对教育均衡发展背景下我国学校布局调整决策的探讨

陈 宇

(黑龙江艺术职业学院，哈尔滨150080)

学校布局调整，是指以一定目的或客观原因为先导的、一定区域内学校规模、学校数量及学校位置的变化。随着教育公平理念的深入，2001年3月20日，国家发布了《教育部、财政部关于报送中小学布局结构调整规划的通知》，正式拉开了我国大规模学校布局调整工作的序幕［1］。此项工作取得了明显成就，但也随之衍生了许多社会问题与矛盾，亟待解决的同时也越来越需有关部门对这一决策进行深入思考。

一、当前学校布局调整决策存在的问题

“决策是指组织或个人为了实现某种目标而对未来一定时期内有关活动的方向、内容及方式的选择或调整过程。”［2］学校布局调整决策实施以来，凸显出这样一些问题:

第一，决策的效用不十分明确。这主要包括，许多教育部门虽以“扩大办学规模和提高教育质量”为意图，但严格的实证分析的缺乏导致了撤并结果能否达到预期效果的不确定性;同时，对撤并的损益分析不够明确，在撤并方案制定时只算政府账本而没有将农民的损益考虑在内;另外，撤并的程序为“教育局提案——政府批准执行——学校和乡政府推行”，这种看似合理的操作程序实际是不符合科学路径的，它把学校布局调整行政化了，缺乏专业化的统筹预测，最终导致问题频出。

第二，决策的主体较为单一。学校布局调整采用的几乎都是以政府为主导的“自上而下”的模式，缺乏其他群体参与的“自下而上”的过程，特别是农民群体，他们缺乏知情权、参与权和决策权。同时，学校布局调整涉及许多利益相关的主体，而在决策时却仅依照单一主体的意愿进行，这种做法势必会损害其他决策主体的利益，也容易导致决策失误。

第三，决策的方法过于简单。在决策方法上，主要以经验决策为主，缺乏科学化的统筹预测与方案设计，而学校布局调整的决策对科学化是有着强大诉求的，经验决策往往导致撤并的成效模糊化，撤并的结果问题化［3］。

二、当前学校布局调整决策导致的问题

学校布局调整在当前这种决策模式下，诸多问题日益凸现:

首先，从学校及教师角度而言，进行布局调整后，一方面，一些学校需要寄宿办学，负担加重，缺乏后续配套资金致使学校债务频增，负债发展隐含重重危机;同时，学校布局调整也加大了学校管理的难度，如班级规模过大给班级管理带来困难，路途远导致非寄宿学生迟到现象增多甚至部分学生辍学，调整后的学校校产纠纷难以解决，寄宿条件较差等。另一方面，学校布局调整后将非在编教师和工勤人员予以清退，作为教育活动的主要参与者，一线教师工作压力过大，师资队伍建设亟待加强。

其次，从家庭及学生角度而言，一方面，学校布局调整后，路途远致使相当一部分学生需要寄宿，交通、饮食、住宿等必然加重家庭的经济负担;同时，家长还要担心学生在上学途中和学校的安全，学校撤并后非寄宿生上学要么步行要么乘坐交通工具，这无疑带来了交通安全隐患;另外，学校治安人员的数量不足、饮食安全问题突出等也加大了学生在校的安全风险;另一方面，学校布局调整后上学路途遥远客观上造成了部分学生上学远、上学难的问题，增加了学生的辍学隐患。另外，学校布局调整后，寄宿学生远离父母，这其中低年段学生生活自理能力较差，在仍需要父母悉心照顾和心理关爱时情感需要得不到满足，并且布局调整后部分家长对学校产生依赖心理，忽视了学生的家庭教育，缺少家庭教育的配合，对学生的身心健康成长十分不利［4］。

三、当前学校布局调整决策亟须科学化和民主化

针对上述学校布局调整所带来的问题与矛盾，许多解决对策相继提出，如完善学校布局调整的后续配套建设，有效解决撤并后的交通安全问题等。然而，学校布局调整作为一项十分复杂的教育现实问题，仅从现存的问题思考对策是不够的，应该从学校布局调整这一决策的科学性和民主性出发，对其进行本源性的探究，才能减少学校布局调整问题的产生。

(一)学校布局调整决策的科学化

学校布局调整决策的科学性，即撤并应遵循客观规律和现实条件进行。实现学校布局调整决策科学化，是因为:其一，此决策涉及包括教育学、心理学、经济学、统计学和公共管理学等众多学科的专业知识，综合性很强，超出了任何个人的经验，仅凭经验决策必定无法解决;其二，此决策的影响因素、涉及的主体众多，极为复杂，且需较强的预见性;其三，此决策会带来一定的风险(如交通风险、由撤并导致的辍学风险)，需对风险进行精确且细致的度量与分析。以上均决定了学校布局调整需通过科学化决策路径才能很好地得到解决。

而实现学校布局调整决策科学化，则要求:第一，对学校布局调整做系统而理性的分析，明确什么样的学校布局是合理的，准确把握有关学校布局调整的各层面信息，为其科学决策奠定基础。第二，做好学校布局调整的建校规划。限制学校布局调整的条件很多，如教育资源的条件，因此何地建校是合理的，是一个受特定条件限制的规划问题，可用科学的方法对其进行统筹和解决。第三，借鉴其他国家和地方关于学校布局调整科学化的成功经验。学校布局调整在一定程度上反映了学龄人口减少的趋势，而许多国家和地区人口减少趋势的现象要远早于我国内地，其学校布局调整的步伐也要先于我国内地，如日本、美国和我国台湾地区，其学校布局调整均在科学决策上进行了积极的尝试，这可为我国学校布局调整决策提供很好的借鉴。

(二)学校布局调整决策的民主化

决策科学化是主体利用专业的科学知识对事物整体全面把握、统筹，进行决策，民主决策则是让利益相关主体充分参与决策，通过决策自己能正确地决定自己的事情。学校布局调整决策关系众多利益群体，为了协调众利益群体各方面的利益，以及加强众利益主体之间的对话与合作，使各方利益主体能从冲突走向和解，从矛盾走向理解，民主化无疑是最为直接的方式。

然而，学校布局调整政策的民主化是否能够进行，影响因素是多方面的，不仅取决于决策主体有没有能力参与决策，还取决于决策主体有无参与决策的意愿，以及有无参与决策的内在动力，有无合法合理的方式进行决策参与等。唯有满足以上所有条件，决策民主化才能得以顺利进行。而不同于以往的是，当前进入义务教育阶段的学生家长主要是80后，他们成长于义务教育普及的年代，这决定了他们的文化素养大不同于以往农民，加之当前网络的普及，更使得他们的眼界要远远宽于以往任何一代农民。因此，他们有能力以民主的方式参与学校布局调整决策。同时，作为新生代的农民，他们具有较强的权利意识，也非常注重下一代的培养，对于学校布局调整十分重视，有很强的愿望参与到决策中去，所以，这种进行民主决策的内在动力是存在的。加之学校布局调整决策方案的开放性和决策的合法性、参与方式的多样性，无疑为决策民主化的顺利进行创造了条件。

学校布局调整决策的科学化、民主化为解决一系列学校布局调整问题提供了可资借鉴的理论方法，但鉴于各地情况各不相同，要使决策切实有效，还应因地制宜。

［1］吴亚林.义务教育学校布局:10年来的政策回顾与思考［J］.教育与经济，2011，(2):14 －18.

［2］刘善槐.农村学校布局调整决策的科学化、民主化与道义化研究［D］.长春:东北师范大学硕士学位论文，2012.

［3］雷万鹏.义务教育学校布局:影响因素与政策选择［J］.华中师范大学学报:人文社会科学版，2010，(5):155－160.

［4］庞丽娟，韩小雨.农村中小学布局调整的问题、原因及对策［J］.教育学报，2005，(4):90 －95.