城市增长管理理念下的资源环境约束与缓解路径

2013-04-12杨玉珍

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2013年2期

杨玉珍

（河南师范大学商学院，河南新乡453007）

诺贝尔经济学奖获得主斯蒂格利茨把中国的城镇化和美国的高科技并称为影响21世纪人类发展的两大关键因素。当前，我国正处于城市化50%至70%的加速推进期，面临诸如自然资源日益匮乏、城市生态环境日趋恶化等诸多问题，亟需导入新的理念。城市增长管理集成“理性增长”、“精明增长”的内涵，能够找到化解资源环境约束的路径。

一、城市增长中资源环境约束的相关研究

城市增长源于农村劳动力的转移，以刘易斯、乔根森、迪克西特等学者为代表的“二元结构理论”是早期最为系统、最有价值的研究，它把土地看作基本的生产要素，但没有涉及自然资源耗竭的内容，也没有考虑资源环境对城市化的约束作用［1－2］。早期城市新古典模型将生产要素扩展为土地、资本、劳动，但将稀缺资源作为既定前提，持乐观的自然资源可替代观，资源没有作为城市化的约束因子。新古典城市化理论以区位论为基础，立足规模效应和聚集效应分析了资源的比较优势，将资源视为城市发展的基础，认识到城市发展面临土地等资源的存量约束，但仍然将土地等资源视为外生因素。此后，以克鲁格曼为代表的新经济地理学派将规模报酬递增和不完全竞争引入城市研究中，基于资源等变量建立了城市空间均衡模型［3］；杨小凯和赖斯建立了城市化一般均衡模型［4］。20世纪80年代中后期，Romer、Lucas、Grossman等的内生增长理论分析了技术扩散、知识外溢、人力资本在城市增长中的作用［5－6］，但资源、环境因素仍未进入传统内生城市增长理论的研究视域，直到20世纪90年代，资源与环境约束逐渐被纳入内生增长理论分析中，Bovenberg和Smulders修正了Romer的模型，把环境作为生产的要素之一。Ligthhard和Van der Ploeg、Gradus和Smulders、Stokey通过扩展Barro的AK模型分析了环境污染与经济持续增长的关系［7］。

我国学者围绕资源环境因素与城市化进程、城市扩张的研究沿着增长阻尼（也称增长尾效，growth drag）和资源诅咒（resource curse）两个方向推进［8－9］，由于资源的限制而使城市增长放缓的现象称为资源消耗的“尾效”；由于资源禀赋优越，即“资源过剩”引起的增长放缓称为“资源诅咒”。具体资源环境对城市增长约束作用的经验及实证研究集中在土地资源［10］、水资源［11］、能源资源［12］、生态环境容量［13］等方面。

二、城市增长中的问题及其资源环境症结

（一）土地资源的约束使城市化进程受阻

我国城市化进程中对土地的盲目侵占和浪费使得土地成为关键的约束因子，究其原因，除满足城市化进程、城市建设必需用地外，部分城市地方政府为追求政绩，以开发区、产业园区建设为由盲目圈地造城，房地产商受短期经济利益驱动盲目囤地，导致无序开发、基础设施重复建设和短缺并存。据《中国城市统计年鉴》1991－2005年间的数据显示，我国31个特大城市的建成区面积翻了一倍，其中经济发展较快的城市形势更为严重，北京、南京、广州、杭州等城市建成区面积扩张了2倍以上，重庆、成都等城市更是在短短的数年时间内扩张了4倍。这种对土地的过度侵占和浪费现象使得城市增长、城市化进程严重受阻。深圳20年后将无地可用，宁波15年后无地可用，国内多数城市二三十年后无地可用［14］。

（二）交通约束导致城市“拥堵”

1990年到2010年的二十年间，我国汽车数量增速是公路里程增速的3倍。北京的交通速度甚至不到伦敦的一半。按照学者的分析，城市交通拥堵的本质是“城市化滞后于工业化，或者说是滞后于机动化”这一客观事实导致的。更为严重的是，专家预测，我国大城市交通拥堵最严重的时期尚未到来。同时，交通拥挤也造成了巨大的时间成本和行车成本，据测算，交通拥堵导致的直接经济损失占国民生产总值的2%，部分大城市甚至达到国民生产总值的10%左右。而交通拥堵也导致交通事故频发，居高不下的交通事故率更是损失惊人，交通事故的损失约占GDP的1.5%～2%。交通噪音污染产生的损失占GDP的0.3%，汽车空气污染的损失占GDP的0.4%，汽车空气污染转移给其他地区带来的损失约占GDP的1%至10%。

（三）排水设施约束导致城市“内涝”

2012年7月21日至22日8时，我国大部分地区遭遇暴雨，其中北京及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害。截至8月6日，北京已有79人因此次暴雨死亡。暴雨造成房屋倒塌10660间，160.2万人受灾，经济损失116.4亿元。暴雨导致北京市内城区发生内涝灾害，公路、铁路、民航等交通方式均受到不同程度影响，京港澳高速公路多处严重积水、车辆被淹，最深处积水达6米，且至少三人遇难，在建的北京地铁6号线金台路站局部发生坍塌。2011年4至6月份，南北方的多座省市遭遇强降雨，暴雨导致广州、长沙、杭州、南昌、武汉、北京、成都等城市均发生严重的内涝，使得以往光鲜亮丽的城市在瞬间变成了“水城”。多城市、大范围、频繁发生的城市内涝除给人们的正常工作和生活产生严重影响外，还造成了巨大的经济损失。其中，广州的一场暴雨使某小区地下车库的上百辆豪车被淹，使数以千计行驶中的轿车熄火，损失高达数亿元。同时，由于内涝大量企业被迫停工停产。暴雨导致的城市内涝表明了我国现代化城市排水系统在规划设计、建设管理等方面存在的问题，揭示了摊大饼式的城市扩张现象下城市“内核”的空洞。

（四）地质约束与规划缺失导致“拉链马路”及地面塌陷频发

近年来，“地陷”、“天坑”已不仅仅频发于地质情况复杂的山区或工矿区，而是越来越频繁地在我国诸多大城市出现，北京等多个城市接连发生地面塌陷事件。2012年8月14日，哈尔滨市南岗区一处路面发生塌陷，塌陷区域大约6至7平方米，造成4人坠坑，其中2人死亡。2012年8月13日，北京市百万庄大街与车公庄南街交叉路口附近出现一处地面塌陷，由于路政部门及时修复，未造成严重影响。然而，2012年7月底至8月初，北京的木樨地、扣钟胡同、双井、望京、崇文门、西单、三元桥、亚运村、百万庄、联想桥等多地发生地面塌陷事件。其中，仅7月28日一天，北京城区就出现三处地面塌陷，且不少地区在短时间内反复出现塌陷［15］。此外，半年来上海、合肥、南宁、长沙等地也出现了多期地面塌陷事件。多期地面塌陷事件中部分是极端天气造成的，但地下水超采、城市先建设后规划、后期管理缺失等人为因素也是关键诱因。据调查，8月份北京及哈尔滨的事故均是由地下管破裂所致。正如中国社会科学院城市发展与环境研究所单菁菁指出的，道路建设缺乏统一的规划管理，相关部门各自为政，经常遭遇“开肠破肚”的“拉链马路”直接导致地面塌陷，道路被挖了填、填了挖，泥土回填不达标，遇到大雨便出现空洞，引发塌陷。

（五）城市粗放式增长加剧资源浪费

我国外延型、粗放型的城市增长模式造成了资源的严重浪费。表现在几个方面：首先，城市建筑节能意识差.玻璃幕墙从1984年在国内首次使用至今，我国已有2亿m2，占世界的85%，成为世界玻璃幕墙生产和使用的第一大国。玻璃幕墙给城市带来亮丽景观的同时，其建筑能耗是普通建筑的4倍，由于大面积采用玻璃幕墙，使得城市建筑出现了“冬寒夏热”的现象。一栋栋壮观的摩天大楼不得不加大功率，开放空调以调节室温，与节能减排背道而驰。2000－2010年是我国城市改造、城市扩张及房地产市场发展最快的10年，也是我国高耗能、高污染、资源性产业产能急剧扩张的10年，这种粗放式的扩张模式付出了资源枯竭、环境污染的巨大代价。其次，城市频繁无序的拆迁产生了很多短命建筑，造成资源浪费。我国每年新建建筑量全球最大，年新建面积达20亿m2，建筑平均寿命仅25至30年，远达不到国家《民用建筑设计通则》规定的“重要建筑和高层建筑主体结构的耐久年限100年，一般性建筑50年至100年”的标准。中国青年报的调查显示，85.8%的人认为自己所在城市有“短命”建筑。据统计，2002年，我国城镇拆迁房屋1.2亿m2，而当年商品房竣工面积3.2亿m2，拆迁量占竣工量的37.5%；2003年，城镇拆迁房屋同比增长34.2%，达1.61亿m2，相当于当年商品房竣工面积3.9亿m2的41.3%。

三、资源环境约束下城市增长管理的提出及实践

鉴于对蔓延式、粗放式城市增长模式所引发的种种问题的反思，城市增长管理作为一种政策响应，20世纪后半叶在美国出现和应用。关于“增长管理（growth management）”的概念迄今尚没有统一的定义，Fulton等学者认为是政府通过管理约束、制定规章来控制开发的速度、数量、规模、布局、类型和质量；B.Chinitz认为增长管理并非“缓慢增长”、“控制增长”，而是能动地、积极地实现开发与保护的均衡、开发与基础设施之间的同步，公共服务与财政供给间的匹配；Fonder，Eben认为增长管理指一切用于引导增长、促进发展的，包括鼓励刺激增长和限制阻止增长的各种政策和法规。美国城市土地协会（ULI）将增长管理定义为：“政府运用各种传统与演进的技术、工具、计划及活动，对地方的土地使用模式，包括发展的方式、区位、速度和性质等进行有目的的引导”［16］；D.Porte则认为增长管理是一种动态调节的过程，在这个过程中，政府首先预测社区的发展，设法疏导土地利用中的矛盾，实现区域利益的协调，以适应社区、区域的发展。以上可以概括出增长管理的几个特征：第一，它是一种公共的、政府的行为，旨在引导开发过程；第二，它在编制规划和后续行动计划的同时，完成不断调整、实施、监控的动态过程；第三，它不是盲目地限制发展，而是预测并适应发展；第四，在相互冲突的发展目标和问题面前，它能提供某种机会和程序来取得适当的平衡；第五，它在确保地方发展目标的同时兼顾地方与区域之间的利益平衡。

在实践层面，美国俄勒冈州最早开始增长管理实践的尝试，经历20世纪六七十年代的较快增长，俄勒冈州出于对资源消耗和环境问题的担忧，提出了广泛公众参与和规划协作、农林地保护、城镇合理增长、自然资源保护、公共设施与交通改善、大气和水质量改善、提供住房、居民休闲、海岸带保护、经济增长等19个规划目标，要求全州的城镇规划必须综合考虑这些指标。加拿大海港城市Summerside在发展规划中提出增长管理的目的是平衡市场力和公共利益间的矛盾，实现经济发展、具备建筑美学价值、生态环境优美的城市增长模式。韩国1970年开始着手解决增长与开发带来的压力，其实施增长管理的目的是重新审视、安排增长和开发，将开发、增长对环境、社会和财政的负面影响降到最低。

从实践来看，增长管理主要关注三大主题：对于已具备基础设施的城市化地区，进行复兴和再开发；注重城市边缘区自然环境的保护；维护社会公平，改善和提升城市生活质量。增长管理的目标包括五个方面：保护空气、水、重要的土地景观等公共产品；实现资源环境负外部性的最小化，实现土地利用效率和价值的最大化；降低开发的财政支出；最大程度地实现社会公平，包括提供就业、住房、服务和休闲等；提高城市的居住和生活质量。增长管理的原则强调现有社区的复兴、现有基础设施的再利用、住房供给的多样化、多种公共交通模式、高密度紧凑型开发、填充式开发、混合土地开发、开放空间的保护、市民参与等［17］。

四、城市增长管理理念下的资源环境缓解路径

我国需积极借鉴先发国家城市发展的经验和教训，导入城市增长管理的理念，走“高密度、高效率、集约型、理性增长”的城市增长模式，降低资源利用率，维护城市生态环境。

（一）集约利用土地资源，推动城市空间的“高密度、紧凑型”发展

政府应加强与城市土地开发相关的各类规划、各项政策的调控作用，实现土地利用规划、城市规划、新农村规划及各类建设规划间的相互衔接、有机结合、统筹安排。要进行土地整理，盘活城市存量土地。一是依法予以收回企业由于资金缺乏占而不用的闲置土地，通过招标、拍卖、挂牌等重新出让，清理闲置土地；二是对近期不具备开发条件的土地进行整理复垦；三是加大旧城区和城中村改造力度，在降低建筑密度的同时适当提高建筑容积率。

要大力开发利用城市地下空间资源。主要包括：制定城市地下空间开发利用规划、发展目标和措施；建立并完善地下空间开发利用的法律体系，明确地下空间所有权、使用权、责任、要求；研究地下空间开发标准体系，制定城市地下空间的技术标准、环境标准、质量标准、建筑规划和施工设计流程，通过地下空间的开发利用，将部分市政公用设施、交通设施转入地下，扩大城市建设空间的同时节省城镇用地，缓解土地供求矛盾。

（二）提高水资源利用效率，建设资源节约型城市

一要建立完善的城市水资源综合管理体系。具体包括：完善取水许可、计划用水、有偿使用制度，实行用水总量控制与定额管理相结合；推进建设项目水资源论证制度，把城市水资源综合规划纳入城市总体规划战略中；推进水务管理体制改革，建立城市水资源统一管理体制，对水源、供水、排水、污水处理与回用等涉水事务，实行全过程管理。

二要强化节水意识，提高工业和生活用水效率。具体包括：支持企业进行节水技术改造，改进用水工艺，提高水资源重复利用效率；新建企业必须采用先进的节水设备和工艺，技术落后的高耗水设备和工艺实施强制淘汰政策；推广应用节水器具和设备，对机关、学校、医院、宾馆、饭店、商场等要强制安装节水器具，同时限制不符合节水要求的用水器具的销售；此外，还应通过提高水价、采取阶梯式水价等价格杠杆促使全体居民节约用水。

（三）提高能源利用率，建设低碳城市

要按照技术密集程度高、产品附加值高、能耗少、水耗少、排污少、占地少的原则，调整优化产业结构；重点发展高新技术产业，控制高能耗、高污染行业，提高钢铁、有色、建材、化工等行业的准入条件。要发展再生资源产业、静脉产业和环保产业，提高第三产业比重。同时应提高能源利用率，注重清洁煤、核能、太阳能、风能等先进发电技术、先进节能技术、碳捕获和封存等的研究与开发。

要逐步完善城市基础设施，建立高效快捷的交通运输系统。一是优先发展城市公共交通，构建公交车、轨道交通、小汽车、出租车、自行车、步行等合理的交通结构；二是加快运量大、单耗低、速度快、安全准点、乘坐舒适式地铁、轻轨等城镇轨道交通；三是强化交通科技研发力度，开发符合环保要求的新内燃机，开发利用混合动力汽车技术。

要开发节能舒适绿色环保建筑。具体包括：通过更换供暖方式、改善管网系统的调节，提高热源效率；规模化推广和应用高性能、低材耗（能）耗、可再生循环利用的建筑材料；实施光伏民宅社区工程，将人居建筑的墙面和屋顶整体安装上类似于“太阳能电池”，达到资源消耗低、CO2零排放的要求。

（四）改善城市生态环境质量，建设环境友好型城市

一是强化城市生态环境管理。要推进城市环保设施建设，加强城市环保基础设施建设和管理；加强城市水污染防治、固体废物污染防治、大气污染防治，提高城市环境质量；强化城市生态绿化，增强自然生态系统的生态功能，提高城市生态绿化设计水平；强化城市绿地生物多样性保护，建立合理植物群落；提高植物配置水平，体现城市地域人文特色。

二是逐步建立生态环境保护的监管机制。要健全环保法规和标准体系，加快制定保护公众环境权益的法律制度，制定有关生态功能区建设和管理质量标准；加大城市环境执法监督力度，强化环保部门的行政权威，尤其是提高重点地区基层环保执法监管水平；建立生态环境保护责任制，把环保目标纳入经济社会发展评价和干部政绩考核范围；强化社会公众参与，完善社会监督机制，实行环境信息公开；完善公众监督和评判制度，为公众参与环境保护提供法律保障。

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