论警察责任的类型与归责

尹者刚 张洪波

论警察责任的类型与归责

尹者刚 张洪波

在我国，公安机关正面临着任务多元，职能泛化的困境，并最终导致警察的责任承担付之阙如。本文认为警察应该首先承担其法律责任，其次应承担基于其政治和军事属性而产生的纪律责任，不同的责任可以同时存在并共同产生约束作用。在政府与群众的新型治理关系架构中，警察的责任承担应该围绕群众的安全诉求，积极应对上级的任务型指示和政府的服务型定位。

警察 责任 类型

责任是指个体不得不做或必须承担的事情，警察的责任伴随着国家的出现而出现，通过具体规则和条文，成为警察必须遵守的职责或任务。按照责任的类型，警察的责任可以分为法律责任，政治责任，军事责任，纪律责任，道德责任等；按照责任的来源，警察的法律责任又可以进一步划分为对上级机关的责任，对同级机关的责任，对行政相对人的责任，对受害人或求助人的责任；按照内在的属性，警察的责任可以分为角色责任、义务责任、能力责任、原因责任。在最后一种分类中，角色责任是指警察职业共同体的责任，在警察法的概括规范下，警察可以履行的职责和承担的任务；义务责任是指在角色责任概括规定的前提下，由警察法直接并具体的限定责任范围，是警察必须履行的职责和承担的任务；能力责任强调警察在完成具体任务时，可以根据个体的能力、客观条件、以及整体环境，结合具体时机个性化的完成；原因责任是指由于具体事实和主客观原因的存在，警察的角色责任、义务责任、能力责任分别被不同的缘由所覆盖，从而导致警察责任由理论过渡到实践。

一、警察的中心责任：法律责任和纪律责任

警察的责任首先表现为警察的法律责任。根据凯尔森对法律责任的定义，法律责任体现出不法行为与制裁之间的关系，“一个人在法律上对一定行为负责或者承担法律责任，意味着如果作出不法行为他应受制裁”。①[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第65页。这一定义体现出法律责任的前提是不法行为，结果则体现为制裁。《人民警察法》在法律责任一章中作出了概括限制与具体禁止相结合的规定，第四十八条以禁止性条款的形式规定了警察的法律责任，并通过援引第二十二条予以具体规定。该类禁止性条款主要体现为如下内容：弄虚作假，隐瞒案情，包庇、纵容违法犯罪活动；刑讯逼供或者体罚、虐待人犯；非法剥夺、限制他人人身自由，非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所；敲诈勒索或者索取、收受贿赂；殴打他人或者唆使他人打人；违法实施处罚或者收取费用；接受当事人及其代理人的请客送礼；从事营利性的经营活动或者受雇于任何个人或者组织；玩忽职守，不履行法定义务；其他违法乱纪的行为。

然而，警察的责任并不仅仅与不法行为相关，同时也要求警察对政治属性和军事属性的坚守。政治属性的责任表现在该法第二十二条：（一）散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工；（二）泄露国家秘密、警务工作秘密。这就要求警察对国家的绝对忠诚和政治立场的坚定不移，这一责任在人民警察入警宣誓词以及其他内部纪律规范中亦有深入体现。有鉴于此，警察的组织和行为纪律森严，壁垒分明。在《人民警察法》第四十八条中特别规定对违反纪律的人民警察，必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭等措施。军事属性的责任表现在该法第四十九条：人民警察违反规定使用武器、警械，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处分。严格来讲，警察的军事属性主要体现在其内部实施的准军事化管理，强调令行禁止的行为作风，因为现代法治国家不断制定和完善警察使用武器、警械等的规范，使用武器、警械的军事属性已经被改造成权利义务分明的法律责任。就上述内容而言，我们可以认为警察的责任在强调法律责任的同时，也包含着政治责任和军事责任，从规范性质来看，都属于警察的纪律责任。

纪律责任的系统规范通过2010年颁布实施的《公安机关人民警察纪律条令》得到充分体现。该条例第一条规定“为了严明公安机关纪律，规范公安机关人民警察的行为，保证公安机关及其人民警察依法履行职责，……制定本条令”；第二条规定“公安机关人民警察应当严格遵守《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规关于公安机关人民警察纪律的规定。公安机关人民警察违法违纪，应当承担纪律责任的，依照本条令给予处分”，在此，警察的违法违纪并列存在，并且都作为承担纪律责任的事实根据。这显然是因为对于警察而言，法律责任和纪律责任属于不同层面的规范，二者不可替代。不过，这不能改变警察法对警察的责任定位模棱两可的现状，一方面体现在作为专业性极强的法律责任和原本属于政治和军事的纪律责任混为一谈，另一方面则体现在法律责任的专业特征未能充分体现，甚至于混淆在纪律责任之中。如该条令第二十一条规定“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处”。由于在该条及相关条文中并没有做出制裁和惩罚性的规定，所以很难将之视为警察的责任条款，不过我们可以将其视为广义的警察角色责任的具体要求。“广义的行政法律责任甚至包括行政法律规范要求行政主体在具体的行政法律关系中履行和承担的义务，它包含了岗位责任和行政责任两个方面”。①胡建森：《行政法学》，法律出版社2002年版，第461页。公安部的110接处警制度将该条文进一步具体化和警务化，从而使之成为最受群众认可的警察条款，但是不管是警察法还是其他相关的条文，都没有对责任的具体承担作出规定。

二、如何归责：义务、能力与责任

对警察责任理解的不足并不令人意外，就像在法学概念中，不同的法律部门对责任能力往往持不同意见一样，“法律责任概念一般理论的建构尚不足以消除各种具体的法律陈述中的歧义，部门法学中的法律责任概念仍然充满分歧”。②余军，朱新力：《法律责任概念的形式构造》，《法学研究》2010年第4期。民事责任能力指民事主体据以独立承担民事责任的法律地位或法律资格，刑事责任能力是指行为人能够正确认识自己的行为性质、意义、作用和后果，并能依据这种认识而自觉地选择和控制自己的行为，从而对自己所实施的刑法所禁止的危害社会行为承担刑事责任的能力。与民事和刑事法律责任相比，行政法律责任概念更加不确定，相对具有影响力的观点是将行政法律责任视为“行政主体因行政违法或行政不当，违反法定职责和义务而应依法承担的否定性法律后果；在责任形式上，该观点将行政损害赔偿，行政行为的无效、撤销、变更均纳人其中”。①余军，朱新力：《法律责任概念的形式构造》，《法学研究》2010年第4期。虽然警察不仅由行政法律规制，也由刑事法律规制，不过本文认为在刑事法律范畴中，警察业已受到相当明确和具体的规制，其责任也为各类具体法律条款所界定，争议并不大，警察责任的主要问题还是存在于《人民警察法》及配套的行政警察法律法规之中，也就是警察行政行为应如何归责。

警察的责任属于法律规范性范畴，按照阿列克西关于理想的法规范的界定，规范应该“包含价值要素（内容正当）、规范要素（有效性）与事实要素（社会实效）三个层面”。②RobertAlexy,The Concept and Validity of Law,London:Clarendon Press,2002,pp.126-128.责任规范也不例外，它也应该包含价值、规范与事实三要素，并具体体现为责任的根据，归责的方法和救济与强制的途径。法律责任的根据来源于以理性哲学为基础的道义责任论和以经验哲学为基础的社会责任论，在具体的法律责任根据中二者同时存在、各有侧重。譬如“刑事责任的根据以道义责任论为主而兼顾社会责任论，主张基于道义非难、社会防卫而对犯罪人适用刑罚，这决定了刑事责任浓厚的惩罚、强制特征；民事责任的根据则以道义责任论与社会责任论并重，既主张基于过错(道义非难)的惩罚，也主张基于利益均衡的补偿，其强制特征远不如刑事责任明显”。③孙笑侠：《法的现象与观念》，山东人民出版社2001年版，第193页。作为国家工具，警察必须妥善完成维持公共秩序和公共安全的职能，因此警察的责任以社会责任为主，兼顾道义责任，警察法第二十一条以及110接处警规范中的受理救助即体现出这一价值基础。不过，无论违法或行为不当都应该有明确的依据，为具体责任人的责任承担以及如何承担确立目标，必须明确相应的归责原则和方法，建立规范性的责任评价机制，“即运用规范技术将作为评价标准的道德因素、社会因素予以客观化，使遭受侵害的权利或法益与造成侵害的原因相结合，进而将负担归属于特定的责任人”。④余军：《法律责任的双元价值构造》，《浙江学刊》2005年第1期。

归责将对警察产生深刻的影响，可以提醒警察在未来的类似情形中采取行动必须综合考虑各种元素，有利于警察不断提高自身行为的效力，从而完成警察目标。在确立归责时，“我们还需考虑这样的问题，即所创设的各种条件应当能使他们最为有效地运用他们的知识。如果我们因假定人具有理性而赋予其以自由，那么我们必须通过使他们对其决策的后果承担责任而肯定他们会一如具理性的人那样去行事”。⑤[英]哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店1997.年版，第90页。警察的理性化对归责有着至关重要的影响，警察的前提是警察义务是否存在，无论这一义务是基于警察法律还是警察纪律，警察的行使必须借鉴霍菲尔德“逻辑原子主义”的分析方法。该方法将权利和义务还原为八个基本概念，即将权利概念还原为:狭义权利（right）、特权（privilege）、能力（power）和豁免（immunity），而义务概念则还原为:狭义义务（duty）、无权利（no right）、责任（liability）和无能力（disability）。这八个概念乃是“全部法律问题之原子”，霍菲尔德通过它们之间“相依”（corretives）和“相反”（opposites）的关系，完成了四个最基本法律关系的建构，即“狭义权利（right）一狭义义务（duty）”、“特权（privilege）一无权利（no right）”、“能力（power）一责任（liability）”与“豁免（immunity）一无能力（disability）”法律关系。霍菲尔德认为，包括权利概念在内的所有法律因素都可以还原为这四个法律关系，它们是法律关系的“最低公分母”，是解释各种复杂法律现象的逻辑框架。⑥[美]霍菲尔德：《基本法律概念》，张书友编译，中国法制出版社2009年版，第67-68页。这一分析方法迅速瓦解了义务之于责任的逻辑推论，而将能力与责任作为对立统一的概念范畴。规范主义认为警察的责任与警察义务直接相关，无权利则无义务，无义务则无责任。逻辑原子主义则将警察责任与警察能力直接对应，不过霍菲尔德的逻辑原子主义并不能放之四海而皆准，很难想象当警察行为超越了警察能力之时，警察就可以不对此承担责任。在“黄山门”紧急救援事件中，警察是否具有深夜在原始森林中搜救的能力至关重要，警察的具体方式以及执行的力度都与警察能力密切相关。然而，事实上在公民身处危难，在深山老林中迷失方向时，最先想到的就是警察，并用尽一切方法拨打报警求助电话。令人欣慰的是，在警察接警后，并没有因为自己不是专业的救援队伍而放弃履行职责，尽管面临巨大的自身安全，警察依然执行了搜救行动，并以付出一名警察坠崖身亡的巨大代价完成了救援任务。

三、警察的责任理性与责任规范

为进一步规范公安民警行为，公安部于2013年9月了提出“三项纪律”，即“公安民警决不允许面对群众危难不勇为，决不允许酗酒滋事，决不允许进夜总会娱乐”。公安民警违反上述规定的一律先予以禁闭，并视情给予纪律处分；造成严重后果或者恶劣影响的，一律给予开除处分，并视情追究有关领导责任；隐瞒不报、包庇袒护的，从严处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这使警察责任在能力的基础上，进一步与警察职业理性联系起来。在承认现实权力配置的基本格局的前提下，警察责任呈现出开放的姿态，兼具对民众、上级、政府三方面的责任，这就要求重新理解法治国家和警察之间的关系。在苏格兰，“警察应当同时对首席警官、警察委员会以及苏格兰政府司法部三方面负责。这种变化显然不同于传统观念，传统观念认为这三方中的任何一方都没有能力控制警察，警察只对法律负责，警察应当代表社会的共同利益而不是代表政府的利益。”①[英]丹尼尔·德纳里，肯尼斯·斯科特主编：《苏格兰警察制度》，李温译，群众出版社2008年版，第80页。苏格兰警察的责任机制日益强调司法部和苏格兰议会的作用，这就使政府和直接上级机关的控制权限被大大压缩，并促使苏格兰警察不断提高应对人民民主监督和司法部横向监督的能力。“就警察的三角形责任机制来看，传统上的平衡关系正在发生深刻变化。其中，司法部和苏格兰议会的影响力日益扩大，地方政府和首席警官的权力却在不断缩小，在政策制定层面，目前的发展趋势是通过首席警官协会与相关机构之间的合作制定共同警务策略；在责任机制层面，目前的现状是实行由多个合作伙伴共同参与的相互制约的责任机制。这些无疑都削弱了传统的警察独立制度。”②[英]丹尼尔·德纳里，肯尼斯·斯科特主编：《苏格兰警察制度》，李温译，群众出版社2008年版，第95-96页。这种情形与我国110接处警机制的建立及完善所体现的趋势不谋而合。110接处警制度建立初期主要是为了回应人民群众对公共安全和公共秩序的强烈诉求，通过快速和有效的接处警，公安机关大大加强了对违法犯罪的打击力度。通过这一制度，民众逐渐建立起对警察的信赖感，一定程度上缓解了对政府能力的质疑。

经过改革，110接处警范围不断调整，目前的受理类型包括报警、求助、投诉三大类。③参见2003年公安部《110接处警工作规则》，以及2010年《江苏省公安机关110接处警工作暂行规范》。受理报警的范围：（一）刑事案件；（二）治安案（事）件；（三）危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；（四）自然灾害、治安灾害事故；（五）其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。这些都属于警察的主要任务，也是其他任何政府机关无法替代的任务，因此，警察必须对此类报警承担无条件、排他的应对责任。当然，“警察在维护法律与秩序、预防犯罪等方面应当是强有力的和高效率的，但是在面对公众利益的时候，警察权力又必须是受到限制的，警察不能践踏个人自由”。④[英]丹尼尔·德纳里，肯尼斯·斯科特主编：《苏格兰警察制度》，李温译，群众出版社2008年版，第40-41页。110接处警受理求助本身明显体现出民众愈来愈高的人权保障诉求，但由于警察的自身局限，目前只能将受理求助的范围限制在如下紧急范围：（一）发生溺水、坠楼、自杀等状况，需要公安机关紧急救助的；（二）老人、儿童以及智障人员、精神疾病患者等人员走失，需要公安机关在一定范围内帮助查找的；（三）公众遇到危难，处于孤立无援状况，需要立即救助的；（四）涉及水、电、气、热等公共设施出现险情，威胁公共安全、人身或者财产安全和工作、学习、生活秩序，需要公安机关先期紧急处置的；（五）需要公安机关处理的其他紧急求助事项。应当承认，这些事项同样属于警察的主要任务，因为该范围要么与安全和秩序直接相关，要么与保护公民人权的目标直接相关。但是在受理此类任务的过程中，警察责任不能与第一类受理报警的责任相同，即承担无限制、无条件的责任，而必须在监督警察义务履行的同时结合警察的能力作出判断。

由此，警察责任的重点还是与民众直接相关，因为警察的主要任务和辅助任务都是与民众直接相关的。警察的责任应该强调对于民众概括和具体的责任，当行使行政行为和刑事司法行为时，警察不仅需要承担对行为相对人的执法责任，还需要承担对受害人或求助人的救济责任。经验证明，警察对于后者往往疏于兼顾，在追究违法犯罪中，对于具体结果、执法程序等方面并不承担具体责任，在某种程度上导致受害人或求助人的信息短路，从而不能准确评价警察行为，从而影响警察工作的效力。“历史学和社会学的证据应当已经清晰地表明与犯罪做斗争从来不是，现在也不是，也不可能是警察的首要行为，虽然它是媒体形象、警察文化以及近几年来的政府政策神话学中的一部分。无论从历史的角度，还是根据施加给警察的具体要求，警务的中心使命都比维持秩序更为宽泛。只有认可了这一点，警察权力与问责问题的复杂性才能真正得到解决”。①[英]罗伯特·雷纳：《警察与政治》，易继苍，朱俊瑞译，知识产权出版社2008年版，第195-202页。

（责任编辑 王 焱）

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2013-11-10

尹者刚（1975-），男，江苏泗洪人，汉族，江苏省宿迁市宿城区人民政府干部；张洪波（1975-），男，江苏连云港人，汉族，江苏警官学院治安管理系副教授。