论环境污染的刑法治理：理念更新与立法完善*

赵秉志 冯 军

论环境污染的刑法治理：理念更新与立法完善*

赵秉志 冯 军**

当前日益严峻的环境污染犯罪态势要求我们必须更新环境污染犯罪治理的理念，尽快实现从人类中心主义向生态中心主义的转换，在此基础上通过立法体例改革、罪名分解、危险行为入罪、刑罚体系完善和法定刑提高来重构环境污染犯罪治理机制，保障环境污染犯罪治理的效果。

环境污染 刑法治理 治理理念 治理机制

一、前言

进入21世纪以来，随着科学技术的发展，人类社会的物质财富积累已经达到了一定的程度。一般而言，科学技术的发展应当降低工业污染率，使得环境质量大幅度提高，但是现实却是目前全球变暖、土地荒漠化和气候异常等一系列环境问题愈来愈严重，已经威胁到人类的生存和发展。尤其是在我们这样的发展中国家，环境污染问题更加严重，如近年来的沱江污染、松花江污染、大连输油管道爆炸事件、紫金矿业污染事件、中海油漏油事件等等。尤其是这些年来连续发生的重金属污染事件造成的侵害更为严重，2011年全国发生了云南曲靖铬污染事件等10多起重金属污染事件，2012年初，广西龙江河又发生了镉污染事件。连续发生的重大环境污染事件拷问着我们的环境污染犯罪治理机制，问题到底出在哪里？经过这些年的立法建设，我国的环境立法体系相对完备，我国刑法也早在1997年就将环境污染行为犯罪化，在这种情况下，为什么仍然不能对环境污染犯罪进行有效地治理，反而环境污染犯罪有愈演愈烈之势？不是我们的环境污染犯罪治理理念存在缺陷，就是我们的环境污染犯罪治理技术出了问题！面对当前日益严峻的环境污染犯罪形势，我们在更新相关治理理念的基础上必须及时采取有针对性的立法措施，完善环境污染犯罪治理机制，保障环境污染犯罪治理的效果。

二、更新环境污染犯罪治理的理念

犯罪治理理念是决定和影响环境污染犯罪治理方式及其效果的重要因素，所以环境污染犯罪治理理念的正确定位对于实现环境污染犯罪的有效治理，促进整个地球生态的可持续发展，都具有重要的现实意义。在环境污染犯罪治理理念问题上，近年来主要存在人类中心主义和生态中心主义两种价值观的争论，并且分别对环境污染犯罪治理的实践产生了积极的影响。笔者认为，搁置人类中心主义和生态中心主义的争议，就环境污染犯罪治理的需要而言，环境污染犯罪的治理内在地要求以整个地球生态的均衡发展为目的来设计治理机制。

一方面，以整个地球生态的均衡发展为目的来设计治理机制可以弥补人类中心主义理念的缺陷。在人类发展的漫长过程中，人作为大自然的一个物种，是在与恶劣的自然条件拼搏中，以及与其他物种你死我活的“斗争”中求得了生存与发展，因而人类长期以来逐渐萌生了人类中心主义价值观，认为人是最伟大的，是大自然的征服者与主宰者，而环境是无价值的，可以“为我所用、任我所用”。①吴泳编著：《环境、污染、治理》，科学出版社2004年版，第151～152页。其实，人在取得大自然征服者与主宰者地位的过程中，不遵循自然规律，不考虑地球整体的生态利益，肆无忌惮地污染和破坏环境，为此也付出了昂贵的代价。不尊重环境的独立价值，一旦对环境的污染和破坏行为超过环境的容忍限度，人类必然遭到大自然的疯狂报复。目前人类所面临的全球变暖、土地荒漠化、极端气候等一系列问题，都是在这个过程中对环境的污染和破坏造成的。而在认识到这一问题后，就必须花费巨大的代价来修复被污染和破坏了的环境。以我国为例，根据我国环境保护部公布的统计数据，我国经济发展的环境污染代价持续上升，环境污染治理压力日益增大，自2004年以来基于退化成本的环境污染代价从5118.2亿元提高到9701.1亿元。2008年的环境退化成本为8947.6亿元。与此同时，2009年环境退化成本和生态破坏损失成本合计13916.2亿元，较上年增加9.2％，约占当年GDP的3.8％。②数据来源于《2009年中国环境经济核算报告》。这就是牺牲环境利益发展经济的代价。如果我们转变观念，不是以人为中心，而是以地球生态为中心来重新设计，这些问题都会迎刃而解。因为在整个地球生态系统中，人只是其中的一部分，人类的生存和发展离不开整个生态的协调与平衡，在经济发展与环境污染犯罪治理的关系上，如果我们在保持整个地球生态平衡的基础上实现经济的发展，就不会牺牲环境利益来发展经济，从而实现人类社会和整个地球生态的可持续发展。

另一方面，以整个地球生态的均衡发展为目的来重新构建我们的环境污染犯罪治理机制，并不是以损害人类利益为代价的。从整个地球生态的视角来看，在人类社会的发展过程中，环境利益与人类利益是紧密联系在一起的。如前所述，人类社会的发展如果以牺牲环境利益为代价，就会为恢复环境付出相应的代价，这个代价短期内可能看不出来，但是这个代价是必须要支付的。由于环境污染的代际传递效应，我们这一代人不支付，我们的子孙后代要替我们支付，否则就会影响人类社会的生存和发展。如果以整个地球生态为中心来构建我们的环境污染犯罪治理机制，在经济发展过程中注重对环境利益的保护，短期内经济利益可能受到一定的影响，但是支付的环境恢复成本相应减少，而且人类的整体生存质量提高了，最终维护的还是人类的利益。如前所述，2009年我国环境退化成本和生态破坏损失成本合计13916.2亿元，约占当年GDP的3.8％，而我们一直说我们的教育经费和公共设施投入不足，这些钱如果节省下来加大教育经费和公共设施的投入，我国国民的整体素质和生活质量无疑会得到大幅提高。③以珠海为例。珠海当年在发展初期首先考虑到环境保护的需要，加大对环境污染的治理力度，有效地预防了环境污染犯罪的发生，尽管珠海目前不是经济发展最快、经济总量最多的城市，但是这些理念和措施却使珠海成为我国市民幸福指数最高的城市。

根据上述分析，环境污染犯罪刑事立法的价值取向是对环境利益的保护优于对经济利益的保护，因此应该坚持环境污染犯罪刑事立法的生态本位。具体而言，环境污染犯罪侵害的直接对象是人类赖以生存的自然环境，而环境污染所导致的环境恶化、财产损失和人身伤亡则直接危害到人类的利益。环境污染无小事，尽管一般环境污染行为直接结果的危害性并不严重，但是其潜在的危害却可能是不可估量的。如果不重视对没有导致财产损失和人身伤亡结果的一般环境污染行为的刑事处罚，就可能导致一般环境污染行为的规模化，并最终对人类的根本利益产生重大危害。所以，在环境污染犯罪中，区分罪与非罪、重罪与轻罪以及刑罚裁量的依据或标准应该是人类环境可能遭受的破坏程度。

三、环境污染犯罪立法体例的改革

我国刑法将以环境污染犯罪为主要内容的环境犯罪放在第六章“破坏社会管理秩序罪”中，不能凸显环境犯罪罪质的独特性，不利于保障环境污染犯罪治理的效果，所以考虑到环境犯罪犯罪客体的特殊性——环境利益，建议首先改革环境犯罪的立法体例。

关于环境犯罪立法体例的设置问题，我国学界有不同的观点，有的学者主张效仿巴西模式在刑法典外制定特别环境犯罪立法，也有学者建议在刑法典内独立成章。笔者认为，体系完整、内容丰富的特别环境犯罪立法，对于包括环境污染犯罪在内的环境犯罪的治理当然具有独特的优势，但是从我国刑事立法发展的历史来看，特别刑法都是应急性或过渡性的刑事立法，最终的趋势还是要纳入到统一的刑法典中来，况且从国外环境犯罪刑事立法的现状来看，毕竟大部分还是没有采用特别立法的模式，所以我们不主张采用特别立法的方式，而是建议将环境犯罪作为一类特殊的犯罪类型，与刑法分则的其他10类犯罪并列。其次，从对社会的危害程度来看，环境犯罪侵害的是公共利益，其社会危害性与危害公共安全罪的社会危害性比较接近，因此，建议将环境犯罪安排在危害公共安全罪之后予以规定。这既可以体现环境犯罪的社会危害性程度，又可以体现我国刑事立法对环境价值的重视。最后，关于罪名问题，我国现行刑法将环境犯罪确定为“破坏环境资源保护罪”，因为目前环境犯罪规定在妨害社会管理秩序罪中，所以这个罪名在目前的立法状态下未尝不可，但是如果将环境犯罪独立出来，再用这个罪名就不妥当了。因为妨害社会管理秩序罪的同类客体是社会管理秩序，而环境犯罪的同类客体是环境利益，所以建议将罪名更改为“危害环境罪”。之所以不用“危害环境和资源罪”这个罪名，是因为资源本身就属于环境的范畴。如我国《环境保护法》第2条规定：本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总和，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。因此，“危害环境罪”这个类罪名比“危害环境和资源罪”这个类罪名精炼，更能体现罪名立法的科学性。

四、将污染环境罪分解为具体罪名

污染环境罪是刑法中一个极具包容性的罪名，囊括了除非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪以外的所有环境污染犯罪。但是到底包括哪些类型的环境污染犯罪并不明确。况且，“重大环境污染事故罪中的污染大气、污染水、污染土地属于三类行为性质不同的污染行为，对性质不同、危害程度也不同的犯罪行为不宜规定在同一个罪名中”。④付立忠：《环境刑法学》，中国方正出版社2001年版，第279～280页。污染环境罪的罪名过于概括不利于环境污染犯罪的治理，国外的环境刑事立法也都是将污染大气、污染水体、污染土地等犯罪行为单独确定罪名。因此，鉴于我国刑法典采用包容式罪名立法模式不能凸显具体个罪的特性，而且使得污染环境罪的调控范围不明确，因此建议将污染环境罪进行细化，分解成具体的罪名。分解以后，在保留污染环境罪和非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪的前提下，应当增设水污染罪、海洋污染罪、大气污染罪和土地污染罪。在法条的关系上，污染环境罪立法与水污染罪、海洋污染罪、大气污染罪和土地污染罪立法属于普通法和特别法的关系。另外，保留污染环境罪这个概括性罪名，可以为水污染罪、海洋污染罪、大气污染罪和土地污染罪以外的其他环境污染犯罪刑事责任的追究提供立法依据，如核污染犯罪、电磁污染犯罪和噪声污染犯罪等。

五、将环境污染犯罪的危险行为纳入刑法调控范围

在目前人类社会面临全球性环境危机的背景下，我们必须将环境污染犯罪的危险行为纳入刑法调控范围。追究环境污染犯罪危险犯刑事责任的根据，在于环境污染犯罪造成的危害结果非常严重，一旦这种危害结果实际发生，必将对环境以及人类的生命和财产安全造成极大的破坏。因此，为了保护社会公共利益，无须危害环境的实害结果发生，法律就应把这种足以造成环境污染的行为规定为犯罪。这样，通过降低环境污染犯罪的成立标准，将其危险行为犯罪化，建立完善的环境污染犯罪的刑法调控机制。环境污染犯罪危险行为的犯罪化，有利于通过刑罚适用从源头上预防环境污染犯罪，同时更有利于通过刑法规范的指引和规范功能使社会公众普遍地确立环境保护意识，预防环境污染犯罪行为，强化和保障环境污染犯罪的治理效果。否则，如果刑法调控的范围仅仅局限于造成严重危害后果的行为，在刑事政策上体现的是国家对环境污染危险行为危害性的漠视，不利于提高社会公众的环境保护意识。

将环境污染犯罪的危险行为纳入刑罚调控范围，就要求对《刑法》第338条的罪状进行修改。污染环境罪是法定犯，行为达到“严重污染环境”的程度是该罪成立的条件。实践中，最高人民法院、最高人民检察院为了解决环境污染犯罪的追诉和裁判问题，就“严重污染环境”的标准都有明确的量上的要求。污染环境犯罪行为既可以表现为突发性的环境污染，也可以表现为继发性或渐进性的环境污染，对于第二种情形往往需要较长时间才能造成严重后果，而且是否会造成严重后果需要权威部门的检测鉴定，如前所述，这样一来就可能导致刑法调控的严重滞后，不利于刑罚预防犯罪功能的实现。因此，建议《刑法》第338条规定两项内容：一是污染环境罪的危险犯，即只要行为人违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的，就构成犯罪。因为环境污染行为本身就具有高度的危险性，所以在罪状表述上，可以不要求“致使公私财产遭受严重损失或者人身伤亡的严重后果”。二是规定污染环境罪的结果犯，即环境污染行为造成“严重污染环境”的后果的，在污染环境罪危险犯刑事责任的基础上加重处罚。

六、完善环境污染犯罪的刑罚体系

由于环境污染犯罪造成的严重后果不仅仅危害人身安全和财产安全，更是对环境资源的破坏和对整个人类生存和发展环境的侵害。因此，对于环境污染犯罪而言，被污染环境的恢复应当成为犯罪的必要代价。根据环境污染犯罪的上述特点，参考国外的立法例，建议将“环境恢复义务”规定为一种非刑罚方法。对此义务，有学者认为：是指针对某些采取力所能及的措施就能补救或恢复环境的案件，法院以有罪判决的形式责令其补救或恢复，即在判处其他刑罚的同时责令犯罪人补救或恢复环境。⑤傅学良：《论环境安全视角下的环境刑事责任》，载《湛江海洋大学学报》2006年第2期。笔者认为，环境恢复义务是所有环境污染犯罪的犯罪人都应当承担的义务，不应当仅限于“采取力所能及的措施就能补救或恢复环境的案件”，否则，无疑就会降低犯罪人犯罪的成本，增加国家环境污染治理的负担。当然，针对环境污染犯罪危害性的大小以及犯罪主体的经济能力，法院在判处环境恢复义务时可以酌情裁量。环境恢复义务与环境行政法上的“限期治理”在内容上存在一致性，只是环境恢复义务上升为一种非刑罚方法，法院在追究环境污染犯罪人刑事责任的同时责令犯罪人承担环境恢复的义务，更有利于使犯罪人尤其是犯罪单位强化认识并切实承担对社会的责任，这也是环境污染犯罪治理的必然要求。

另外，环境污染犯罪多为贪利性犯罪，因而要完善罚金刑的规定，以期有效预防和惩治这类犯罪行为。如前所述，我国刑法虽然对环境污染犯罪的罚金刑作出了规定，然而立法及相关司法解释均未明确具体的罚金数额和确定标准。在司法实践中，罚金刑数额的确定由法官自由裁量，但是标准不确定容易造成实践中操作的混乱。在这种情况下，如果罚金刑适用不当，既不能对犯罪分子产生威慑效应，也不能有效遏制污染环境犯罪的发生。根据《刑法》第52条规定，判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。犯罪情节包括犯罪主客观方面的诸多内容，反映出犯罪社会危害性的大小，从而决定应适用刑罚的轻重。显然，犯罪情节的把握是正确适用罚金刑的前提。对此，笔者认为，在确定污染环境罪的犯罪情节时，应当在考量行为人的过错程度、犯罪事实、性质及对环境造成实际危害后果等因素的基础上作出裁判。因此，对于污染环境罪情节严重的，科处罚金的数额应大一些；情节一般的，数额可小一些。当然，根据最高人民法院《关于适用财产刑若干问题的规定》，还应考虑犯罪分子缴纳罚金的能力。只有如此，才能有效避免因罚金数额过低而起不到罚金刑所应有的作用或者因数额过高而致使判决难以得到实际执行的结果的发生，才符合罚金刑适用的原则，最大限度地发挥罚金刑在环境污染犯罪治理中的功能。

最后，建议参考国外的立法例，在环境污染犯罪的刑罚配置体系中增设资格刑，通过限制或剥夺企业的生产经营行为能力，最大限度地防止危害结果扩大化和降低再犯可能性。当然，增设资格刑与环境行政法中的“责令停改整顿”等行政处理手段并不矛盾，“责令停改整顿”是在环境污染事件发生后行政机关的一种处理手段，它在犯罪追诉过程中仍然适用，而在刑事判决生效后，限制或剥夺生产或经营行为的资格刑的适用与行政处理手段相衔接，有利于保障环境污染犯罪治理的效果。当然，在资格刑的配置和适用中，除了对于那些屡禁不止或非法经营企业外，对其他主体应当慎用剥夺生产和经营行为的刑罚处罚方式，可以通过环境恢复义务的承担，使污染企业积极参与环境污染的治理，这样做，一方面可以增强企业的环境保护意识，另一方面也可以降低国家在环境污染犯罪治理中的成本投入。

七、提高污染环境罪的法定刑

由于我们过去注重经济利益、经济价值，忽略了生态效益，没有意识到环境污染犯罪侵害的直接对象是人类赖以生存的环境，财产损失或人身伤亡仅仅是环境危害的表现形式，可以说，环境污染犯罪对生态的破坏后果是不可估量的，而如果仅仅以财产损失和人身伤亡为根据来设计环境污染犯罪的法定刑，无异于放纵环境污染犯罪。

目前，根据我国《刑法》第338、339条的规定，环境污染犯罪的刑罚普遍轻于财产型的犯罪，普通的侵犯财产型的犯罪最高刑达到无期徒刑甚至死刑，环境污染犯罪的法定最高刑为15年有期徒刑，从限制死刑适用的角度出发，这种法定刑设计无可厚非。但是，污染环境罪的法定最高刑仅为10年有期徒刑，这样一来，同为环境污染犯罪，在危害程度相当的情况下，污染环境罪的法定刑明显低于非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪的法定刑，既违背罪刑均衡原则，也造成同类罪内法定刑的不协调。所以应当有必要提高污染环境罪的法定刑。只有使污染环境罪的犯罪人所受的处罚与其对环境的损害程度相当，才能有效地惩治和预防污染环境犯罪。另外，污染环境罪基本上都属于贪利性犯罪，行为人实施行为的目的都是为了获取经济利益，为了追求自身利益或效用的最大化。在实施犯罪以及如何实施犯罪的过程中，犯罪人往往会考虑利弊得失，如何以最小的犯罪代价去获得最大的非法利益。从经济学的角度考虑，刑罚是犯罪的成本，刑罚越重，犯罪的成本就越高。在这种前提下，如果增加犯罪成本，无疑会减少污染环境犯罪的发生。

在具体刑罚的设置上，可以参考非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪，设置三个档次的法定刑幅度：一是5年以下有期徒刑或拘役，并处罚金。这主要针对一般环境污染犯罪而言，是一个基本法定刑幅度。二是严重污染环境或致使公司财产遭受重大损失或严重危害人体健康的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。三是后果特别严重的，处10年以上有期徒刑，并处罚金。

八、结语

当前，人类社会正在经历全球性的生态危机，如何协调社会发展与环境保护的关系，通过有效地惩治和预防环境污染犯罪，维系人类社会的可持续发展，是国际社会面临的共同任务。环境污染犯罪的治理问题是一个庞大的系统工程，毋庸置疑，生态中心主义犯罪治理理念的树立具有重要的引领作用，它可以协调社会发展和环境保护的关系，实现人类社会和整个地球生态的可持续发展。但是，环境污染犯罪的有效治理也需要科学合理的治理策略、治理技术和保障措施，更需要国际社会的共同参与。缺少任何一个因素，都会影响环境污染犯罪的治理效果。目前，我国正处于经济和社会高速发展的时期，这是增强综合国力的客观需求，但是日益恶化的生态环境也要求我们必须加强环境污染犯罪的治理，协调

经济发展和环境保护的关系。诚然，我国经济发展跨入正常轨道仅仅30多年的时间，经济总量相对不足。在这种背景下，社会公众对经济发展仍然持有较高的热情，生态中心主义环境污染犯罪治理理念的树立将会是一个长期的过程，这会在很大程度上影响环境污染犯罪的治理效果。当然，我们不能因此而丧失信心，随着经济和社会的发展，人们对提高生活质量的客观需求越来越强烈，在这个过程中，只要国家注重对经济发展行为的引导和监督，加强环境污染犯罪的治理，逐渐降低环境污染的成本，一定能够实现经济建设和环境保护的均衡发展。

*本文系2012年度国家社科基金项目“我国环境污染犯罪治理问题研究”（12BFX051）的阶段性成果。

**作者简介：赵秉志，北京师范大学刑事法律科学研究院暨法学院院长、长江学者特聘教授、博士生导师，中国刑法学研究会会长、国际刑法学协会副主席暨中国分会主席；冯军，河北大学刑事法律研究中心主任、教授，法学博士。