英国大学治理模式的多样性及其存在基础

吴云香， 熊庆年

(1.上海财经大学　发展规划处，上海　200433； 2.复旦大学　高等教育研究所， 上海　200433)

对于英国大学的治理模式，学界并无统一意见。如迈克尔·夏托克把英国大学的治理归纳为五种模式：牛津剑桥模式体现了学术自我治理的最高权力；苏格兰模式有博洛尼亚遗风，行政长官由学生选举；公民大学模式由多元主体参与治理；高等教育公司模式授权管理机构单独治理；美国大学模式教师治理责任分享[1]。甘永涛则认为，英国大学治理结构的演变表现为“牛桥”的学者自治、城市大学的“学者主导”、联合大学的“联邦制”、新大学的“共同治理”以及“92后”大学的“双会制”等五种模式[2]。

这些模式的划分与大学的类型有或多或少的一致性。由于目前对英国大学的类型尚无定论，且英格兰的传统大学与苏格兰的传统大学差别较大，笔者在参考大量文献以及浏览大学官方网站之后，将英国大学的类型分为六种类别：英格兰传统大学、苏格兰传统大学、城市大学、联合大学、“新”大学和“92后”大学。这些大学的治理模式基本可以归为六种类型：一是学者自治型治理模式，以英格兰传统大学牛津大学、剑桥大学为代表；二是苏格兰传统模式，以苏格兰传统大学爱丁堡大学为代表；三是学者主导型治理模式，以城市大学类型中的曼彻斯特大学为代表；四是民主治理模式，以联合大学类型的伦敦大学为代表；五是共同治理模式，以“新大学”中的华威大学为代表；六是高等教育公司模式，以“92后”大学威斯敏斯特大学为代表。

然而，以往的研究尚未从整体的角度去探究多种模式背后的深层次成因。英国大学治理模式的多样性实际上存在多种基础：政治的、经济的、文化的、组织的、外来影响的。正是这些多种因素的影响，才形成了大学模式多样化的生态。

研究还发现，大学治理模式与大学类型、大学治理模式的最大影响因素有很大的相似性(详见表1)。

表1　英国大学的治理模式

一、学者自治型治理模式——政治基础

学者自治型的治理模式主要存在于英国的传统大学即牛津大学和剑桥大学中。在中世纪牛津大学的法人治理结构中, 学者自治尤为鲜明。学校的最高权力机构是三个组织: “主政教师大会”(Congregation of the Regent Masters) ，由所有住校任课教师组成；“高级教职员大会” (Congregation)，从各学院任课教师中遴选组成； “大会”(Convocation)，由全校教职员组成。学校若出台一项规定,首先要由各专业教师选出的负责大学事务的舍监向主政教师大会提出动议, 同时由高级教职员大会向全校教职员通报, 最后由大会表决通过[3]。

随着学校的发展，其治理模式有所变迁，但学者自治的特点依然明显。根据牛津大学官网介绍[4]以及牛津大学章程，牛津大学的治理结构如图1所示。

图1　牛津大学的治理结构

以大学的最高立法机构为例。牛津大学目前的最高立法机构是教职员大会，其成员有4 500余人；剑桥大学的最高立法机构是摄政院，其成员也有3 800之众。学者参与大学立法，其人数之多，恐非十几人或几十人组成的董事会可以比拟。

这种模式的选择并非只是学者们一厢情愿的选择，而是有牢固的政治基础。或许可以说，政治因素是牛桥形成学者自治型治理模式的最深刻原因。我们主要以牛津大学为例进行探讨。

牛津大学初创于 11 世纪末 12世纪初。当时从巴黎游学回来的师生聚集在牛津, 形成一个非正式的集合, 后来逐渐演化为一个学者的行会，师生共同分享自治的法人权力。在牛津大学初创的 300 年中, 它并未正式取得法律上的地位。

作为当时宗教和世俗领域的统治者，教会和国王都试图对大学有更多的影响力，这两个几乎对等的强势团体的斗争，恰恰为第三方(大学)提供了发展的空间，正所谓“鹬蚌相争，渔翁得利”。

自 1214 年罗马教皇任命英格兰林肯教区主教罗伯特· 格罗斯泰特为牛津大学第一任校监后不久, 根据英国习惯法和当时的宗教法, 牛津大学就被王室和教会认同为“与作为成员的个体不同的法人机构”[5]，并逐步取得了自主制定大学法 (1230 年) 、成立管理机构(1240 年) 以及使用校印 (1276 年) 等法人特权。

1571年, 伊丽莎白一世颁布了第一部大学法, 才正式承认牛津大学和剑桥大学的法人地位。在前言中, 该法阐明了其制定目的在于使 “两所大学之古老的特权和自由自此得到女王陛下的批准与认可”[6]。它在第一节中认可了 “以校监、教师和学者名义存在的牛津大学”为法人机构, 永久续存, 并将享有拥有校印以及可起诉亦被追诉等权利和义务。自此, 牛津大学和剑桥大学独立自治的法人地位得以正式确立， 奠定了学者自治型治理模式的基础。

可以说，教会和国王政治上的斗争为大学赢得了更多的学术自治空间。牛桥这种学者自治的程度之所以令其他大学难以望其项背，更多的是政治的结果。

二、苏格兰传统模式——文化基础

英国的传统大学有6所，其中英格兰地区有2所，分别为牛津大学和剑桥大学，苏格兰地区有4所， 即圣安德鲁斯大学(1411)、格拉斯哥大学(1451)、阿伯丁大学(1495)以及爱丁堡大学(1583)。与英格兰的传统大学不同，苏格兰的传统大学形成了带有鲜明苏格兰特色的“三足鼎立”式大学治理模式。

我们以爱丁堡大学为例。根据爱丁堡大学官网最新资料[7]以及该校章程，该校的治理结构见图2。

图2　爱丁堡大学的治理结构

苏格兰大学治理模式的最大特点是“三足鼎立”，即设立大学法庭作为大学法人，直接确立大学的法人地位；评议会全权负责大学的学术事务，是大学的最高学术机关，表明了对于大学学术权力独立性的尊重；总理事会作为大学的最高咨询机关，进一步推动大学决策的科学性。

同为传统大学，苏格兰与英格兰的大学在治理模式上的巨大差异更多是文化的结果。在地理意义上，英格兰是英国的一部分，然而在传统上，它却是个民族国家，有自己独立的文化生活，即使是在1707年被并入英格兰之后，仍然保留了在教育方面的独特体系。

苏格兰的这四所传统大学成立后，在入学方式、课程设置、教学管理等方面有颇多大胆创新。苏格兰也出台了相关的大学法，塑造了苏格兰大学治理模式的基本形态。这四所大学的章程依据的是苏格兰大学法(1858—1966)(即the Universities (Scotland) Acts 1858 to 1966)。该法是一个统称，包括四个法案：苏格兰大学法(1858)、苏格兰大学法(1889)、苏格兰大学法(1922)和苏格兰大学法(1966)[8]。大学法就大学的三个主要治理机构——大学法院、评议会、理事会做了具体规定，形成“三足鼎立”的架构。该法规定，大学法获得通过，每一所大学应引入一个总理事会，其中大多数成员为专业人士。几乎评议会的所有权力，除了涉及教师学术权力外，均转移给理事会。行政长官由学生选举产生(保留了博罗尼亚做法)，担任理事会正式主席，每所学校由一校长领导。苏格兰的大学都要依照该法建章立制。这种做法传承下来，成为苏格兰大学治理模式的特色。

三、学者主导型治理模式和共同治理模式——经济基础

经济因素对于大学治理模式的影响在城市大学和“新”大学中表现最为明显。这两类大学分别兴起于工业革命时期和二战后经济危机时期代，经济的繁荣或萧条深刻影响了大学的治理模式。

随着工业革命的开展和城市的发展，志在为经济发展提供人才支撑的城市大学应运而生。一方面，作为大学，学者的重要地位依然不可忽视；另一方面，作为“城市的大学”，关心城市利益、为城市服务成为社会对大学的客观要求。在此情况下，城市大学形成了带有传统与现代双重印记的学者主导型治理结构模式，即：学者仍然居于主导地位，外部人士开始参与大学治理。

我们以英国第一所城市大学——曼彻斯特大学为案例。曼彻斯特大学的治理结构[9]如图3所示。

图3　曼彻斯特大学的治理结构

曼彻斯特大学的治理结构可以概括为：学者主导，外部参与。学者依然是大学治理的中坚力量，以学者为主体构建的评议会是大学的首要学术机关，并担负有向学校的最高治理机构——董事会提供咨询和建议的重任。与传统大学相比，其最大的不同在于大学引入外部治理，设立校董会和全体大会，且在这两个机构中都引入了外界理事(lay members)。他们没有薪资，也非大学或学院的教师或学生，意在为大学提供丰富的经验以及不同视角下的专业知识①。董事会的设立是大学在治理结构上的重大突破，正式标志着大学治理从囿于自身走向社会。大会全会成为沟通大学内外部的桥梁。

董事会是曼彻斯特大学的治理机构和最高权力机构，对大学的整体战略方向、财政、财产以及事务的管理，包括对所有教职员工的雇佣安排，负有最终责任。在25位董事会成员中，外界理事有14人，所占比例高达56%②。大会全会的主要目的是：作为大学与社会双向沟通的桥梁，向外界展示大学的成就，接收来自外界的反馈，就大学事务提议。该机构的成员累计200人左右，代表性特别广泛。既有大学内部各类人员——有管理人员、教师和研究人员，也有学生，还有大学外部各界人士，如本地工商业人士、政府官员、地方教育机构人士、外界学者，等等。

在城市大学，大学的利益相关主体在教师和学生之外增加了社会人士。经济的发展密切了大学与社会、市场的联系，经济因素塑造了大学治理模式，形成外部治理的崭新形态。

及至20世纪中叶，经济因素再次发挥重大影响。二战后，由于经济危机，政府开始对高等教育削减财政支持，大学为了生存、发展，引入市场机制，与市场接轨，更体现出一种 “经营型”特征[10]。治理模式也进一步演变，形成以多元利益主体的共同治理为特点的共同治理(shared governance)模式，主要存在于“新”大学之中。 我们以华威大学为例。华

威大学的治理结构如图4所示[11]。

图4　华威大学的治理结构

华威大学的治理结构呈现“三会制”，即理事会、评议会和全体大会。理事会是大学的最高治理机构，对大学的财政和不动产有特殊的管理职责，对评议会处理大学事务也负有监督之责。一年开会最多5次，成员33人，其中大多数是来自工商业、政府机构的外界成员，意在为大学工作带来不同的经验和专业知识。评议会是大学的最高学术机关。全体大会对理事会和评议会有提议之权利。

华威大学的共同治理模式更加强调大学利益相关主体“共同”治理大学，不仅仅体现在“三会制”上，也体现在多元化的委员会委员构成上。由于机构大多通过具体的委员会来运作，考察委员会的委员构成，可以更深刻地理解大学不同利益主体对大学的“共同”治理。表2列举了华威大学理事会5个主要委员会的成员构成[12]。

表2　华威大学理事会主要委员会的成员构成

从表2可以看出，华威大学委员会的成员构成充分表现了多元的特点，其分类涵盖了从校内学者到校外人士，从管理高层到普通学生之间的多个种类和层级，并且在各个委员会之间都有所分布。另一方面，这种分布并不均衡，恰恰体现了各个委员会的性质和特点。例如，在财政与综合委员会中，理事会成员、评议会学者占平等席位， 此外还有学生代表的加入。这与该委员会在财政预算和分配上的重要性相适应。

简言之，以城市大学为代表的学者主导型治理模式和以“新”大学为代表的共同治理模式更多地受到了经济因素的影响。这其实反映了两方面的事实。第一，大学的功能在拓展。城市大学主动引入外部治理，迎接经济发展对于大学的需求，是大学主动“走出去”。大学不再是纯粹的学术象牙塔, 而是日益成为社会有机组成部分，为社会服务成为其功能之一。第二，大学发展的制约因素在增加。早期的大学，只是学者自由聚集，经济之事，似乎只需维持大学运转即可。之后，政府慷慨的财政拨款，也使得大学没有温饱之忧。但是，随着大学规模的扩大，市场经济的渗透，大学对于经济的诉求增加，大学发展的制约因素也随之增加。“新”大学更为被动地与市场接轨，与经济危机大背景下政府削减财政拨款、大学需自谋生路有很大关系。

四、民主治理模式——大学组织基础

以伦敦大学为代表的联邦制大学以院校民主治理模式著称。这种治理模式十分注重院校两级的治理关系。根据该校的最新章程和伦敦大学的委员会结构图[13]，伦敦大学目前的治理结构如图5。

图5　伦敦大学的治理结构

伦敦大学在2005年开始酝酿大学治理结构的改革。2008年重新修订章程，确立了新的治理结构——两个核心机构，分别是董事会和学院理事会。这一架构对于院校两级管理的职责分配更加合理，对于二者关系的规定也更加体现了民主的特点。

董事会是大学的治理机构主体。伦敦大学章程规定，董事会成员14人，含9名独立成员(independent members)、校长③(当然成员)以及由学院理事会所任命的4名成员。董事会主席应为独立成员。独立成员不能是大学或学院的教师或学生，董事会认为他们持有公正立场。与其他类型大学的董事会所不同的是，伦敦大学生章程明确规定，除非章程特别规定，否则董事会对于有关学院的事务“既无权力，也无义务”，从而在法的层面上规避了董事会干预学院事务的可能。

学院理事会作为大学的最高学术机构，负责确保大学学术事务的恰当处理。学院理事会由校长担任主席，其成员包括大学的18个学院的院长以及高级研究院院长，是高级学术人员的集合体。

学院理事会还拥有提议权。它负责向董事会就大学的战略方向提供咨询。章程明确规定，学院理事会可针对如下五类事务向董事会提议：(1)大学的战略发展方向及其实施计划；(2)学院的招生及其继续保持学院地位；(3)重要学术机构的设立或解散；(4)大学或学院有关资源和服务及为此提供资金的有关事务；(5)大学章程或体例的修改。章程将学院理事会的提议权法定化，有利于董事会就大学事务决策前能吸收学术人员的意见，促进决策的民主化。

如何处理董事会和学院理事会的关系是良好治理结构的关键。除了上述规定外，章程特别规定了董事会与学院理事会的关系：(1)学院理事会应定期向董事会提交其负责事宜的工作进展及决议的报告。(2)任何事宜的任何决策，董事会都应重视学院理事会的观点和专业知识。(3)如果董事会拒绝学院理事会的建议，或委托学院理事会进一步考虑某一事宜，董事会应在合理时间范围内，给出书面理由说明。

伦敦大学的治理模式妥善处理了董事会与学院理事会的关系，是民主管理治理模式最为重要的特点。影响这种模式相当重要的因素是大学的组织形态。

伦敦大学是一所特殊的大学。作为一个独立的机构，其合法地位源于1836 年国会颁发的皇家特许状，此后1863年的皇家特许状再次确定了其地位。现在的伦敦大学是由 19 个学院和研究机构共同组成的联合大学(Federal University，也有人称为是“联邦制大学”)，其办学目标、权责和治理安排的依据是《伦敦大学法(1994)》(University of London Act 1994)以及根据该法制定的章程(Statutes)。

另一方面，在事实上并没有真正意义上的伦敦大学，它只是一个大学联盟，旗下各个学院大学都是独立的实体，拥有高度自治权。它们进行独立招生，独立颁发文凭，独立排名，其中不少学院本身就是世界知名大学。在这种情况下，学院与大学的关系如何处理更加重要。如何协同各个学院对大学进行有效治理？对于联合大学而言，民主治理模式应是更佳选择。

五、高等教育公司模式——外来文化基础

大学是一个开放的系统，外来文化也会影响大学。进入新公共管理时代后，一批“92后”大学应运而生。它们借鉴美国大学的经验，大学身份转变为“高等教育公司”(higher education corporation)，形成了高等教育公司模式。撒切尔主义时期后，英国逐步进入了“新公共管理”时代。1988年的《教育改革法》确立了高等教育公司的地位，多科学院及其他高等院校由地方控制转为独立机构(高等教育公司)。1992年的《继续与高等教育法》规定多科学院和苏格兰中央院校为大学。该法的颁布标志着英国高等教育领域中一场静悄悄的革命的开始, 这场革命的核心是建立一个大众化的高等教育体系[2]。在此语境之下，法律要求1992年后建立的大学设立董事会和学术委员会。这种架构我们称之为“两会制”。

我们以威斯敏斯特大学为例。其前身是于1838年创建的皇家理工学院。根据《继续与高等教育法》，1993年3月30日特别决议通过，该校升级为大学，作为高等教育公司，学校名称由更为“威斯敏斯特大学”，开始授予学位、参与公共基金资助的研究。为叙述方便，我们不称其为“高等教育公司”，依然称为“大学”。

之后，威斯敏斯特大学根据该法制定了本校的《备忘录》[14]，重塑了本校的治理结构，很好地体现了1992年法令的精神，又富有创新，可谓是高等教育公司模式的代表。其治理结构如图6。

图6　威斯敏斯特大学的治理结构

威斯敏斯特大学的治理结构遵循了 “两会制”的精神，设立董事会作为学校的最高治理机构，设立学术理事会负责学术事务，对董事会负责。为更好地治理，董事会下设大学执行董事会,作为全校最高行政机构，可谓是权力的集中。

董事会是大学的最高治理结构。威斯敏斯特大学董事会成员人数不固定，在13～25人之间。当然成员有2人，分别是校监和助理校监；任命成员11～23人。任命成员的分布如下：最多13名独立成员；最多2名由学术理事会提名的大学教师；最多2名由学生会提名的学生；1～9名增补委员(由董事会非增补委员提名)。成员中数量最多的是独立成员，占全体成员的一半以上，他们大多在工商业界、就业或大学其他事务方面具有丰富的经验和专业知识。这也反映出大学公司化的倾向。

学术理事会(或译为学术委员会)主要负责学术事务，包括学术标准、研究、教学、课程等，就大学学术活动的发展及其所需要的资源向董事会提议，也处理由董事会委任的任务。学术理事会向治理机构和大学行政长官负责。这与此前大学的评议会职责类似。

大学执行董事会的设立突出反映了作为高度教育公司的大学的公司化倾向，更加强调行政决策的3E(高效、有效、经济，即efficiency, effectiveness, economy)。在升级为大学的第16年，2008年5 月12日，威斯敏斯特大学董事会批准大学执行董事会，作为董事会下属的委员会，对董事会负责。大学执行董事会的成员包括校长(任主席)、代理校长、副校长们、大学注册主任和秘书、财务总监以及各学院院长。在主席批准情况下，其他人员亦可参与。该委员会聚集了大学的核心行政领导，形成了一个强有力的行政核心，可以迅速传播信息，做出决策，提高决策效率和执行效率。

结语

大学的治理模式一直处于发展变化之中。政治、文化、经济、大学组织本身、外来文化都可能影响到大学治理模式的变化。正如迈克尔·夏托克一针见血地指出：“正式的大学宏观调控结构从来就未完整地稳定过，因为学校的结构受其内外环境演绎的影响。大学内部各种群体权力的平衡必然随着时间而波动。”[1]27-28

在长期的历史发展中，英国大学的治理模式形成了多样性的特点。这种多样性的存在绝不是偶然的，而是有着深刻的存在基础。大学治理模式是扎根一定的政治、经济、文化的基础，结合本校的实情，而反映出来的实际形态。对大学治理模式不能机械、教条地理解，不能照搬照抄。研究英国大学的治理模式，有利于深刻理解大学治理模式的多样性。这启发我们，现代大学的治理模式没有固定的版本，不能教条化地去照搬；要深刻领悟其形成的逻辑，不能简单化地去理解。

注释：

①曼彻斯特大学章程指出：‘lay member’ without further qualification means a member of the Board or who holds no paid employment in the University and who is not a student of the University.

②曼彻斯特大学章程规定了本校董事会成员的类别。董事会的成员分为：(1)当然成员2人。一是校长(President and Vice-Chancellor)，一是学生会一位人员。(2)外界理事14人。(3)评议会成员7人。(4)教师成员2人。(5)非学术或研究人员。该校官网公布的2012年9月1日至2013年8月31日董事会成员名单亦验证了这种成员规定。

③本文无特殊说明，“校长”指学校的实权校长(Vice-chancellor)，是大学的首席学术和行政官员，“名誉校长”指学校的Chancellor。我国学界多将Vice-Chancellor译为“副校长”,甚至将这种现象称为世界上非常独特的“副校长权力现象”。Vice-Chancellor一词中的Vice在此实为其拉丁文的原义，既“代表某人执行”。且若真译为“副校长”，各大学Vice-chancellor下设数位Pro-Vice-Chancellor，恐要译为“副副校长”，不合语言规范。故参考香港、台湾、新加坡等地译法，将Chancellor译为“名誉校长”，将Vice-chancellor译为“校长”。英国大学对校长多以Vice-Chancellor称，个别大学略有不同。如爱丁堡大学校长全称是Principal and Vice-Chancellor, 曼彻斯特大学校长全称是President and Vice-Chancellor。

参考文献：

[1]迈克尔·夏托克.高等院校宏观调控管理[M]. 丁安宁，译.南京：江苏教育出版社，2009.

[2]甘永涛. 英国大学治理结构的演变[J]. 高等教育研究，2007(9)：88-91.

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[5]Preface: Constitution and Statute-making Powers of the University[EB/OL].(2003-6-16) [2013-08-15].http://www.admin.ox.ac.uk/statutes/375- 092.shtml.

[6]The Academic Corporation: A History of College and University Governing Boards, Edwin D.Duryea, Edited by Don Williams, Falmer Press, 2000: 20- 22.

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[9]Governance[EB/OL]. [2013-08-18]. http://www.manchester.ac.uk/aboutus/governance/.

[10]熊庆年，代林利．大学治理结构的历史演进与文化变异[J]．高教探索，2006(1)：41-44.

[11]Code of Practice on Corporate Governance[EB/OL]. (2009-10-27) [2013-08-18].http://www2.warwick.ac.uk/services/gov/atoz/council/primaryresponsibilities/.

[12]代林立. 英国大学治理结构的历史变迁[D]. 上海：复旦大学，2006:40.

[13]Governance Structure Chart- amended 19 April 2013[EB/OL].(2013-4-19) [2013-09-18].http://www.london.ac.uk/fileadmin/documents/about/governance/Governance_structure_chart_-_amended_19_April_2013.pdf.

[14]THE COMPANIES ACTS, 1985 AND 1989 COMPANY LIMITED BY GUARANTEE AND NOT HAVING A SHARE CAPITAL MEMORANDUM OF ASSOCIATION OF THE UNIVERSITY OF WESTMINSTER[EB/OL].(2010-10) [2013-10-18].http://www.westminster.ac.uk/__data/assets/pdf_file/0006/78882/Articles-of-Association-Oct-2010.pdf.