论生态风险视域下政府生态安全保障责任之确立*

马 波

论生态风险视域下政府生态安全保障责任之确立*

马 波**

以生态风险为基本场景，以社会结构转型为时代背景，基于法学视角阐释了政府生态安全保障责任概念提出的必要性、正当性及其法理基础。政府生态安全保障责任的内涵实质在于，政府应积极主动地承担起维护生态安全的义务与职责，将生态风险降至最低所应履行的一种兼具风险责任、生态责任、法律责任的新型混合责任形态。

生态风险 生态安全 政府责任 社会转型

随着经济全球化、市场化、民主化与信息化的持续进展，人类活动所导致的风险日益增多，各种全球性风险正对人类的生存和发展构成严重威胁。当前，我国生态环境恶化问题凸显，主要表现为生态风险问题加剧、生态安全问题突出、生态损害问题激增这三个方面，生态安全问题无疑又是其中的核心问题。确保国家生态安全、维护基本社会秩序，毫无疑问政府应当发挥主导作用。笔者认为，生态风险与政府生态安全保障责任之间具有内在关联性与契合性。一方面，生态风险的广泛存在，是政府生态安全保障制度构建的前提基础。“在我国当前政府主导型的社会发展模式中，政府能否作为以及如何作为，是应对风险社会挑战的关键。因此，从政府层面构建风险担当的体系来回应风险社会是一个积极的方向和必然的趋势”①齐立广：《风险社会中政府责任担当的问题研究》，兰州大学2010年硕士论文，第9页。。另一方面，政府作为生态安全保障最为核心的责任主体，必须承担起应有的责任，如何更好地消缓风险，担当责任正考验着我国各级政府的智慧与能力。笔者认为，只有依法确立政府生态安全保障责任，运用识别风险、评估风险、分析风险等管理手段，构建生态风险预防体系和制度保障体系，才能更好地应对生态风险。因此，尽管当前我国相关立法中并没有规定政府生态安全保障责任，但基于我国已进入风险社会与社会结构转型这一基本前提的认知，鉴于传统“权责本位”的环境行政模式已然让位于“责任本位”模式这一重要的后现代行政法制模式转向，政府生态安全保障责任概念的提出已呼之欲出。笔者试图以生态风险为基本场景，以社会结构转型为时代背景，基于法学视角阐释政府生态安全保障责任概念提出的必要性、正当性及其法理基础，探讨政府生态安全保障责任的基本内涵等问题，为进一步深入研究政府生态安全保障责任提供基础理论支撑。

一、基本场景：生态风险时代的来临

自德国社会学者乌尔希里·贝克在1986年出版的《风险社会》一书中提出风险社会概念以后，风险社会理论渐趋形成了三个代表性理论：风险文化建构论、风险社会转型论、反身性现代化理论，分别基于文化理论、社会转型、科学技术三个维度对风险社会进行了细致地解析。②关于这三种理论，参见刘岩：《“风险社会”三论及其应用价值》，载《浙江社会科学》2009年第3期。风险社会的相关研究率先提出了生态风险问题。当前，关于生态风险（ecological risk）的概念、特征等方面的界定，主要是基于科技哲学或自然科学的认知。如“根据风险产生的性质，其可分为社会风险和生态风险两大类。社会风险是指由人类实践和社会性因素所引起的造成危害的社会可能事件；生态风险是指由自然界和人类生活能够造成破坏和危害的可能性事件”③李霞、张忠潮、尹满萍：《风险社会理论对维护我国生态安全的启示》，载《安徽农业科学》2007年第29期。。“生态风险表示在现代人与自然相互作用的背景下，当代地球生态已具备威胁、伤害人类社会健康发展的可能性以及对这种可能性的判断与认知。”④白屯：《生态风险与生态文明建设》，载《大连民族学院学报》2009年第6期。不管学界对生态风险概念如何界定，我们试图证明的是，生态风险的来临正在成为我们这个时代的特征。“20世纪60年代，生态风险对全球而言，还只是具有个别性特征。20世纪80年代，生态风险开始跨越国界，呈现为区域性特征。20世纪90年代以后，随着全球化浪潮的冲击，生态风险开始在全球范围内散播，生态风险呈现为无间断性和常态化，生态风险成为了人们生活的常态。”⑤薛晓源：《生态风险、生态启蒙与生态理性》，载《马克思主义与现实》2009年第1期。基于此，我们可以得出一个初步结论，生态风险的到来已经不是一个学术研究的前提假设，而是活在当下的客观事实，这为我们继续探讨政府生态安全保障责任提供了一个基本场景。可以说，随着生态风险常态化，建设生态型、安全型政府的诉求越来越强烈，生态安全作为风险社会的基本问题之一，必然需要政府承担更多的保障责任。

二、时代背景：社会转型与政府生态安全保障责任之契合

社会转型是指“社会生活和组织模式不断从传统走向现代，走向更加现代、更新现代的变迁过程。或者说由传统型社会向现代型社会转型的过程”⑥郑杭生：《改革开放三十年：社会发展理论和社会转型理论》，载《中国社会科学》2009年第2期。。社会转型与法治意识萌生、社会结构转变、经济体制转轨之间具有密切关系。“毫无疑问，社会转型是一个价值更替、秩序重构和文明再生的过程。就法治建设而言，其中蕴藉着价值取向的整合与更替、法治主体的转换与深化、法治道路的取舍与抉择、治理模式的融合与重构、权力监督的失灵与再造、权利救济的探索与完善以及私法精神的张扬与微调等一系列重大问题。”⑦袁曙宏、韩春晖：《社会转型时期的法治发展规律研究》，载《法学研究》2006年第4期。笔者认为，社会转型与政府生态安全保障责任之间亦具有内在关联性。

（一）社会转型孕育着政府生态安全保障责任的确立

当前中国正在经历着以政治、经济、文化变迁为标志的社会转型与由计划向市场的体制转轨为标志的经济转轨阶段，与社会转型和经济转轨相呼应的是，他们所映射的时代也进入到了以可持续发展为基本指导思想，倡导一种生态化的生产方式，以经济、社会与环境保护协调发展为基本标志，以生态伦理为道德标准，以绿色技术为特征的生态时代。生态时代之于法律的意义在于其引致了法律观念的全面变革，由近代法的权利本位、现代法的社会本位向后现代法的生态本位转向。政府责任作为法律基础制度形态的重要组成部分，一方面，在交易安全——社会安全——生态安全的不同语境下，其基本职责经历了“守夜人”——“监管人”——“生态人”的功能转变；另一方面，政府通过制度创新与机制保障，积极履行生态秩序维护与生态监管等职责，也促使了政府生态安全保障责任的担当，两者可谓相辅相成，互为表里。

在交易安全的语境下，政府角色更多地被界定为“守夜人”，正所谓“管的越少的政府是最好的政府”。但在社会安全的语境下，随着行政疆域的不断扩张，世界各国全面进入“行政国家”时代，政府职能全面扩展。“我国当前正处于社会转型期，转型意味着政治、经济等社会体制的重大变革，意味着社会利益结构的重大调整，这就容易导致人们之间在观念、权利、利益等方面的矛盾冲突，从而引发公共危机。”⑧于新恒、魏芙蓉：《公共危机管理与现代社会安全》，载《中州学刊》2006年第4期。此时，政府更多地扮演了“监管者”的角色。“现代社会不仅是一个价值多元的世俗社会，亦是一个功能分化、风险弥散的复杂社会。”⑨孙国东：《试论法治转型的社会理论逻辑》，载《法学评论》2012年第3期。“在风险社会之下，社会安全不仅成为国家与社会的基本诉求，而且成为社会稳定发展的基本保障。”⑩姜涛：《风险社会之下经济刑法的基本转型》，载《现代法学》2010年第4期。此时，政府社会安全保障职能全面凸显。如何“以提高国家的治理能力为目标，实现国家的民主、法治、透明、责任以及回应性，使国家的职能充分发挥出来，从而确保国家内部治理的有序化，减少国内社会不安全因素的出现”⑪杨雪冬：《全球化、治理失效与社会安全》，载《中国人民大学学报》2004年第2期。成为政府思考的主要问题。然而，随着全球生态环境问题凸显以及生态风险时代的来临，政府所扮演的角色又随之发生了重要的转变，“生态人”模式呼之欲出，政府生态安全保障责任提上日程。所谓“生态人”模式是基于生态契约理论主体假设下的一种“理想类型”。我们可以将其界定为：处于生态系统中，具有生态风险意识和生态品格，追求经济效益、社会效益、生态效益三种效益协调、和谐发展，以“人类和生态的共同利益”为中心的理性人，一种全新的人之形象。可以说在生态安全的语境下，政府角色与职责亦发生了重大转向。笔者认为，我国各级政府亦应以“生态人”作为标准或准则，从倡导低碳经济与循环经济，践行政府绿色采购、政府环保责任、政府绿色税收、生态安全、生态补偿等来实现“生态人”的诉求。⑫关于“生态人”的具体界定，参见马波：《生态时代环境法上“生态人”模式的一种图景言说》，载《甘肃政法学院学报》2012年第2期。社会转型期不仅意味着社会利益结构的重大调整，也意味着生态环境利益结构的重要调整，政府在其中扮演着不同的角色，这需要政府的积极转变。“生态安全是自然保持循环稳态的描述，它蕴含着生态圈成员的生存基础，也隐喻着环境法的底线价值。”⑬李义松、张广：《安全、公平、发展：环境法的价值谱系》，载《江西社会科学》2007年第10期。我们认为，社会转型孕育着政府生态安全保障责任的确立，生态安全保障责任作为政府最为重要的责任形态之一，有必要通过立法予以认可与确立，明确界定政府生态安全保障责任的范围、标准、形式等问题，促使政府转变自身角色，全面履行生态安全保障责任。

（二）生态安全保障是社会结构转型的前提和基础

尽管我国《环境保护法》中规定了政府环境质量责任，但并没有规定政府生态安全保障责任，笔者认为两者并不相同。“保障”在《现代汉语词典》中有两层意思，一个是保护（生命、财产、权利等），使其不受侵犯和破坏。例如：保障人身安全。另一个是起保障作用的事物。例如：安全是生产的保障。而“保护”是尽力照顾，使其不受损害。由此可见，“保障”更具有行动性，更强调主体的主动性与义务性，同时它包含“保护”的意思。根据国际生态安全合作组织（IESCO）的界定，生态安全分为三种类型：一是自然生态安全，包括火山、地震、飓风、海啸、极端天气、陨石撞击等；二是生态系统安全，包括森林生态系统安全、海洋生态系统安全、湿地生态系统安全、微观生态系统安全四个组成部分；三是国家生态安全（也称：人类生态安全），包括非传统安全、环境安全、物种安全、生命安全、城市安全、核安全与辐射、自然遗产安全、资源安全八个重要组成部分。笔者认为，政府对于生态系统安全和国家生态安全具有天然的保障责任，同时，生态安全保障也是社会结构转型得以顺利进行，实现经济、社会、环境“三位一体”协调发展的前提与基础。实践证明，生态环境破坏对人类社会带来的损失是巨大的。国家林业局副局长祝列克2005年3月10日在“全国防沙治沙规划”新闻发布会上说，中国每年因土地沙化造成的直接经济损失高达540亿元。⑭http://finance.sina.com.cn/g/20050310/10401418985.shtml，2012年7月15日访问。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也首次提出了“绿色发展”的概念以及政府资源环境保护的约束性指标，即单位工业增加值用水量降低30％，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53。非化石能源占一次能源消费比重达到11.4％。单位国内生产总值能源消耗降低16％，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17％。主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8％，氨氮、氮氧化物排放分别减少10％，森林覆盖率提高到21.66％。“可以说生态环境对社会转型具有重要的约束作用，是可持续发展能力的重要组成部分。社会转型只有在不超过生态系统的承载力，不超过生态安全限度的条件下才可能顺利实现。如果不能够保证生态安全，社会结构转型最终会偏离可持续的方向。”⑮黎昕：《社会结构转型与我国生态安全体系的构建》，载《福建论坛（人文社会科学版）》2004年第12期。政府肩负起生态安全保障责任是社会转型顺利进行的前提与基础，是经济社会协调发展的现实需求，是人类社会在特定发展阶段的必然要求。政府生态安全保障责任，不但强调政府承担因环境保护失职、违法而产生的不利后果，而且强调政府在与自然界发生关系过程中主动维护生态系统平衡的义务或者职责。生态安全保障责任将为政府责任注入新的元素，使其拥有更加丰富的内涵。

三、法理基础：政府生态安全保障责任提出之依据

我们认为，政府生态安全保障责任作为一种新型的政府责任形态，其存在的必要性与正当性更加需要法理基础的支撑。“生态环境时代拓展了政府责任的范围，政府生态责任应时而生并与环境秩序密切相关，它追求的就是环境正义所主张的人与自然之间和谐稳定的环境秩序，它包含了维持人与自然间环境要素的安全，追求环境正义、环境公平、环境安全等的实现，建立以维护环境公共利益为前提的环境秩序。”⑯阳东辰：《政府生态责任法制论》，重庆大学2011年博士论文，第40页。此外，政府生态法治建设与政府安全管理理论的提出，也奠定了政府生态安全保障责任的理论基础。因此，生态正义、生态公平、生态秩序、生态安全型政府论，可以视为政府生态安全保障责任存在的法理基础。

（一）生态正义论

“从法律制度的角度来说，任何法律制度的安排都涉及到正义问题。”⑰郑少华：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版，第155页。可以说，人类社会的发展过程就是对正义的追求过程。“正义一直被视为人类社会的美德和崇高理想，法一直被视为维护和促进正义的艺术或工具”。⑱张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第201～202页。尽管正义的实现手段有多种多样，但法律在实现正义中的作用是毋庸置疑的。“生态正义实质上是人对与自己的生存和发展密切相关的各种生命以及整个自然界所持的价值观念、价值规范、评价准则的反思和构想，其核心是人与自然的关系问题。”⑲李华荣：《生态正义论》，载《山西大学师范学院学报》2002年第2期。人类长期以来在“人类中心主义”理念指导下，无尽地向大自然索取资源、排泄废弃物，造成生态系统安全问题越来越突出。直至现代生态环境问题危及人类安全与社会发展时，人类才逐渐认识到，要确保人类社会安全，需要重新确立正义价值观。在此背景下，确立一种新型的正义观——生态正义观便成为时代的必然。“解决环境风险的根本出路就是确立生态安全的全新安全观，将人还原回生态系统之内。”⑳刘洪岩：《风险社会语境下的俄罗斯生态安全立法》，载《政法论丛》2012年第2期。政府生态安全保障责任的确立，实质上就是生态正义观的一种现实映衬。笔者认为，生态安全问题关涉到生态整体利益与社会利益、个体利益之间的微妙关系，需要国家在政府层面予以优先保障。政府有责任维护环境资源的良好状况，维护生态系统的安全以及生活在生态系统中的人的安全。政府因为拥有生态环境管理职权，通过运用公法手段分配相关主体生态安全义务、运用私法手段调适相关主体生态安全利益取向，最终实现生态安全保障之责任。

（二）生态公平论

公平与正义从来都是密不可分的，生态公平实际上是对不同主体在利用自然资源过程中损益程度的评测。也就是说，在自然面前，有的人利用自然资源获益多、付出保护自然的投入较少，相反有的人并没有在自然资源中较多获益，却要承受超出其能力的负担。于是，便产生了生态公平的问题。“从根本上说，生态公平就是人类在利用、保护自然资源方面承担着共同的责任。主体对于自然的开发和补偿应是对等的，谁在资源共享上获益多，谁对自然资源保护责任也更大。”㉑夏文斌 、魏敏：《科学发展观——生态公平的当代意义》，载《中国特色社会主义研究》2008年第2期。我们把生态风险时代出现的新的公平称之为生态公平，是体现当代人之间、当代人与后代人之间均等发展机会的新型公平观。生态公平的本质是人与自然交往过程中所体现的社会性比较，它表达着人利用自然并在自然资源中获利时所承担的基本责任。对此，俄罗斯的生态安全立法给我们许多启示。“俄罗斯联邦宪政意义上的生态安全立法将生态安全保障列入俄联邦及各联邦主体的公共权力范围内。生态安全保障并非是俄罗斯每个个人和公民的宪法义务，但却是联邦及各联邦主体的义务。”㉒刘洪岩：《俄罗斯生态安全立法及对我国的启示》，载《环球法律评论》2009年第6期。此外，“在俄罗斯生态安全保障除了有法律上的依据之外，俄联邦政府推行的生态政策也是实施生态安全战略的重要保证。根据1997年12月17日颁布的宪法性法律《俄罗斯联邦政府法》第18条的规定，俄罗斯联邦政府负责在环境保护和国家生态安全保障方面实施统一的国家政策”㉓刘洪岩：《俄罗斯生态立法的价值选择及制度重构》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2009年第6期。。

（三）生态秩序论

“没有秩序，人的生存、安全、效益等都会受到威胁并缺乏保障，公平、正义、自由、平等、人权、民主、法治、文明等就只能是奢望和梦想。”㉔葛洪义：《法理学》，中国政法大学出版社1999年版，第60页。所谓生态秩序（环境秩序）是指“社会生态复合系统中人这一特定的生命物种和其他生命形式以及人与其生境之间的和谐、有序状态”㉕陈泉生等：《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社2004年版，第209页。。换句话说，生态秩序所言的秩序，实质上已经超出了人与人之间的社会秩序，已经开始向人与自然之间的秩序形态扩展。无疑，生态安全与生态秩序之间存在密切关系。“生态安全的维护，需要人类尊重自然秩序，因为自然秩序是自然规律的体现，它制约着人类的一切实践活动，人类的活动必须在尊重自然规律的前提下，在自然规律允许的范围内进行。”㉖赵惊涛：《生态安全与法律秩序》，载《当代法学》2004年第3期。生态安全作为生态秩序基本诉求之一，无疑又需要政府提供强有力的保障支撑。“随着可持续发展战略的实施，我国政府也高度重视生态安全问题，国务院出台的《全国生态环境保护纲要》中强调了生态保护问题，指出生态保护必须以实施可持续发展战略和促进经济增长为中心，以改善生态环境质量和维护国家生态环境安全为目标。”㉗同注㉖。为确保生态秩序，我国已出台了多部有关生态安全的政策与法律规定，其中涉及到生态安全的法律法规有两条，分别是《中华人民共和国防沙治沙法》（2001）第1条以及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订）》（2004）第1条之规定。可以说这是法律对国家保障生态安全秩序、回应公众生态安全合理诉求的一种实质确认，也为政府生态安全保障责任的最终确立预留了立法空间。

（四）生态安全型政府论

随着生态时代的来临、行政法的后现代转向以及在不同语境下政府角色的转变，学界提出了“生态型”政府与“安全型”政府的概念。“所谓生态型政府是指以实现人与自然的自然性和谐作为基本目标，遵循自然生态规律和促进自然生态平衡作为其基本职能，并将这种目标和职能贯穿到政府制度、行为、能力和政府文化等诸多方面之中的政府。”㉘黄爱宝：《“生态型政府”初探》，载《南京社会科学》2006年第1期。而安全型政府的提出也有着诸多的理论基础与现实依据，“从社会现实看，回应公众安全需求，应对全球风险社会、克服经济型政府安全保障失灵等是安全型政府提出的现实依据。所谓安全型政府是在高度回应公众安全需求、有效履行安全保障职能并致力于安全文明建设和实现安全社会的政府”㉙侯书和：《安全型政府：根据、内涵与构建》，载《中州学刊》2012年第2期。。随着生态风险的来临，为维护生态正义、生态公平以及生态秩序，确保国家安全，政府更应该切实履行生态法治建设，积极扮演好履行法定义务，承担生态安全保障责任的功能角色。“在一个不以‘行政权力’而以‘公共利益’为核心的后现代行政法制模式中，针对环境管理这一极具后现代性的问题，传统的‘责权本位’的环境行政模式应该让位于‘责任本位’模式。”㉚陈泉生等：《科学发展观与法律发展：法学方法论的生态化》，法律出版社2008年版，第385～386页。因此，笔者认为，生态安全型政府理论的提出，亦为政府生态安全保障责任概念奠定了坚实的法理基础。

四、内涵界定：政府生态安全保障责任之法意解读

其实，有关政府生态安全保障责任的提出，学者早有论断。如“生态安全在我国作为一项新的国家责任，直接涉及国家法定职能，与宪法、行政法有着天然的联系。国家具有生态安全保障职能，应在我国宪法中作出相应的规定，并在我国《环境保护法》中进一步明确政府生态安全保障的法定职责”㉛周珂、王权典：《论国家生态环境安全法律问题》，载《江海学刊》2003年第1期。。“国家具有保护环境安全的法定职责。环境是公共物品，具有互不排斥性和平等享用性，所以环境保护也是社会公共需求的重要内容。”㉜胡静：《地方政府环境责任冲突及其化解》，载《河北法学》2008年第3期。笔者认为，生态安全问题是一个包含经济、政治、社会、法律等多元要素组成的复合型问题。当前，我国正面临着环境安全、物种安全、资源安全等诸多生态安全问题，究其原因，政府责任形式单一、监管主体缺位、法律规范缺失无疑是重要原因。随着风险社会的来临，我们认为，有必要在政府责任体系中注入新的内容，政府生态安全保障责任作为一种新的政府责任形态，需要我们从理论上论证其存在的必要性与正当性，进而厘定其边界与范畴，构建制度保障机制，为下一步立法工作提供理论支撑。我们所谓的政府生态安全保障责任是指，在生态风险时代来临的基本场景中，在社会结构转型的时代背景下，政府作为一个处于生态系统中，具有生态文明意识和生态品格，追求经济效益、社会效益、生态效益三种效益协调、和谐发展的有限理性人，为更好实现人口、资源、环境的协调发展，以法律为主要手段，积极主动地承担起维护生态安全的义务或者职责，将生态风险降至最低所应履行的一种法律责任。其核心要义如下：

首先，政府承担的是一种法律责任。在哈特看来，责任一词有4种含义，即所谓角色责任、因果责任、法律责任以及能力责任，法律责任就是“因行为或伤害在法律上应受惩罚或被迫惩罚”，法律责任的成立是以其他3种责任为要件或基础的。㉝See H.LA.Hatr，Varieties of Responsibility，83 Law Quarterly Review 346（1967）.主流行政法理论认为，“行政主体承担的法律责任是指行政主体因行政违法或行政不当，违反法定职责和义务而应依法承担的否定性法律后果”㉞余军、朱苏力：《法律责任概念的形式构造》，载《法学研究》2010年第4期。。政府生态安全保障责任的提出，意味着通过立法将政府生态安全保障责任纳入法治轨道，意味着政府对生态安全的保障将不再停留在口号上或号召力上，政府如果违反生态安全保障法定职责和义务，需要依法承担否定性法律后果。按照法国行政法院所独创的国家危险责任理论以及德国行政法界形成的危险责任理论，在风险社会中，政府更应该担负起保障国家安全的职责，并且这种责任还是一种严格责任。这是因为保障国家安全本就是政府固有职责之一，况且“生态安全直接关系到一国的国家安全，因此，保障生态安全应成为国家的一项基本义务。根据生态安全原则，应在环境基本法中明确国家保障生态安全的职责，确定各相关主体政府部门的具体职责，建立起高效的国家生态安全监管体系”㉟陈海嵩：《环境法生态安全原则研究》，载《西部法学评论》2009年第2期。。因此，我们所谓的政府生态安全保障责任主要指的是一种行政法律责任，即政府负有保障生态系统安全与国家生态安全之职责，“在政府的引导和干预下，通过法律等社会控制手段保证水资源安全、能源资源安全、土地资源安全、战略性矿产资源安全和生物资源安全等，保证经济的可持续发展以及资源共享的代内、代际公平”㊱同注⑯，第16页。。如果政府不作为或者是违法作为，而导致应该避免的生态风险没有避免，或者使现存生态风险肆意扩大，政府没有履行应尽的职责，需要追究其法律责任，相关主管人员应当受到法律制裁。

其次，政府承担的是一种生态责任。地球拥有的生态环境资源，是整个人类社会赖以生存的基础。一个国家的生态环境资源，是国家赖以存在的物质基础，政府代表国家管理各项事务，当然也需要做到“对政府管理的全域、全程和全部环节的‘生态化’，必须能够运用各种有效手段实现生态管理，保障国家生态环境资源的安全”㊲同注㉘。。在生态安全问题产生前，政府就应该完善各项风险保护措施，防止或是降低风险到来的几率；生态环境遭到破坏后，政府更应当认识到其严重性，切实履行生态责任，确保生态安全，以降低生态损害带来的损失。所以，毋庸置疑，政府理所应当承担起生态安全保障责任。

最后，政府承担的是一种风险责任。我国是一个政府主导型的社会，政府在风险社会中的所作所为将直接决定着治理生态风险的成败。风险责任是指政府针对风险社会中的生态风险事实，进行预防和治理活动而应该承担的部分或者全部管理责任。“强调现代社会实现生态安全的价值，并不是说要实现一个完全没有生态风险的社会，而是能对生态风险进行有效管理的社会。因此，对生态风险进行管理是实现生态安全的途径。”㊳谢玲：《我们是否真的需要一部生态安全法》，载《2011年全国环境资源法学研讨会论文集》，第311～314页。政府作为最为重要的风险管理机关，拥有足够的行政资源，对于风险的认知，没有哪个组织、企业或者个人可以堪比政府的经验；对于风险造成的生态损害的补偿，没有哪个机构可以堪比政府的能力，可以说，政府既拥有生态安全保障的理由，又拥有生态安全保障的能力。因之，在生态风险来临的基本场景下，政府更应当承担起生态风险的责任。

政府生态安全保障责任概念的提出，并非想进行所谓的“创新”，而是在生态风险来临的基本场景下，在社会转型的时代背景下，在我国生态安全问题日益凸显与政府环境保护责任缺失的双重语境下，政府生态安全保障责任的提出具有它的正当性与必然性。“拉德布鲁赫曾有言：每个时代必须重书它的法学，处在转型的当代中国也必须重塑它的法律观。”㊴郑永流：《实践法律观要义》，载《中国法学》2010年第3期。政府生态安全保证责任的提出，实际上就是不同于以往政府责任观念认知的一种重塑。尽管我们希望在立法上能够确立这一新的责任形态，但它的意义并不完全在于此。我们只是期望，通过对政府生态安全保障责任概念的提出，能够引起立法机关、学界对生态安全问题以及政府责任形态的重新思考。当然，这一概念的确立还存在诸多问题，还需对政府生态安全责任的范围、标准、形式等问题予以全面界定，同时，还需要基于实践路径探讨相关制度保障，这是我们后续研究的目标，也是我们需要承担的学术责任。

*本文系2012年度中国法学会部级法学研究课题“生态安全视域下政府环境保护责任之拓展研究”（批准号：CLS（2012）D224）及茂名市2012年度哲学社会科学项目“茂名滨海新区环境保护政策法制保障研究”（2012YB06）的阶段性成果。

**作者简介：马波，广东石油化工学院法律系副教授，福州大学法学院环境法专业博士生。