高校“阳光体育”政策执行的理性思考

罗敦雄

（福建医科大学 体育教研部，福建 福州350108）

自2007年4月阳光体育启动以来，党和国家、各级政府以及教育部门先后制定了一系列的阳光体育相关政策，这些政策对推动学校体育工作发展，提高青少年体质起到了至关重要的作用。但是，由于各地经济和社会发展水平不同，各高校阳光体育政策执行情况并不均衡。尤其是一些经济欠发达地区，由于经费、场地设施以及社会发展环境、教育环境等各种原因，阳光体育政策从实质上并没有得到很好的落实。特别是在现实执行过程中，出现一系列的具体问题，使得这一学校体育政策难以顺利执行，出现政策执行不力的情形，影响了实施效果，学生体质依然呈现缓慢下降趋势。笔者通过相关文献资料的搜集和整理，对阳光体育政策在高校的实施情况进行分析与研究，为高校教育工作者提高阳光体育政策执行力提供参考。

一、高校阳光体育政策执行现状

（一）政策宣传口号化

阳光体育启动以来，教育部门、高校成立了各级领导小组，出台相关政策措施来保障阳光体育的开展。但随着时间的推移，高校对阳光体育政策宣传引导的现实情况却不容乐观。有调查显示43.7%的体育教师了解阳光体育和中央7号文件内容，仅听说过而未了解文件内容的有48.3%，还不了解文件的占8%。在大学生对阳光体育了解程度的调查中，了解的学生有16.7%，听说过的学生占42.6%，还有40.7%的学生表示没有听说过［1］。从阳光体育政策的具体执行者高校领导到体育教师再到目标群体在校大学生，对阳光体育政策的了解程度不尽人意，执行者和目标群体在政策认知上存在一定的现实偏差。这表明高校在政策宣传方面所做的工作力度还不够，政策宣传和舆论引导存在一定问题，未能营造良好的舆论宣传氛围。教育部门的红头文件一定程度上成为高校例行公事的通知，“每天锻炼一小时”俨然只是一种口号，阳光体育政策执行未能得到切实落实。

（二）组织领导表面化

从高校落实阳光体育政策的组织领导情况来看，高校普遍存在转发政策红头文件和例行公事的现象。有学者对高校体育部门关于阳光体育的关心和重视程度进行的调查显示，88.9%的高校有专门的阳光体育领导机构，但87.5%的学校并没有制定详细的实施计划和细则，且只有35%的学校举行了阳光体育启动仪式”［2－3］。由此看来，高校领导对阳光体育的认识仅仅停留在表面，阳光体育领导机构也只是一个空壳，缺乏具体的执行计划和实施方案，无法明确工作的任务和范围，更谈不上有效地去组织人力、物力和财力使政策执行进一步具体化。不少学校轰轰烈烈举行了冬季长跑仪式，但启动仪式过后，由于并没有详细的活动方案和计划，尤其是在上级领导检查过后，几乎没有学校能够真正地让阳光体育冬季长跑“跑起来”，并且一直坚持“跑下去”，高校阳光体育组织领导情况不容乐观。

（三）政策实施局部化

阳光体育政策包含了组织领导、政策舆论宣传、实施《国家学生体质健康标准》、体育教学、课外体育活动等重要内容［4］。但在政策执行过程中，由于高校师资、场地设施以及经费等各种因素的影响，阳光体育政策的内容被选择性地局部执行，如《国家学生体质健康标准》的实施工作。根据教育部学生体质健康网2012年各省上报学校数的百分比排名情况显示，全国31个省份只有上海、海南、浙江、天津、江苏5个省份上报学校数和学校总数的百分比超过85%［5］。虽然上报成功与否并不能作为判断各学校实施《标准》的一个标志，但从各省上报的总体情况看，各省实施《标准》的情况与阳光体育政策用3年时间使85%以上的学校能全面实施《标准》的目标相差甚远。此外，从《标准》实施的具体情况看，每学年均完成《标准》测报工作的占93.3%，其中33.3%的学校建有学生体质档案，60%的学校面向学生反馈其测试结果［6］。总的看来，大多数学校还只是停留在《标准》的测试工作阶段，对《标准》实施的质量缺乏监控，而且缺乏有效和规范的管理，体质健康测试工作任重而道远。

（四）政策落实停滞化

阳光体育在高校轰轰烈烈的开展过程中，取得了一定成效，但从当前其组织领导和措施保障情况来看，很多高校并没有实施计划，也没有专项经费，政策落实成为一纸空文，高校课外体育活动的开展远未达标。加强课外体育活动的组织和管理，对促进阳光体育的开展，增强学生体质具有重要意义。高校课外体育活动的组织实施情况显示：25%的高校每天安排了1小时课外体育活动时间，而把每天锻炼1小时纳入教学计划的却只有12.5%”［2］，20%的学校实施了每天1小时锻炼时间的制度，且派教师进行辅导。如果保证每周3次，每次1小时锻炼时间的话，只有40%的学校能够做到；72.8%的高校课外体育活动都是学生自发的行为，只有27.2%的学校安排有集体活动”［2－3，7］。综合各高校学生课外体育活动情况的文献分析，学校在保障学生每天锻炼1小时的制度上未能起到有效的监督和管理，高校课外体育活动的组织、管理与实施情况近乎停滞，严重影响阳光体育的贯彻落实。

二、高校阳光体育政策执行不力的原因分析

（一）主体因素

公共政策主体是指在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织［8］。阳光体育在高校的执行环境中，学校、分管体育工作校领导和高校体育工作者是最直接的政策执行主体。

1.政策执行主体层级与幅度结构设置不理想。

层级是指组织机构纵向的层次划分，幅度是指组织机构横向的部门划分。作为一个领导机构，层级多了，必定影响其管理的幅度，幅度大了，也必定影响其管辖的层级［9］。我国是一个行政化的社会，任何一项政策都是由各级政策执行机构和各个部门来负责执行的。因此，在政策执行过程中，组织机构的层级与幅度就客观存在着，与此有关对政策执行不力的影响因素也就不可避免。目前，我国高校体育工作的组织机构建制主要为独立的二级建制，但还有相当一部分处在三级建制［10］。三级建制的状况是高校体育部门的工作在公共基础部的领导下进行，增加了工作环节，在一定程度上制约了体育工作的开展和体育部门专业职能的发挥，从而影响政策的执行和工作效率的提高。

2.政策执行主体认知存在不足。政策执行者只有正确认知政策的内容和精神实质，才能制定正确的执行方案，进而保证政策的顺利执行。目前政策认知还存在一些不足：第一，提高青少年体质是阳光体育政策最大的价值所在，这种价值对于民族、国家和社会以及家庭来说，都是一种无形的价值，但在当前又似乎是看不见摸不着的。如果执行者对阳光体育政策文件的价值、功能和重要意义以及权威性等缺乏正确认知的话，易导致其对政策文件例行公事，采取消极或抵触的态度，使政策执行缺乏正确的舆论宣传和有效的组织领导。第二，执行者理论水平和政策水平有限，对阳光体育政策的内容和精神实质理解不够、认识不深甚至理解错误，特别是对阳光体育的政策目标、原则和措施缺乏正确的理解，易导致政策执行出现走样，影响既定目标的实现。第三，体育部门领导和教师在具体政策执行过程中未能全面把握学生对阳光体育政策的认知态度，对学生的观念、兴趣、爱好、锻炼习惯和锻炼技能缺乏了解，使目标群体对政策产生消极影响或抵触行为。

3.政策执行主体执行力度不够。教育部门在解决阳光体育经费、场地、器材、师资等问题上未能很好地制定相关配套政策，使得高校在政策执行力度上面临较大困难。由于缺乏详细的实施方案和相应配套政策，导致高校在政策落实上无章可循，或者随意制定简单方案以应付上级检查。与此同时，作为学校层面，在当前高校师生比较高的情况下，教师要承担体育教学、训练、课外活动辅导、开展科研等繁重的工作任务，难以保证阳光体育的正常开展。

（二）目标群体因素

目标群体是指受到政策影响的社会成员，包括个体、群体或组织［8］。一项政策能否得到顺利执行，不仅需要政策制定者和执行者强有力的措施，而且还要政策目标群体——大学生的通力配合。

1.目标群体参与意识不强。学生的体育参与意识对阳光体育的开展有着重要影响，体育参与意识从根本上决定了学生的体育行为导向。因此，学生对阳光体育政策价值取向的认同和理解是影响其参与阳光体育活动的重要因素。随着经济、社会的飞速发展和现代生活方式的不断变化，大学生不良的生活习惯对其体质健康产生重要影响。由于对体育教育的重要性认识不足，参与体育锻炼的意识不强、积极性不高，且缺乏体育锻炼习惯，这直接影响着政策的有效执行和落实。

2.目标群体切身利益受损。由于学生身体形态、身体素质、生理机能和运动技能水平存在个体差异，这些方面较弱的学生成为体育弱势群体。体育弱势群体对体育认知、运动项目和运动负荷方面有自己的利益选择，而对于体质弱势的目标群体来说要达到阳光体育的目标，存在一定的困难。高校和教师在政策执行过程中往往忽视了这部分目标群体的利益诉求，导致目标群体切身利益受损，使他们无法感知政策对提高其体质健康水平的长远效益，并在政策执行活动中采取消极甚至抵制行为，从而严重影响政策执行的效果。

3.目标群体素质差异。身体素质的好坏与运动技能的学习密切相关，良好的身体素质是掌握运动技术，提高运动能力的基础。良好的身体素质能够促进运动技能的学习，反之则不然。身体素质较差可导致运动能力和技能学习的掌握出现困难，降低体育学习和参与体育锻炼的兴趣。而体育学习和锻炼的兴趣降低又造成更差的身体素质，从而形成不良循环，无法调动目标群体参与体育学习和锻炼的积极性。由于部分目标群体身体素质较差、技能水平低、运动能力弱，体育学习出现困难，动作技能难以掌握，在经过努力而遭受挫折失败后逐渐散失体育学习的信心，产生消极思想和行为，从而阻碍活动的开展。

（三）资源因素

政策要顺利执行并达到既定的目标和预期的要求，必须以充足的政策资源为保障。影响阳光体育政策执行所需的资源因素包括经费资源、人力资源、物质资源等。

1.经费资源投入不足。经费资源是其他资源的经济基础，充足的经费不一定能够保证政策执行的必然成功，但没有必要的经费投入，人力、物力将无法得到保证。从当前高校阳光体育开展情况来看，经费投入不足是普遍现象。有调查显示，我国普通高校体育经费投入情况整体呈现严重不足的态势：校均体育经费为27.17万元，学生人均只有25.6元；体育经费投入占年度教育经费的比例平均为0.45%，最低的为0.1%，80.5%的高校未达到教育部规定的1%标准；而且只有2.4%的高校表示能够满足学校体育工作需要，46.3%的高校表示根本不能满足需要［11］。高校体育经费紧缺，而且经费来源主要靠单一的学校财政拨款形式来保障，这势必影响阳光体育的正常开展。

2.人力资源配置不尽合理。人力资源是高校阳光体育顺利执行的另一个重要资源，充足且合格的政策执行人员是政策顺利有效执行的重要保证。根据我国2009年高等教育统计数据显示，全国普通高校有专职体育教师55 403人，其中正高职称3 246人，副高职称16 405人，中级职称20 982人，初级职称12 509人，无职称2 711人［12］。而当年在校学生数为21 446 570人，其中本科11 798 511人，专科9 648 059人［12］，按照测算，我国高等教育体育师生比约为1∶387，大大超过了教育部规定的1∶120～150的要求。虽然近年来高校体育教师在数量上得到一定补充，但是高校学生数也在不断扩大，体育教师总体数量仍然严重不足。此外，从职称和学历上看，高校专职体育教师本专科学历和中级及以下职称教师数所占比例较大，教师队伍的整体素质水平还有待提高。体育师资队伍整体素质的高低对于政策的理解、执行具有重要影响。

3.物质资源保障缺乏。物质资源是政策实施的物质条件，学校体育的物质资源以实物的形态存在，如体育场馆设施、体育器材等。有调查显示，高校体育场馆生均面积2.9平方米，室外为2.8平方米，室内不到0.1平方米，而教育部规定的生均面积最低限为4.7平方米，室内生均面积远低于0.3平方米的要求，在所调查的学校中只有4.9%的高校符合标准配备。另外，场地设施数量缺口较大，如田径场、篮球场、排球场、足球场等场地每个学校基本都有，但是数量不多，尤其是篮球、排球、网球场地比较缺乏，生均数量较少［11］。值得一提的是，一些深受学生喜爱的运动项目场地如旱冰场、乒乓球室、健身房、瑜伽房、游泳池、羽毛球场等则更少。部分学校竟然没有体育馆、风雨操场等室内场地，如果遇上雨雪、台风天气，体育教学活动无法正常开展。随着学生活动形式的不断变化，高校体育器材数量不足、种类不齐全已不能满足学生的实际需要。高校体育物质资源保障的不足，直接影响学生参与体育锻炼的积极性。

（四）监督保障因素

政策执行者对活动缺乏有效的管理和监督，法律法规对政策的保障作用存在一定程度上的缺失，也是导致政策执行不力的一个重要原因

1.管理制度不规范。从当前高校体育工作运行的现状来看，高校体育管理在制度上有待进一步规范。各高校虽然建有相应的体育管理制度，并配有行政管理人员，但很多管理人员都由体育教师兼任，管理水平存在一定的局限性，高校有待进一步建立规范化和行之有效的管理规章制度。

2.监督检查力度不严。虽然国家、地方政府、教育部门和高校之间每个层级都建立了相应的监督机制，但是目前监督机制正处于不断完善阶段，无论在理论上还是在实践中都存在着许多不足。第一，高校内部的政策执行过程缺乏监督和检查，教育部门在阳光体育政策执行中制定的监督检查计划实施不严，监督检查工作停留在纸质文件中。第二，教育部门和高校之间的信息沟通和反馈渠道不健全，上级对下层的执行情况缺乏及时和准确的把握。而作为高校的执行者和目标群体在政策执行过程中遇到的现实困难问题如经费、人员、物质设施设备等也难以及时向上级部门反映。第三，教育部门在监督检查的过程中，对不能认真履行工作职责，在工作中弄虚作假等不良行为处理力度不严，在监督检查中以情代法、以言代法，使监督检查工作的严肃性、权威性受损。

3.法律法规保障作用不强。学校体育法律法规对高校阳光体育政策执行过程中的人员、经费、场地设施等的保障作用存在缺失。《体育法》、《学校体育工作条例》等学校体育法律法规在明确教育部门和学校应履行职责的同时也需明确违反相关规定应当受到的法律责任。但是当前高校体育师资、场地设施和体育经费不达标的状况依然存在，如体育教师的教学工作量仍按0.6～0.8系数换算。学校体育法律法规对阳光体育政策在人力、物力、财力上的保障具体操作性不强，政策执行缺乏法律保障必然导致执行不力。

三、高校阳光体育政策有效执行的思考

（一）完善学校体育法规建设

现代体育的发展离不开三件东西：一是“硬件”，主要指场地、设施、器械等有型的东西；二是“软件”，主要指科学管理和决策；三是“活件”主要指全面发展的现代人［13］。高校阳光体育政策要顺利实施，除了需要以上三件东西，更需要国家、政府和教育部门用健全的法制体系和法治理念来管理学校体育工作。因为法律是最具有权威性、最强有力的政策落实手段，这也是国家提倡依法治国、依法治教、依法治校和加强法制建设的重要内容。因此，应建立健全学校体育法规体系，并适时修订现有相关学校体育政策法规，使广大高校体育工作者在执行阳光体育相关政策过程中有法可依。

（二）加强高校体育工作管理

高校阳光体育政策的有效执行，离不开执行者对政策活动有效的组织和科学的管理。当前，从我国高校体育工作部门的人员队伍构成来看，专业教师占据绝大多数，管理人员相对较少，且多为专职体育教师兼任，其管理水平、政策水平和理论水平高低决定着高校体育工作贯彻落实的好坏。只有完善高校体育管理规章制度，建立健全高校体育管理体制，提高高校体育工作管理水平，才能推动高校体育工作发展，促进阳光体育政策的有效执行。

（三）优化高校体育资源配置

学校体育资源是高校阳光体育政策有效执行的物质基础保证，充足的学校体育资源固然能够促进高校阳光体育活动的开展，但是资源在一定程度上却又是有限的，资源的有限性与高校阳光体育政策追求的目标之间存在着一定的现实矛盾。因此，国家、教育部门在加大对学校体育师资、经费、场地器材设施等资源投入的同时，高校也应对现有学校体育资源进行合理的优化配置，以提高人力、物力、财力的有效利用。

（四）建立健全政策执行的监督系统

监督、检查是高校阳光体育政策实施过程的保障环节，及时有效的监督检查是政策有效执行的重要保证。在高校阳光体育政策的现实执行过程中，由于上下级之间、执行者和目标群体之间缺乏有效和必要的信息沟通，影响了高校阳光体育政策执行活力。因此必须加强高校阳光体育政策执行过程的监督和检查，完善政策执行的监督检查制度，并建立高校阳光体育工作信息通报制度，及时沟通信息，发现问题进而解决问题，以保证阳光体育政策得到顺利的贯彻落实。

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