的得失;而在于它是在人类文明发展的进程中产生的,即使在战后初期让·莫内等构思时是出自当时现实利益的考虑——如制约德国的“复活”野心——但随着历史进程的发展,它的性质亦随之发生变化。“一体化”问题从古老的理想主义落到了第二次世界大战后欧洲的政治现实上,然后又从政治的相互钳制迅速转到了经济上的共同目标。事实上,欧洲联盟——这样一个世界上独一无二的事物——的确给欧洲带来了和平,带来了繁荣,带来了奇迹。
欧洲一体化走到今天,前进中时时遇到困难,在困难中总还在停停进进地向前迈步。似乎它的命运也只能如此。因为有“欧盟”和“欧元区”,所以欧洲是“统一”的;但是其内部又存在着丰富的“多样性”,所以欧洲也是“分裂”的。欧盟远未形成预期的那种政治实体,当年宣称的要“用同一个声音说话”而今看来仍然底气未足。在今后的一体化道路上,会有越来越多的涉及核心领域主权让渡问题,谈判和妥协也不再仅仅存在于各成员国之间,同样会存在于政府与民众之间,这意味着一体化的道路将会更加崎岖难行。但是,不论是从完成欧洲祖先留下的统一宏愿,还是面对当前经济、政治全球化的现实情况,摆在欧盟国家面前的或许只有继续前行这一条路。其实,与其淹没在无休止的抱怨和叹气中,倒不如大方承认并积极面对每次“危中有机”可以带来的改变。
注释
陈乐民:《20世纪的欧洲》,北京:三联书店,2009年,第46、47页。
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责 编/马冰莹