分析传统中国的公共政策

刘宇红

(深圳广播电视大学,广东深圳 518008)

笔者一直在思考,对于 “公共政策分析”这一泊来的洋学问,在我们中国传统的政策分析中是否也存在?它是以什么样的表现形式存在的?

一、中国传统的公共政策分析所独具的特点

以老子为创始人的道家是中国古代哲学的主要流派之一,创立于春秋后期。在历史上,老子的道家哲学经常被非正式学术界的专家们吸收利用或改造,比如:汉朝的王充、桓谭、杨雄等,还被宋明理学这一正式的学术流派吸收利用。此外,道家哲学在汉朝初期和魏晋时期成为统治者们的治国指导思想,其产物是“文景之治”和魏晋玄学的兴盛。

“道”是老子道家学派的重要范畴,它概括了世界的起源、万事万物的运作规律和生息的原理。老子在他的 《道德经》中说道:“无名,天地之始也。有名,万物之母也。”提出了天地万物始于 “无” 的思想。在《道德经》 中又层层递进,提出“无为之道”和 “治大国如烹小鲜” 的治国思想,规劝统治者们应该顺其自然,不要利用国家政权制订强权政策来掠夺人民,不要为了政绩制订扰民政策,而应该让人民休养生息,回归自然,这样人民安居乐业,民风自然朴实,国家才能强盛富足。道家提倡和奉行“我无为而民自化,我好静而民自正,我无事而民自富,我无欲而民自朴”的政策,因此道家的治国方针是“无为而治”,遏制统治阶级掠夺本性,其公共政策的制订是无为而治的第一应用,最终目标是实现 “无所不为”即 “为无为,则无不治”。

西汉初建朝时期,天下刚刚安定,经济需要复苏和发展,人民需要休养生息,国家需要和平安宁。此时出现了黄老学适应了当时国家和社会的需要。黄老学兼容并包,一方面继承了道家的 “无为”理论,提出君道无为、臣道有为的思想,即君子应“有所为而有所不为”,并将道家的“无为而治”理论付诸实践;一方面又吸收了儒家的仁爱礼义思想、法家的法治思想、即墨家、名家等各家思想之长,认为“不争亦无成功”,同时提出:“恩威并施、刑德并举、赏罚必信”的理论,因此受到汉朝统治者们的重视和采纳。西汉初年的统治者汉文帝、汉景帝、窦太后都以黄老学作为治国的指导思想,其下大臣陈平、萧何、曹参等都好黄老之学,施无为之政。为了总结汉朝的治国理论,淮南王刘安主持编纂了《淮南子》一书,是后世研究西汉传统国策的参考。道家思想对中国的传统政策分析有一定的积极影响。

儒家文化在中国几千年的历史长河中虽然几经沉浮,但却是影响中国历史和自汉武帝时期以来历朝历代传统治国方略的最重要的思想,它渗透到了整个古代中国的血液和骨髓当中,并成为中国国人人格和气质的组成部分。

儒家学说为春秋时期孔丘所创,是孔子将夏、商、周三个朝代“尊尊亲亲”传统观念发扬光大形成的一个完整的思想体系。其学说核心思想是“中庸”,并以“仁义礼智信”作为修身立国的行为准则。人伦意识和感性判断凌驾于理性分析之上,对政策的分析不是基于对信息的提炼和论证,而是基于感知。很多人认为,正是因为中国人对儒家思想的信奉,而抑制了宗教的发展,也无法接受西方式的民主,所以在中国,宗教不可能占主导地位,民主思想也不可能盛行。

儒家文化是道德文化,“修身、齐家、治国”然后才平天下,强调人们发自内心的觉悟和良心,强调道德修养和素质、把道德看得比法律更重要,因此相对来说,中国人的法律观念淡薄,而且在中国人的头脑当中,道德与法律的界限模糊不清,这一点在我国各项政策甚至基本国策中都有体现。

中国人把儒家学说中的“中庸”上升为方法论,遇事喜欢采用折中主义,特别是在大是大非面前,缺乏原则性,偏向于采用不前不后、不阴不阳、不偏不倚的中间立场和方法,不会旗帜鲜明地持反对或支持的态度。这一点在我国现今的外交政策上也有所体现。

此外,儒家思想当中“尊尊亲亲”的理念过分注重人际关系和人际交往中的礼仪,讲究繁文缛节,对事情的本身并不重视,直到今天,中国仍然是个关系的社会,办事不怕办错事、办坏事,最怕的是没关系,哪怕是自以为非常正确的事,没有关系也很难成功。这样的观念把人们的精力引导到搞人际关系上来。许多人甚至抛开事业,专门搞人际关系,尤其是搞好和上级的关系,溜须拍马,投上级所好,反而得到重用,而专干事业不会搞关系的人往往被排挤。这种无处不在的宗亲意识渗透到了中国传统公共政策的方方面面。

儒家的思想推动了中国传统公共政策的发展并形成了独具中国特色的公共政策模式。

二、公共决策科学化和民主化要求

和西方人对任何事物都出于理性地分门别类,且重视微观研究和个别事物分析的思维方式不同,中国人往往选择出于感知的 “天人合一”的思维模式。我国古代的圣贤很早就开始观察宇宙人生、自然社会,认为一切事物的发展变化,都是和谐平衡、相互依存、相互联系、相互作用的有序运动。当作整合天人关系的最高理想境界就是 “天人合一”,对人本身的崇拜超过了对任何其他事物的崇拜。因此,在长期的封建社会历程中,虽然多神教一直存在于民间,道教自西汉创立,佛教、基督教先后传入中国,都曾经兴盛一时,但是,本土文化与外来文化之间的斗争与融合,宗教与反宗教却从未停止过,这些无论是本土的,还是外来的哲学宗教思想,始终都无法成为中国封建社会的统治思想。而儒家哲学作为中国本土文化的主流,虽经秦朝时的灭顶之灾,和魏晋道教、隋唐佛教盛行的冲击,但是都以其思想体系的包容、开放和深厚的历史文化根基,吸取道家和佛家思想,开创了儒道佛三教合流的新局面。

相对于西方的以个性自由为本位的人道主义而言,中国的人道主义是以社会伦理为本位,这是中国哲学中最显著的特征。与西方哲学发展所走的是本体论、认识论的路径不通的是,中国哲学发展所走的是伦理学的路线。这也使得黑格尔认为“中国只有伦理学,没有思辨哲学”。但儒家哲学正是通过对伦理学的发展,使得中国的思辨哲学达到了巅峰,形成了知行统一的认识论和中国以伦理为本位的人道主义精神。因此,从中国的传统文化到政策制度和社会习惯几个方面,都应该在学习西方经验的同时适应中国的国情和民情。也就是说,对西方的政策分析方法不能简单地实行“拿来主义”。科学而理性的政策分析方法必须国际化与本土化两条腿走路,对西方的政策分析进行改良,逐渐培育出适合中国文化、社会和制度的具有中国特色的政策分析方法。将中西方管理方式结合起来,站在中国文化和管理历史的角度,以中国的管理哲学思维来运用西方的管理科学,即中国理念、西方标准,取长补短,形成基于理性和疑问的政策分析架构。其中,最重要的是,克服中国封建社会以来根深蒂固的 “王权至高”思想,引入西方哲学的“思辨”理论。中国政府应从制度上保障中国国民生而为人应有的人身和自由的权利,给予公民说真话和质疑政策的权利。

三、中国特色的价值观念和思维模式

几千年的儒家的思想养成了极具中国特色的价值观念和思维模式,中国公共政策的制定及分析也打上了深深地中国式的烙印。从传统来说,无论在古老的中国还是现代的中国,人们评价一个事物,分析的不是其创造价值的高低,而主要是做事的心理动机和过程正义两点。

中国人对行为主体在执行或处理事项时的动机或其心理出发点特别关注,注重的是行为背后的心灵是否高尚,而不是注重其行为本身和其行为的结果。中国的政策制订者往往认为行为主体都是道德高尚的人或者可以被引导和教化成谦谦君子,而只要是君子,取财必将有道,只要出发点是善的,其结局也是好的,至于是否能达到目的,那“谋事在人,成事在天”;至于最后的利益和价值,根本不是君子应该考虑的。

例如,我国最特立独行的慈善家陈光标先生,因其太过高调的 “暴力慈善”方式,在社会上受到广泛的批评。一时间,各个媒体、舆论都一窝蜂地跳将出来广泛而深入地讨论剖析陈光标的慈善真面目,指责和批判陈光标做慈善的目的不纯,却没有哪个媒体站出来评测一下慈善的受益范围和创造的价值。因为这种方式超出以了谦虚、谨慎、中庸、低调为高尚的中国人的思维模式范围,在中国人道德的字典里,这种高调的方式属于反面,无论其举动和结果是好是坏,必将受到代表正义的“中国夫子”们的批判。

除了将行为背后的心理活动作为评价标准外,另一大特色是中国人对 “过程正义”的痴迷。在 “不以成败论英雄”的阿Q精神指引下,过程显得尤为重要。在中国,不论是各级政府部门、机关事业单位还是国企,其政策制订、执行和分析评价强调的是按部就班,大事小事都有一套严格的审核、审批程序。一项公务从开始到结束,中间要经过各个层级相关人员的确认签字,有的还要多次的会议商讨、群体决策。政府审计部门的重点是各单位每年的拨款完成过程中是否存在违规情况,如发现单位在执行过程中出现未按既定程序处理的现象,即使结果再好,事情做得再漂亮,轻则对当事人批评警告,重则对单位负责人立案调查。

我国各机关事业单位每年对干部工作的评价分为德、能、勤、绩、廉五项,其中前面的 “德、能、勤”三项就是对个人思想道德范畴的评价,唯一评价工作实效的“绩”被排在倒数第二,真正能评判职业道德的“廉”被排在最后。“德、能、勤”这三个如此抽象无法衡量的东西被放在评价表里以定量的形式出现,的确是中国的伟大发明和创举。

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[2]陈晓薇.论公共政策分析中的 “公共”原则[J].中国科技纵横,2010,(12).

[3]韦幼玲.加强公共政策分析构建和谐社会 [J].法制与社会,2012,(19)