环境污染所致大规模侵权中政府介入制度的完善

张 秀 玲

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007)

环境污染所致大规模侵权中政府介入制度的完善

张 秀 玲

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007)

在认定环境污染所致大规模侵权赔偿责任时，虽无需判断加害人有无过错，但因果关系的隐蔽性、损害的潜伏性，导致本就冗长的终极救济途径——司法救济程序——更为繁杂，其带来的正义相对于受害人的紧急需求过于滞后。为弥补这一不足，政府救助必不可少，但其救助范围、权力限制及财政资金的使用权限等需要进一步立法明确。

环境污染；大规模侵权；政府救助；制度完善

近几年来研究有关大规模侵权的论文比较多，但鲜有区分各种情形分别论之的，因不同的事故适用的归责原则有所不同，加害主体也各不相同，一起论述总有疏漏。鉴于我国大气污染问题相当突出，多地PM2.5频繁爆表，给人体健康带来极大损害。本文拟就环境污染导致的大规模侵权进行讨论，以期为该种事故的处理提供一些借鉴。

一、环境污染所致大规模侵权的界定

(一)环境污染所致大规模侵权的概念

有关大规模侵权的界定，国内学界普遍较为认同朱岩给出的界定：大规模侵权基于一个不法行为或者多个具有同质性的事由，如瑕疵产品，给大量的受害人造成人身损害、财产损害或者同时造成上述两种损害的侵权行为[1]。环境污染大规模侵权因区别于其他侵权类型，其定义应有所不同，我国《侵权责任法》第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”我国《环境保护法》第四十一条第一款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《排污费征收使用管理条例》第十二条规定：“排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。”可见环境污染侵权行为不以行为违法为要件。因此本文在借鉴前述定义的基础上认为，环境污染大规模侵权是指基于一个或多个具有同质性的行为，造成的受害人数量多、损失大、救济难的环境污染侵权行为。前者如毒气泄漏、输油管爆裂；后者如多家企业常规排污甚至是违规排污。

(二)环境污染所致大规模侵权的特征

查遍近几年来的大规模侵权论文，都一致认为大规模侵权的基本特征如下：加害主体单一或为有限少数、加害行为的同质性、受害人数量众多、损害巨大、救济困难。本文以为环境污染所致大规模侵权除具备前述这些特征之外还有自己的特征。

第一，采严格责任的归责原则。在我国《侵权责任法》中使用了过错责任、过错推定、严格责任三种归责原则。而环境污染侵权、高度危险责任、动物损害责任和产品责任四类情形适用的是严格责任原则。虽然我国《民法通则》第124条有关承担环境污染责任的前提是“违反国家保护环境防止污染的规定造成他人损害”，但根据我国《立法法》第83条规定的“特别法优于一般法，后法优于前法”的法律适用原则，民法通则的规定显然属于前法、一般法。

第二，因果关系通常不易判断。现代工业生产过程中排放的废物往往涉及比较专业的科学知识，作为普通民众的受害者难以知晓污染物的特性及危害性，也不知该采取何种有效措施加以防护，受到损害之后更难以找到确切证据证明所受损害和污染物之间有因果关系，甚至很多情况连专业人士也不敢妄下结论。

第三，所受损害通常不易确定。环境污染侵害不像诸如矿山安全事故或交通安全事故、火灾事故所致的损害，短时期内就可统计出确切的财产损失数额、伤亡人数并确定伤残程度。这皆源于其因果关系易于确定、伤害明显无潜伏或潜伏期较短的缘故。而环境污染所致的伤害则不同，除了少数的突发事件导致的毒气大量泄露、油船倾覆能够划定出受害群众及财产损失外，对于企业日积月累的常规排污甚至偷偷排污行为，所带来的伤害则不易统计，通常情况下其污染发生和潜在疾病暴露之间有较长的时间差，能够及时确定的也是那些病情暴露者。而且由于污染所导致的人类及牲畜疾病有时具有“传递性”，如孕妇因空气不洁或饮用水污染而致流产或胎儿畸形。农作物损害方面，污染引起灌溉水源受污，耕地土壤受污、二氧化硫排放致雨水受污。其所带来的损害不是某季某年粮食减产，而是此后持续的减产及品质下降(只要排污还在继续)。这些都使损害的确定极为不易。

第四，受害人加害人地位悬殊。与其他的侵权类型不同，环境污染同产品侵权、高度危险责任、医疗事故场合一样，加害人和受害人通常地位悬殊，所掌握的知识、信息严重不对称，受害人虽然人数众多但仍处于弱势地位。而加害人通常是实力强大的企业、单位，他们拥有强大的经济实力、灵通的信息来源和广泛的人脉关系。

二、环境污染所致大规模损害的现有救济途径分析

根据我国现行《民法通则》《环境保护法》《侵权责任法》和《民事诉讼法》的规定，环境侵权纠纷的解决途径有自行协商、申请人民调解、请求行政机关处理、提起诉讼等途径。看似丰富但实际效果并不理想，作为加害人一方，企业本就能躲就躲，能拖就拖，加上因果关系不够显明，更是不会配合，导致自行协商、人民调解基本无用武之地；行政处理无强制力，当事人不服还可以起诉；而最终救济途径司法程序又如何呢？

(一)司法救济途径的弊端

第一，无法满足正义对效率的要求。在我国民事诉讼法中设立了代表人诉讼制度，只要一方或者双方人数众多，就可以被界定为代表人诉讼。它包括人数确定和人数不确定的代表人诉讼。因环境大规模侵权受害人多具有不确定性，对应的也主要是人数不确定的代表人诉讼。在这种情况下，启动该程序要公告，要登记审核受害人，要审理。虽然采严格责任的归责原则，受害人只需拿出受损证据，而无需举证对方过错，审理过程的漫长繁琐难度也不难想象。虽然美国休尼特法官的一句名言——“正义从来不会缺席，只会迟到”——让我们对结果充满期待，但对严重受害急于救命的受害者来说，他们更喜欢英国著名的法律格言“迟到的正义为非正义”以及波斯纳的“正义在法律中的第二含义就是效率”。而未能如期登记的人只有在诉讼时效期内起诉，法院裁判对其才有约束力。对那些潜伏了若干年后才发病的人来说也显不利。即使他们在时效期间内起诉并被认定请求成立，原裁判也会因后者赔偿请求数额差异较大而难适用[2]。

第二、政策限制使律师少有作为。我国出于促和谐、维稳定的考虑，全国律师协会2006年出台了《关于律师办理群体性案件指导意见》，将代表人诉讼政治化为群体性案件；要求律师接受委托参与代表人诉讼案件时要有大局意识，并将相关情况及时向有关部门登记报告，接受监督。北京市律协在2008年4月14日发布重申和严格执行该《意见》的通知：要求全市律师增强政治敏锐性和鉴别力，正确处理服务大局与严格依法履职的关系[3]。律师在法律允许的范围内最大限度地为委托人争取权益的职业操守显然在代表人诉讼场合要有所约束，甚至不能在把当事人利益放在首位。这些措施使得律师在代表人诉讼中少有作为。

(二)实践中政府救济的优缺点

其优点体现在：效率高、社会效果好。当作为纠纷解决的最终途径司法救济也不能对大规模侵权大有所作为时，带有浓厚国家主义色彩的“行政主导模式”就成了必然选择。也正是由于上述原因，民众在面临危难时，除非私力救济可以解决，经验告诉大家可以及时救人于危难的是政府而不是司法机关。在近年来发生的重特大事件中也很好地说明了这一点。如2003年12月23日重庆开县发生特大井喷事故，富含硫化氢的有毒气体迅速扩散，致附近30个村9万多人受灾，6万多人被迫转移，243人遇难，2000多人中毒住院，此外,还有严重的房屋倒塌、牲畜死亡和环境污染等财产损失，直接经济损失8200多万元。重庆市委市政府接到报告后迅速成立“12·23”抢险指挥部，分四步走，“疏散转移、搜救安顿、灾民返乡、安置善后”，对灾民进行救助[4]。开县成立事故理赔办公室，聘请专业人士参与制定理赔的方案、标准和程序，抽调工作组与死者家属逐户对接确认身份，遇难者善后赔偿工作于2004年1月8日基本完成[5]。从事故发生到基本解决赔偿仅用了半个月时间，其救济效率和产生的社会效果是司法途径不能望其项背的。

其缺点表现为：民主不够、赔偿款由政府买单。政府主导的救助模式备受指责的就是民主不够。如在三鹿事件中，除了救助患儿，政府还一手操办了赔偿方案，其制定无公众参与，赔偿额的计算依据、企业的出资额等问题说明不足。其实在《突发事件应对法》中并没有规定政府有权自主制定赔偿方案，第六十一条规定了“制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施”，这里的“补偿”并非指赔偿。可见它所负的主要责任是应急的救助、救援方案的制定和实施而不是赔偿问题的处理。

在近年来的重特大污染事故中，我们看到了政府的作为，但同时也看到了责任方的沉默。除开县井喷事故责任方赔偿还算主动外，其他类似事故责任方大都是消极冷漠。典型如2005年11月，中石油吉林石化公司双苯发生爆炸，造成数人死亡、数十人受伤，松花江水质严重受污，数万人紧急疏散。事后中石油缴纳罚款100万元，捐赠500万元给吉林市治理污染。此后五年时间国家先后共投入资金80亿元用于污染治理，而中石油始终保持沉默。此外在2009年12月渭河、黄河污染事件中，中石油依然沉默。在2011年“7·16”事故中，中石油和大连市政府达成协议：油污清理结束的后续赔偿工作由政府负责，中石油“以投资抵赔偿”。政府买单无异于纳税人买单，这个结果意味着一般污染侵权行为要承担赔偿责任，而大规模伤害反而可以转嫁与公众。

三、政府救济机制的完善设计

有人质疑政府介入大规模侵权事故救济的合法性，如王立兵认为：“行政主导救济目前尚无立法依据，是一种临时性危机处理，需要立法明确。”[6]本人不能同意该观点，目前我国对此已经有法可依。我国2007年8月30颁布的《突发事件应对法》第三条规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。事故灾难类别就包括大规模环境污染侵权。本法第七条还规定了事故发生地的县级人民政府对事故负责应急救援和处置工作，必要时由上一级政府统一领导。第六十一条规定灾后当地政府负有制定并组织实施救助、补偿等善后工作计划的责任。这足以表明政府主导救助的合法性。另外从各国务实来看，当纯粹的私力救济无法奏效时，人们会选择司法救济，但当司法救济效力滞后时，人们就会期望政府能及时地有所作为，政府介入大规模侵权事件并非在承担国家赔偿责任，而是政府在行使自己应有的管理和服务职能，这是它应负的政治责任[7]，其合法性、正当性、合理性毋庸置疑。但其现有制度需要进一步完善。

(一)明确政府应急救助的范围

政府介入过程中往往为了尽快安抚受害者情绪，会作出诸如紫金矿业污染事故中回收死鱼以减轻渔民财产损失的决定。本文以为应急救助应限制在适当的范围内，范围不可过宽、标准不可过高，否则容易引发道德危险，在开县井喷事件中就有村民为获高额赔偿故意投毒杀害瘫痪儿子的事情。政府在进行应急资金、物资发放时，其对象应仅限于以下几种情形：第一，人身遭遇严重伤害需要马上救治的；第二，虽然健康无碍但面临极度危险的人员，如严重的毒气泄露及水源被污场合，政府需提供避难场所保证他们的基本生存条件；第三，水、电、路等必备基础设施的抢修；第四，恢复生产所紧急需要的，如鱼塘污染、土壤污染需要及时消除污染尽量确保下轮生产不受影响，并且责任人尚未确定或无法一时支付巨额费用的，此时政府才可动用财政资金和物资予以救助，其他财产损失不在应急补偿的范围之内。

(二)确定政府调解的程序及效力

《突发事件应对法》中就有关政府介入时机，预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等作了明确规定。但并没有涉及赔偿方案的制定，如前所述政府在应急救助中，为了尽快安抚受害者情绪往往不自觉地越位自行制定赔偿方案。为解决政府不自觉的越位习惯，可以在《突发事件应对法》中增列政府调解制度，规定有关赔偿问题可以由政府部门居中调解，但要在经受害人或加害人申请的前提下开展。政府部门不可以越俎代庖，关起门来做决定。若政府接到调解申请，应及时召集双方就损害赔偿进行居中调解，制定赔偿方案。在此过程中政府应以一个组织者、斡旋者和监督者的角色出现。最终达成的赔偿方案，应具有法律拘束力，政府有权敦促并监督责任方履行该方案。由政府居中调解达成的赔偿方案，对双方而言都是有利的。对责任方来讲能减少救济成本，及时摆脱纷争和负面影响；对受害人一方来讲能早早拿到赔偿款，及时实现正义，同时也能增强协议的说服力和履行力。

(三)确立政府必须追偿的责任

事故是因侵权行为所致，政府所做的任何救助都源于此，只要责任人具备赔偿能力，政府就应有权向其追偿。我国《突发事件应对法》第六十七条规定：导致事故灾难发生的单位或个人应依法对受害人的人身、财产损失承担赔偿责任。这表明了事故责任方并不能因政府的救助而免除赔偿责任，政府完全有权向企业追偿，其正当性合法性毫无疑义。在政府介入救助的这些事故中，均未见政府的追偿行为。对责任人而言，政府先行赔付而事后不追偿，导致侵权人小事自己赔大事政府赔的反常现象，不利于损害的预防。对受害者而言，也形成了惯性思维，有损害找政府，政府不赔就上访。对政府而言，先行赔付事后不予追偿这无异于拿纳税人的钱为侵权人担责，公平正义最终无法彰显。

我国目前的这种政府最终买单的现象，是源于政府对企业的依赖关系，这些企业都是当地GDP的功臣，政府与之是共荣共损。当时大连市政府与中石油就污染赔偿进行谈判时曾提出“中石油赔偿5亿元，大连市政府向中石油借款5亿元”，结果被拒，甚至出现“互拍桌子”的情形。中石油“拍桌子”的勇气缘何而来？根据大连“十二五”规划草案，大连市GDP和固定资产投资至“十二五”末要分别达到一万亿元。如何完成“两万亿”目标是大连市政府必须权衡的问题，难怪大连市政府会接受投资换赔偿的结果[8]。而在2005年葡萄牙籍“阿提哥”号油轮原油污染中，大连市政府则依法秉公办事，帮助受害渔民索要赔偿，并代表国家向“阿提哥”号提起海洋生态损失赔偿诉讼，如此内外有别的对待也就在情理之中了。

对于政府消极行使追偿权的问题，应立法明确政府事后必须追偿的责任。政府财政取之于民、用之于民。政府不过是代为管理，无权擅自处分，民众对此有监督的权利。但根据私权优先原则，政府的追偿应位居在受害人赔偿之后，如果加害人财产不足以支付赔偿款，政府先前的救助资金支出可划归到社会救助专项资金一列。

结论

政府是目前能够在大规模侵权事故中承担起救火角色的唯一人选，因司法救济的滞后性，政府救济必须先行。但其救助范围、救助程度及权力范围要有所受限，在此过程中不能直接包办制定赔偿方案。救助所支资金有权向加害者追偿，并无权擅自放弃。政府介入虽能救急，但它并不是解决大规模侵权赔偿的唯一途径，司法途径依然是解决大规模侵权纠纷的最终途径。除此之外，为了更好地赔偿受害人，还需要建立环境污染的强制责任保险制度，建立损害赔偿基金制度、特殊情形下的破产分配制度等。

[1]朱岩.大规模侵权的实体法问题初探[J].法律适用，2006(10).

[2]刘璐.“三鹿问题奶粉事件”民事赔偿诉讼程序之保障[J].法学,2009(7).

[3]北京市律师协会关于重申和严格执行中华全国律师协会《关于律师办理群体性案件指导意见》的通知[DB/OL].(2003-03-15)[2012-04-14]http://wenku.baidu.com/view/c75ae328ed630b1c59eeb5b2.html

[4]国务院应急管理办公室.重庆开县井喷事故[DB/OL].(2005-08-09)[2013-03-15]http://www.gov.cn/yjgl/2005-08/09/content_21390.htm.

[5]李湉湉，李永文，朱彬.“12.23”特大井喷事故遇难者善后赔偿基本结束[DB/OL].(2004-01-08)[2012-01-15]http://www.people.com.cn/GB/shehui/1062/2286959.html

[6]王立兵.大规模侵权的国家救济责任机制研究[M].哈尔滨：黑龙江大学博士论文，2012：50.

[7]袁文全，杨天红.政府救济大规模侵权的法律考量[J].社会科学辑刊,2012(3).

[8]中石油用2000万投资抵赔偿了结大连漏油事件[DB/OL].(2011-01-04)[2013-03-15]http://finance.ifeng.com/news/special/zhybhwly/20110105/4227821.shtml.

[责任编辑孙景峰]

D915.2

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1000-2359(2013)05-0064-04

张秀玲(1977-)，女，河南永城人，河南师范大学法学院讲师，主要从事环境法学研究。

2013-02-16

教育部人文社会科学研究青年基金项目(12YJC820137)