农村宅基地使用权流转的风险防范问题分析

吕军书，张文赟

（河南师范大学 三农法律问题研究中心，河南 新乡453000）

农村宅基地使用权作为农民一项重要的财产权利，是广大农民实现“居者有其屋”的生存保障支点，其确立是基于对我国农村社会具体情况的考量，以保障农民居住权为价值取向，有其一定的合理性。考察我国农村宅基地制度的变迁史不难发现，农村宅基地由最初的农民私有转变为集体所有、农民使用，由自由交易转变为限制流转，农民的财产权能逐步被限制，宅基地的管理逐渐严格，宅基地的福利保障功能也逐渐被强化。随着我国经济社会的发展，社会结构发生了前所未有的变迁，在工业化、城市化进程不断推进的过程中，人口不断向经济较发达的地区聚集，农民也大规模进城，致使农村宅基地大量闲置，“空心村”不断增多，形成宝贵土地资源的严重浪费。因此，破农村宅基地使用权限制流转之冰，实现农村宅基地的市场配置，以及防范市场配置过程中的风险，是人们关注的重大社会问题。

一、农村宅基地流转的相关法律规定及现状

农民宅基地使用权的确立是以保障农民居住权为价值取向的，是农村社会福利的组成部分。为了使农民独享政府为他们通过宅基地所提供的福利和保障，防止公权力的介入和其他社会成员染指，国家由上到下，通过层层制度设计，从宅基地使用权的取得、行使到转让，形成了一套明显带有“身份”色彩的法律制度。

（一）相关法律规定

《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。同时，除农村集体组织内部无宅基地户可流转入其他农户宅基地外，国家严格限制任何其他形式的流转。《农村宅基地管理办法》规定，农村村民宅基地的所有权属于村民集体所有，村民只有使用权，没有所有权，禁止擅自买卖或非法转让。

进入新世纪以来，城市化进程不断推进，人口流动加速，在一些城市发达地区和城乡结合地区，人口不断聚集，城市对土地需求的激增以及大量闲置的农村土地客观上催生了农村宅基地流转市场的形成，并日益活跃。为控制宅基地的流转，2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》强调，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。同年，国土资源部《关于加强宅基地管理的意见》提出两个严禁，即严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。虽然政策加以严格规定，但宅基地流转市场不仅没有得以控制，反而更加壮大。据国土部门的不完全统计，截至2007年上半年，全国小产权房面积已经达到66亿平方米。面对愈演愈烈的宅基地流转市场，规范农村宅基地管理，2007年颁布的《物权法》首次以基本法形式确立了宅基地使用权的用益物权性质，同时规定农村宅基地只能在村集体内部流转，不能转让给集体经济组织以外的居民、单位，同时不能进行抵押。2008年，为控制农民出售、出租多余住宅，解决一户多宅问题，国务院发布了《关于促进节约集约用地的通知》。为完善农村宅基地登记管理，国土部又发布了《进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》。此后，针对小产权房问题，2010年国土资源部发布了《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，在全国范围内进行小产权房的治理和整顿。纵观国家有关农村宅基地制度，对其能否流转交易是持谨慎态度甚至严格限制的。

（二）农村宅基地流转的现状

国家三令五申禁止农村宅基地使用权的流转，而在实践中，限于国家法规政策的约束，不存在公开流转现象，但租赁、抵押、买卖等形式的流转普遍存在，隐形交易市场日益活跃。据北京市国土资源局和北京市农村经济研究中心的调查，在北京12421个样本中，已有953个庭院发生了不同程度的流转，以各种形式进入流转的比例达到了7.7%，流转形式包括短期出租、长期“出租”和买卖等。宅基地隐性流转市场有其存在的根源，首先是土地资源需求激增。我国未来城市化的远景是，从“十二五”时期开始起步，用二十年的时间解决中国“半城市化”问题，也就是说，平均每年将有2000万人落户城市，这不可避免地造成了土地资源的稀缺。正如学者所言，在城镇化进程中土地扮演着极其重要的角色，无论是产业结构的调整，还是人口的聚集，基础设施的建设，都必须通过同时承载着资产和资源属性功能的土地重新配置来实现［1］。伴随着农民市民化，农村“空心化”程度越来越高，大量闲置的农村宅基地迎合了城市发展的土地需求。其次是经济利益的驱动。城市化发展带动城市房价不断高涨，这使得作为农民生存保障的宅基地的商品属性和市场价值得以逐渐显现，虽然国家政策禁止宅基地的流转，但经过经济市场的洗礼，农民资产意识逐渐增强，同时助推了宅基地流转市场的形成。

宅基地隐形市场的活跃是农民基于理性与现实的选择，从侧面反映出农村土地制度中存在的问题，但这种游离于法律政策规定之外自发形成的市场，其负面效应不容忽视。首先，缺乏法律保障。宅基地抵押、小产权房等宅基地流转形式不在法律允许范围之内，所以隐形市场的交易缺乏流转应有的审批、登记、公示等法定程序，这种没有法律保障，仅依赖个人信用的市场交易安全性得不到保证。一旦交易发生纠纷，因缺乏相应的法律依据，许多正当利益便得不到有效维护，在一定程度上影响社会稳定。其次，缺乏价格形成机制。宅基地交易价格无事前评估，亦无相应的监督，完全取决于双方当事人协商，而多数当事人缺乏科学的价格评估标准知识，致使交易价格或高或低。再次，在现有城市承载能力有限、农村社会保障体制不完善的条件下，宅基地仍是农村社会保障农民基本生存权的载体之一。而宅基地隐形流转市场的存在，在为土地资源进行优化配置的同时，亦成为一些农民因艰难而迫售的市场，在“一户一宅”宅基地制度下失去了基本的居住权利。最后，脱离法律监管的无序流转市场，在一些地区的城乡结合地掀起了一股占地浪潮，有的甚至占用耕地，不仅危害农业生产和粮食安全问题，而且破坏土地利用规划和城乡一体化发展布局，影响社会的可持续发展。

二、农村宅基地使用权流转的理论纷争

法规政策不允许农村宅基地进入市场流转，与现实中农村普遍存在的宅基地流转现象形成强烈反差。研究探讨宅基地使用权的市场配置问题，即宅基地的自由流转问题，学界亦存在不同的观点。

一种观点是自由流转论。从物权角度看，我国物权法规定农民宅基地所有权是用益物权，而用益物权包括占有、使用和收益的权利，虽然物权法规定宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，没有明确收益权，但一些学者认为，既然承认农民对宅基地的用益物权，就应该承认农民对宅基地的收益权。允许宅基地自由流转，土地的所有权性质不发生改变，农民获取流转收益，不仅充实了宅基地用益物权的内容，而且有利于农民享受市场发展的成果。从效率角度看，大量农村剩余劳动力进城进行非农产业，不少农民定居城市，加之城市化进程的加快，将有更多农民流入城市，随之将产生大量闲置的宅基地。据国务院发展研究中心农村经济研究部对2749个村庄的调查发现，有45%的村反映村里有废弃的旧房及宅基地。允许宅基地自由流转，有利于提高宅基地的利用效率，提高农村土地的集约利用，同时缓解城乡建设用地不足问题。从公平角度看，房屋是农民的主要资产，禁止宅基地流转，是对农民财产权的漠视。城市房产可以自由进入市场交易，为什么农民的房产交易要受到限制，这是一个公民的权利平等问题。

另一种观点是禁止流转论。有学者从农村住宅所承担的生存功能出发，主张禁止农村宅基地流转。他们认为，宅基地是集体所有，宅基地使用权不能算是一种财产性权利，农民没有支配权。农村宅基地使用权属于不得或限制转移的土地使用权，因此宅基地上的房屋所有权也不得或应限制转移，否则一定会发生名为转移地上物所用权实为转移土地使用权的法律规避行为。禁止宅基地交易一是为了使农民居者有其屋，二是为了保证农民不要成为流入城市的无业游民，造成两极分化［2］。同时，宅基地自由交易后，可能在微观层面给村庄带来问题，即破坏村庄伦理，加剧村庄内部的不平等［3］。

第三种观点是有限制流转论。他们认为，宅基地使用权流转要受到一定的限制，或只能在本集体经济组织内部流转，或设定交易条件后可对本集体外成员出售。在我国现有的土地制度下，宅基地是一项农民的社会保障福利，其权利获取具有一定的身份性质，如果完全放开市场进行流转，有悖于宅基地的固有属性，政府与各种资本主体的参与，很容易造成对农民权益的侵害。同时，在我国农村社会保障制度尚未完善的情况下，限制宅基地流转以保障农民基本的生活条件是必要的。所以，在认可将来放开农村宅基地使用权市场是一种发展趋势的情况下，目前宜谨慎从事，分步骤而行［4］。

笔者认为，宅基地使用权是农民的用益物权，收益权是权利之一。在城市化进程的浪潮中，集约利用农村土地，缓解城乡建设用地需求，允许宅基地流转是必要的。但目前我国社会保障制度尚处于探索发展阶段，宅基地之于农民的生存保障权意义仍在，有条件允许宅基地流转既重视了其保障功能以实现最基本的社会公平，又兼顾了宅基地使用权的利用效率。结合各地宅基地流转实践，不难发现，宅基地的市场配置是一个循序渐进的过程，是一个处于探索中的新事物，因此，在相关制度尚未健全之际，应将如何控制和防范宅基地市场配置风险放在重要位置。

三、农村宅基地使用权有限流转的风险防范

农村宅基地使用权流转近年来引起学者的广泛关注。不少学者认为，应突破农村住宅流转的集体成员资格限制，允许宅基地使用权一起转让，实现完善的农村住房登记制度，以实现农村宅基地使用市场效率的最大化。笔者是支持农村宅基地“有限流转”观点的，在构建和谐社会的大背景下，作为农村土地制度改革的重要内容，政府要把控制和防范宅基地流转的风险放在重要位置。

（一）防范农村宅基地使用权抵押中的风险

尽快将农村宅基地的抵押权归还给农民，这是农村宅基地流转法律制度创新的重要内容。农民对宅基地使用权不能抵押就等同于禁止房屋进行抵押，因为银行不大可能愿意接受没有土地作为抵押物的农村住房进行抵押。此外，对普通农户来讲，建房也许是其最大的投资。实际上，不能通过住房抵押来获得贷款将会削弱农民改善其生活条件的能力。所以，农村宅基地的抵押权对于待转移农村劳动力和留在农业内部的劳动力来讲相当重要，在农村宅基地处分权中居于十分重要的地位，农村经济发展客观上要求将这种权利归还给农民。这里关键是要引导农民慎重抵押，在农村不完善的社会保障体系下，一旦使用权人无法清偿债务时，农民就会丧失该宅基地使用权及地上房屋，农民就会流离失所，不利于社会的稳定，社会成本过于高昂；再者，当金融机构抵押权实现后处分该抵押物时，由于缺少公正的中介机构的价值评估，对农民而言是新的不公。

（二）防范农村宅基地使用权流转中农民利益受损的风险

在城市化进程的推进下，农村宅基地的潜在价值得以体现。因闲置宅基地而形成的“空心村”现象应该整治，农村土地应集约化利用，但应该在充分尊重农民意愿、保障农民用益物权的前提下流转，警惕政府和企业利用行政手段达到目的。严格规范宅基地流转行为，价格是至关重要的因素。城市建设用地需求激增，必然向农村土地扩张，在现有农村土地价格机制不完善的情况下，可以参照城镇土地价格评估制度，建立一套指导全国农村宅基地分等、定级及价格的评估体系，为宅基地流转提供科学合理的定价依据。同时，为防止公权力和各种资本主体侵蚀农民利益，对宅基地流转价格应实行最低限价制度。同时，要妥善处理好宅基地溢价的合理分配问题，要让农民也分享到经济社会发展的成果，否则会酿成群体性事件。

（三）防范农村宅基地使用权流转中耕地流失的风险

宅基地及地上房屋流转可以获益，放大了农村宅基地的需求，农村建房或买房人数激增，在眼前利益的驱动下，占用耕地建房的情况会越来越多，或是在地方权力与资本结盟的强势介入下，使本来无利可图的农业经营者“自愿”交出土地。对此，必须设定严格的宅基地流转条件。首先，宅基地应优先流转于本集体组织成员内部，在本集体成员有意愿转入宅基地的情况下，不得转给集体外成员。其次，对于转出方，不得再申请新的宅基地。转入方如果是本集体成员，不得在转入前已有宅基地，如果是集体外成员，在同一地区只能转入一处宅基地，同时限定转入宅基地的用途，不得进行囤积、炒作或用于小产权房建设等等。

（四）防止农村宅基地自由交易后可能破坏乡村伦理的风险

中国传统乡村社会以自给自足的生产方式和相对封闭的生活方式为基本特征，在此基础上产生了具有自身特色的乡村伦理关系和道德生活样式［4］。中国传统乡村社会是一个建立在“血缘和地缘”基础上的“熟人”社会，以“人情”为纽带，以“互信”为基础，成为乡村社会交往的伦理。农村宅基地使用权自由交易之后，作为“强势群体”的城镇居民不可避免地会逐渐渗透其中，传统的“血缘”、“地缘”和 “熟人”关系将会被打破，几千年来形成的传统的家庭观、生活观、道德伦理观等也将受到挑战。再者，村庄是中国乡村社会的基本单位，承载着一些基本的功能，一些公共服务产品也要靠集体经济组织来提供。例如村庄道路、供水、环境卫生等［5］。宅基地实现自由交易后，传统意义上的“村民”将逐渐多元化，集体经济组织也因此减少了投资村庄公共服务的动力，导致村庄的公共性衰退，作为原本作为伦理性与功能性一体的村庄也将难以维系，最终农民将逐渐失去作为最后生存希望的家园。

（五）防止农民因流宅基地使用权转失误而影响社会稳定的风险

目前社会保障制度并不完善，宅基地承担农民基本生活条件，实现居者有其屋的意义仍在，因此应防止农民因宅基地流转失误，加强宅基地流转服务工作，构建和谐稳定的社会环境。因为农民宅基地流转一旦失误，就丧失了在农村生存的根基，而在城市又不能完全立足，最终结果可能是城市贫民化与农村社会冲突的同步加剧，大规模的社会动荡将不可避免。因此，为防止农民因宅基地流转无家可归，须严格设定转出方的条件，只有一处宅基地的农户不得流转房地，转出方须有两处以上农村或城镇房产，老年农民随子女生活也可转出宅基地。同时，地方政府应加强宅基地流转服务工作，规范流转信息的收集和发布工作，完善备案，规范社会中介服务，加强对流转双方的风险防范教育，引导其合理流转宅基地。

［1］宋戈.中国城镇化过程中土地利用问题研究［M］.北京：中国农业出版社，2005：1

［2］韩俊.中国农村土地问题调查［M］.上海：上海远东出版社，2009.

［3］孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩［J］.法学评论，2005（4）.

［4］王露璐.从乡土伦理到新乡土伦理［N］.光明日报，2011－01－18.

［5］陈柏峰.农村宅基地限制交易的正当性［J］.中国土地科学，2007（4）.