公安派出所执法场所功能区改造过程中候问室问题研究

张培晶

公安派出所执法场所功能区改造过程中候问室问题研究

张培晶

候问室是公安派出所设置的重要执法场所之一。在公安派出所功能区改造过程中，部分派出所候问室被撤销或改设，其原因在于：由于严格控制继续盘问措施导致候问室虚置化，候问室启用标准设置过高与派出所基础保障相矛盾，警力不足难以落实候问室日常管理制度和派出所执法活动实际需要。在我国目前执法形势下，继续盘问制度具有不可或缺性和不可完全替代性，需要设置候问室作为保障当事人合法权益的配套措施。因此，派出所候问室建设不仅需要加强，还要对其的设置标准、使用途径加以规范，对相关政策规范和监督机制加以完善。

候问室 执法场所 公安派出所

公安派出所的候问室用于继续盘问间隙期间容留被盘问人，是派出所设置的重要执法场所之一。近年来公安机关推进执法规范化建设，改造执法场所功能区是其中一个重要举措。一些基层公安机关在改造过程中，自行撤销了派出所内的候问室或将其改设为其他执法等候场所，暴露出一些问题。笔者拟从候问室的历史由来、制度规范、机制保障和执法实践等方面，对有关问题进行深入分析和讨论。

一、候问室的由来与使用范畴

1．候问室经由留置室变更而来。1995年颁布的《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第9条赋予了公安机关人民警察盘查权。继续盘问是警察盘查权的一部分。同期发布的公安部《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》规定：“经县级以上公安机关批准，公安派出所、城市公安分局和县（市）公安局可以设留置室”。《人民警察法》规定的继续盘问对象和范围较广。一段时间内，民警在实际工作中大量使用继续盘问措施，超范围留置和随意留置现象时有发生。留置室设置不规范，疏于管理，甚至发生被盘问人在留置室自杀事故。这些问题侵犯了公民的合法权益，给公安机关造成了很大的负面影响。为此，公安部于2004年7月颁布了《公安机关适用继续盘问规定》（以下简称《继续盘问规定》），对继续盘问的适用对象、时限和审批程序进行了严格控制，严格规定了候问室的设置条件、建设标准和日常管理制度；同时发文将“留置室”统一改称“候问室”。此后，各地大量的留置室经过撤并、改造变为候问室。《继续盘问规定》等相关政策的出台，有效控制了继续盘问措施的随意使用和留置人员意外事件的发生，保护了公民的合法权益。

2．候问室使用范畴。《继续盘问规定》第一次提出候问室的概念，但并未给出明确定义，只是在第30条指出“除本规定第十条所列情形外，在继续盘问间隙期间，应当将被盘问人送入候问室。”2007 年6月公安部、建设部、国家发改委联合颁布了《公安派出所建设标准》，与之配套下发的《条文说明》中对候问室给出了明确定义：“候问室：对有违法犯罪嫌疑的人员，经当场盘问或带至公安派出所讯问后，不能排除其违法犯罪嫌疑而还需继续盘问的对象，经上级公安机关主管部门审批后可送入候问室。”结合候问室由留置室转变而来的演变历程，从政策层面可以推导出公安派出所的候问室已成为一个专有名词，与继续盘问措施紧密关联，在适用对象上只限放入通过继续盘问措施带至公安机关的有违法犯罪嫌疑的人员，在功能上只能用于人员等候。在候问室的使用和管理上，基层公安机关普遍是以此为标准执行的，监督部门也是严格按此标准进行监督检查的，禁止候问室挪作它用。

二、在执法场所功能区改造过程中的候问室问题及其成因

1．执法场所功能区改造概况。2010年5月，公安部在山东省召开全国公安机关执法规范化建设工作座谈会上，提出了执法场所功能区改造的理念，此后又将其写入最近三至五年的《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》（以下简称《阶段目标和成效标准》）文件。执法场所功能区改造的主要内容是按照执法办案的流程，通过物理隔离等手段，对派出所、刑警队、看守所、交警队等基层公安机关的办案区与接待区、办公区、生活区等实行功能合理分区，并加强执法场所的标准化设置、安全设施建设和规范管理。公安部在全国公安机关推行执法场所功能区改造有利于通过执法场所硬件建设来推动执法软件建设，为警察执法的规范化提供保障，让隐性、软性的工作体现出显性和刚性的特点，具有强化警察执法过程中的人权保障和执法安全双重意义。

2．执法场所功能区改造过程中出现部分候问室被撤销或改设现象。自2004年设置候问室以来，候问室建设始终是公安派出所执法场所建设的重要任务之一。《公安派出所建设标准》中明确将候问室列为派出所基本建设内容的业务用房之一。《阶段目标和成效标准》中要求候问室设置符合标准、管理规范。但在派出所功能区改造过程中，部分派出所在执法办案空间紧张的情况下，自行撤销了原有的候问室或将其改设为其他执法等候场所。如，被改设为待问室、待审室、待讯室、待处室等执法等候场所，用于放入通过传唤、拘传或继续盘问等方式带至派出所等候讯（询）人员，或放入已经调查、讯（询）问完毕，等候处置决定或移交羁押的违法犯罪嫌疑人员。这些基层公安机关自行设立的执法等候场所名称和功能不统一，一定程度上处于现有的公安机关执法场所设置和管理规范之外，存在较为明显的管理缺失和安全隐患。

3．部分公安派出所将候问室撤销或改设的原因。一是继续盘问措施和候问室出现虚置化倾向所致。《继续盘问规定》出台之后，各地公安机关大规模开展了以规范继续盘问措施执行为重点的专项整治行动，继续盘问措施和候问室的随意使用得到了有效控制。与此同时，由于民警唯恐出错承担不利后果而不敢适用、为避免麻烦而不想适用、缺乏可操作性而不便适用等原因，开始消极使用继续盘问措施，或者大量使用传唤、拘留甚至拘传等其他措施代替继续盘问执行，导致近几年继续盘问措施出现了较为严重的虚置化现象。①赵新立：《论继续盘问的虚置化原因及适用》，《河南社会科学》2009年第1期。与继续盘问措施执行大幅减少相对应，公安派出所正常放入候问室的被盘问人数也明显降低，一些地区的候问室出现较为严重的空置化现象，这成为派出所功能区改造过程中候问室被撤销或改设为其他执法场所的根本原因。二是候问室设置启用标准高与派出所基础保障落实不到位的矛盾所致。《继续盘问规定》对候问室的设置启用制定了严格标准，对候问室的面积、高度、通风、坐具等方面都提出了具体要求。后续出台的有关政策进一步提高了启用标准。如，《公安派出所正规化建设规范》要求候问室必须安装视频监控设备；《公安派出所建设标准》的《条文说明》中指出继续盘问的人员有男有女，公安派出所需设置两间候问室。公安部新推行的执法场所功能区改造要求候问室不能设置在二楼以上。公安派出所普遍存在业务用房紧缺、基础设施建设经费紧张的现象。在基础保障不到位的情况下，候问室的建设和规范设置受到了制约，一部分已经建成的候问室因未达到启用标准而不能通过验收投入使用。在此情况下，一些派出所在功能区改造过程中将此类候问室进行了撤销或改设。三是候问室日常管理制度难于落实与意外事件时有发生所致。《继续盘问规定》对放入候问室人员的看管提出了严格要求，要求候问室必须由人民警察值班、看管和巡查。但警力不足一直是困扰公安工作的一大难题，这种情况在基层派出所尤为严重，派出所很难落实候问室内有被盘问人时由民警值班、看管的制度。在此情况下，一些基层公安机关主管领导认为设置候问室会导致入所人员在所内停留过夜，容易出现安全事故，降低了候问室建设意愿，主张在派出所功能区改造过程中撤销候问室。四是派出所空间资源紧缺与执法活动的实际需要所致。公安派出所候问室的空置化导致了派出所建设经费和业务用房的浪费，一定程度上影响了其他执法场所的建设；派出所实际运行中存在大量待问、待处人员与现有政策规定的候问室准入对象只限被继续盘问人员之间相矛盾，在此情况下，在派出所功能区改造过程中，一些派出所出于实用性考虑，将候问室改设为改设为待问室、待审室或待处室等其他执法等候场所。

三、执法场所功能区改造中加强候问室建设的现实意义

1．继续盘问制度具有不可或缺性和不可完全替代性。继续盘问制度是候问室保留的基础。《人民警察法》赋予公安机关人民警察的盘查权涵盖现场盘问权、检查权和继续盘问权。继续盘问是现场盘问、检查的延伸和后续行为，三者具有前后的连续性，是一个完备的整体。当前，我国正处于社会转型过程中的矛盾凸现期，社会治安形势严峻。在我国各地区刑事犯罪嫌疑人员中，流动人口所占比重普遍较高。有学者通过实证研究指出，人口流动性每提高1%，将导致犯罪率上升3.6%。②陈刚、李树、陈屹立：《人口流动增加了犯罪吗？——基于中国经验的实证研究》，载于《2009年度（第七届）中国法经济学论坛论文集》，第22-31页。由于流动人员户籍地和暂住地的分离，现场盘查中对其身份的认定往往存在困难；并且，人员流动导致远距离流动作案的比例也在不断提高，对此类违法犯罪行为的现场查证难度较大。在此情况下，公安机关需要借助继续盘问这一强制措施，对有违法犯罪嫌疑的人员进行当场盘问、检查，并且对不能排除违法犯罪嫌疑的，根据法定情形将其带至公安机关进行进一步的身份核实和调查处理，从而有效地预防和打击违法犯罪活动。因此，在相当长一段时间内，警察盘查权中的继续盘问措施是公安机关人民警察在执法活动中有效维护社会秩序和公共安全的一项必要手段。继续盘问措施既可以针对治安案件的违法嫌疑人，也可以针对刑事案件的犯罪嫌疑人。继续盘问与传唤、拘留、拘传等措施在立法目的、法律依据、实施对象和具体程序等方面均存在一定差别。基层公安机关根据主观意愿随意替代继续盘问措施的执行，容易出现不合理的替代甚至不合法替代的情况，造成执法乱作为或执法不当行为，影响法律的正确有效实施和公民合法权益的切实维护。由此可见，在我国当前社会背景和执法环境下，继续盘问措施在实际执行中的虚置化和被随意替代，是法律制度执行过程中的扭曲，存在调节失衡问题。如果对派出所功能区改造过程中候问室的自行撤销和改设行为不加强规范和监管，很可能进一步加重继续盘问措施的虚置化。我国应当通过精细化立法，进一步明确法律措施的功能定位和权能限制，清晰法律界限，积极推进继续盘问措施的正常执行，实现法律效能的最大化。

2．继续盘问制度需要设置候问室作为保障当事人合法权益的配套措施。我国现行的继续盘问制度包含了留置权，这是候问室存在的理论依据。尽管后续出台的《继续盘问规定》将留置改称为继续盘问，并将留置室改为候问室，回避了“留置”的称呼，但并未取消继续盘问中的留置权。另外，现行继续盘问制度的留置时限相对较长，需要派出所设置候问室供被继续盘问人员休息等候。留置的时限取决于继续盘问的时限。我国继续盘问措施时限较长，一方面与我国当前警务装备水平、警力配置、警员素质有关，另一方面也与《继续盘问规定》中较为严格且复杂的继续盘问法律程序有关。需要指出，被盘问人员在派出所留置期间，有相当一部分时间处于等候状态，并非处于被盘问状态。如，等候继续盘问手续的呈报和审批；对于调查发现确有事实需要处理的，还需要等候处理决定的呈报和审批，甚至需要等候移送相应监管场所；一些案件需要等候相关单位或异地公安机关的协助调查，等等。因此，从保护当事人合法权益和保障警察执法安全的角度考虑，公安机关应当加强与继续盘问措施执行相配套的候问室建设，而不应当因为民警执法理念、警务保障等方面的暂时脱节而因噎废食，一味盲目地在派出所功能改造过程中撤销或改设候问室。

四、规范候问室设置和使用途径

1．明确候问室设置和使用的基本原则。在我国当前社会发展和法制建设背景下，公安派出所候问室的设置和使用应当以人权保障为根本出发点，遵循安全、秩序和人性化三项基本原则。安全原则是指候问室设置和使用要充分保障当事人的人身安全。被继续盘问对象被带至公安机关，不可避免地会产生情绪上的紧张和波动，如果较长时间将其独自留置在候问室内而无专职人员看守，一些心智脆弱的被盘问对象容易由于情绪波动出现过激行为。因此，候问室的设置和使用务必要将安全放在第一位。人性化原则是指候问室设置和管理要以人为本，充分考虑对被盘问人员人格的尊重及其健康权、隐私权、财产权等合法权益的保护。坚持人性化原则有利于从内心世界对被盘问人员形成教育和感化，唤醒他们的法律意识和社会责任感，提高警察执法的社会效益。秩序原则是指候问室的建设和使用应当具有统一的标准和规范的流程。坚持秩序原则将有利于减少候问室设置和使用的随意性，推动警察执法行为的规范化。秩序原则的实现需要统一、完善的候问室设置、管理制度以及强有力的监督机制，表现为对标准和规范的强制性执行。

2．完善候问室相关政策规范。在我国法制建设不断加强人权保障的大环境下，随着公安机关警察技术装备和执法能力的提升，继续盘问措施执行绝对数量的减少和留置时限的缩短是必然趋势，候问室使用次数势必将不断减少。在公安执法场所资源紧缺和带至派出所待问、待处人员无合适地方等候的现实情况下，可以通过对候问室相关政策进行调整和完善，进一步明确候问室的功能界定，适度扩大候问室的功能内涵，从而提高候问室的使用效率，提高基层公安机关加强和规范候问室建设的意愿，避免基层公安机关在候问室设置和使用上无所适从或擅做主张。关于候问室功能内涵的扩展，应当秉承严谨态度，注重人权保障，遵循法制统一原则，使其具备合理性和可操作性。笔者认为，候问室功能内涵的扩展只限于对其准入对象的扩大，其功能定位仍仅限制用于等候，反对候问室应用功能的扩大和混用，即反对候问室兼顾讯问、询问、信息采集等其他执法场所的应用功能。其次，在候问室准入对象扩大范围的选择上，建议仅限允许放入通过治安传唤、刑事传唤或刑事拘传措施带至公安机关等候盘问、询问或讯问的违法犯罪嫌疑人员。上述措施与继续盘问措施在法律性质、实施对象、强制程度等方面虽然存在不同，但相对较为接近。如，在法律性质上都属于“询（讯）问查证”的范畴，不具有处罚性质；实施对象既可以是违反治安管理人员，也可以是有犯罪嫌疑的人，对社会的危害程度都相对较轻。如此，按照本文所述原则进行候问室准入对象扩大，将实现“候问室”字面意义与功能内涵的统一，方便民警在执行层面上正确的使用候问室，也有利于候问室以及继续盘问措施虚置化问题的解决。

3．加强执法主体理念建设。当前候问室设置、使用以及继续盘问措施执行中存在的一些问题，暴露出执法主体理念建设仍相对薄弱。有必要进一步强化民警法治理念和人权观念，使民警能够在候问室使用和继续盘问措施执行上，依据立法本意，准确把握尺度，正确运用手中的自由裁量权，做到公平、公正、文明执法。笔者认为，在加强执法主体理念建设过程中，应当注重以下三方面的统一。一是要注重维护社会治安秩序与保护当事人合法权益的统一。要纠正为了维护社会治安秩序而不顾当事人本应受到保护的合法权益的本末倒置思想，防止候问室以及继续盘问措施的滥用；要纠正民警因为嫌麻烦、怕承担责任而规避候问室以及继续盘问措施正常使用的错误思想。二是要注重实体意义的人权保障与程序意义的人权保障的统一。实体意义上的人权保障是从警务活动所产生实体结果的角度来理解人权保障，程序意义上的人权保障着眼于每次警务执法活动具体过程之中对嫌疑人和参与人各种权利的保障。①林中浩：《论警务活动中的人权保障》，《吉林公安高等专科学校学报》2007年第2期。应当充分认识到派出所功能区改造对于加强警务执法活动中程序性人权保障的重要意义，通过硬件场所的规范化设置，将警务执法活动限定在程序之内，改变此前民警靠习惯办案、靠旧模式管理的陈旧观念。三是要注重保护公民合法权益和保障警察执法安全的统一。应当使民警认识到有关候问室设置、管理以及继续盘问措施执行的相关法律规范中针对加强人权保障所做的调整和修改，有利于提高执法安全，与维护执法者的权益是一致的。

4．健全候问室相关监督机制。《继续盘问规定》包含了较为严格的关于继续盘问措施执行和候问室设置、使用的监督措施，但主要体现为系统的内部监督，监督机制存在一定局限性，有必要通过适当引入系统外部监督和完善内部监督来进一步健全监督机制。外部监督是解决单向的系统内部监督缺乏诉讼性和公开性的重要方法，有利于监督制度的严格落实和问题整改到位。如，公安机关可以引入检察、监察等外部机关的监督，将继续盘问纳入检察机关的刑事检察监督范畴，进一步加大继续盘问执行和候问室使用中出现违规违法问题的责任追究力度；合理地引入人民群众和新闻媒体的社会监督，通过警营开放日、网上公安局等形式，提高警察执法过程的透明程度，实现集体作用，促进基层公安机关和民警的自我约束，规范继续盘问措施的执行和候问室的设置与使用。系统内部执法监督也有其自身的优势。系统内部对自身执法的薄弱环节了解更加清楚和深入，可以更有针对性地开展执法监督。笔者认为，应当注重加强民警执行继续盘问措施和使用候问室的事前监督和事中监督，帮助民警在执法过程中及时纠正错误，提前预防问题和事故的发生。事前监督要特别加强对未通过验收“候问室”的监管，对超过整改时限的坚决予以取缔，消除未通过验收“候问室”大量存在和混乱使用造成的安全隐患。事中监督要着重加强审批监督和过程监督，通过采取网上审批手续抽查、网上视频监督、现场监督检查等方式，提高监督检查的实时性和随机性，使民警在执法过程中始终紧绷执法安全这根弦。

5．加强候问室建设与管理的配套保障。解决基层公安机关基础保障不到位、警力保障不足等困难，需要上级有关部门进一步加强候问室以及执法场所建设与管理的配套保障。如，发布有关保障派出所业务用房的新政策，解决派出所功能区改造过程中基层公安机关业务用房严重紧缺的现状；在中央和省级政法转移支付资金的分配上，进一步向基层一线公安机关倾斜，并有针对性地增加执法场所建设方面的专项补助；将负责候问室值班、看管的人员范围适度扩大，允许设置专职的辅警、协勤人员负责对送入候问室人员的看管，以减轻警力不足的压力。

[责任编辑：尹 瑾]

D631.1

B

：1672-1020(2013)06-0073-05

2013-05-17

张培晶（1979-），男，山西大同人，汉族，中国人民公安大学讲师，主要研究安全防范，北京，100038。