当代中国公共利益与私人利益和谐关系的建构研究

2013-04-12于建东

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2013年2期

于建东

（湖南师范大学道德文化研究中心，湖南长沙410081）

随着市场经济的深入发展，出现了利益的分化，改变了过去人们羞于谈利益的现象，私人利益逐渐被认同并被合法化。公共利益是在一定的社会关系中满足不特定多数人所需要的利益的总称，它主要是以具有强制性的公权力为后盾来实现的，这无疑加剧了当代我国公共利益与私人利益的矛盾。

一、当代中国公共利益与私人利益关系的紧张

（一）私人利益大肆侵蚀公共利益

1.政府利益对公共利益的侵蚀。政府为公共利益而设，公共利益是政府存在的合法性基石，它代表国家行使公共权力。作为一个利益主体，政府有权追求满足自身生存与发展所需的利益，但是，如果政府在追求利益的过程中过于注重自身利益，就会与公共利益冲突。政府自身利益往往假扮成“公共利益”，政府成为“公共利益”的最大侵蚀者［1］。政府利益不是一个抽象的概念，“应当承认，政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府的利益也有很大区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系”［2］。政府是由一批工作人员组成的组织，如果缺乏有效的监督与制约，政府就会把本该用来实现与维护公共利益的公共权力拿来进行政府自利，从而侵害公共利益的实现。据《2005年中国经济普查年鉴》显示，2004年，我国的工商、质检、城管、消防、交通等政府部门年收费达9367.67亿，加上检察院和法院所收的356亿，共计高达9723.67亿。这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50%左右没有进入预算外资金的管理。据推测，2005年全国行政执法和司法部门收费达到12500亿左右。不仅收费规模庞大，收费机构也越来越多，涉及社会生活的方方面面［3］。

2.集团利益对公共利益的侵蚀。在当代中国利益多元化的时代，利益集团与集团利益的存在有其合理性。正如阿尔蒙德所说：“当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团，或无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触发人们积蓄的不满，并会通过难以预料和难以控制的方式突然爆发。”［4］利益集团有权追求与实现满足自身生存与发展所需的利益，但是集团利益的利益主体是集团或集团内成员，如果利益集团过于追求集团共同体的利益，就会形成与公共利益的冲突，造成对公共利益的侵蚀。在我国，以行会、社团、协会、商会、帮派、派别等形式存在的共同体实际上就是利益集团。当前我国正处于转型时期，这些利益集团往往通过对公共政策施加影响，官商勾结，从而使公共利益难以落实。近年来，各种形象工程、商业拆迁、各种垄断性收费涨价等问题泛滥都与利益集团有关。

3.个人利益对公共利益的侵蚀。个人利益是个人为满足自身生存与发展所需的利益。市场经济唤醒了人们的利益意识，引起了社会利益关系的分化，改变了过去对个人利益压抑的状态，但在缺乏适当规范的情况下，这种对利益的无节制的追求也诱发了人们唯利是图、自私自利的意识。市场经济的自利性使一些人把个人与他人、社会对立起来，为了追求个人利益不择手段。在追求个人利益最大化的过程中，充斥着假冒伪劣、投机倒把、弄虚作假、行贿受贿、权钱交易。市场经济条件下个人无节制的自利不仅破坏了市场经济活动的经济秩序，也败坏了社会风气与社会公德，损害了公共利益。

（二）公共利益对私人利益的肆意侵犯

公共利益对私人利益的侵犯，主要表现为政府所代表的公共利益对私人利益的肆意侵犯。在任何国家里，每一个政府组织都代表了某一方面的国家利益［5］138。国家利益在逻辑上压倒其他所有个人利益和团体利益的优越性，使得政府行为不得不冠以“国家利益”的名义［5］139。以土地征用和房屋拆迁为例，政府作为公共利益的维护者和社会管理者，应更多地关注弱势群体即被拆迁者的利益，协调好公私利益，而不是一味地偏袒作为强势的开发商或企图从中谋取自身利益［6］。按照我国土地管理制度的规定，政府是土地所有权的唯一代表，政府是公共权力的实际掌握者，我国现阶段的土地征用和房屋拆迁具有较强的行政性和强制性，一旦启动程序，一般情况下很难被终止。由于缺乏相应的公民参与机制、利益表达机制和严格的监督机制，公共政策极易偏离公共利益这一指向，成为为政府自利服务的政策。在土地征用与房屋拆迁中，被征用者与被拆迁者作为弱势群体往往比较被动，他们一般是分散的个体，与强大的公共权力相比，容易受到以政府为代表的公共利益的侵害。

二、当代中国公共利益与私人利益关系紧张的原因

（一）公共利益与国家利益、政府利益的不完全对等性

在马克思看来，国家作为阶级压迫的工具，是社会异化的产物。在阶级社会里，公共权力掌握在统治阶级的手中，发生了异化，成为镇压和剥削被统治阶级的工具，“这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主人”［7］。只有在自由人的联合体中，公共权力才会向社会复归，，但是在社会生产力的发展没有达到极高的程度之前，国家还要存在很长时间，只要国家还存在，就会“为了达到自己的目的不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益”［8］。

政府应当是公共利益的代表，但实际上政府工作人员“在政治身份方面虽然留意谋求公共福利，但他会同样谋求他自己以及他的亲属和亲友的私人利益。在大多数情况下，当公私利益冲突的时候，他就会先顾个人的利益，因为人们的情感的力量一般来说比理智更为强大”［9］。在缺乏有效的制度约束与监督的情况下，政府会利用手中的公共权力以自身利益代替公共利益，从而产生公共利益与个人利益的冲突。当前由于我国在现代化过程中急于赶超，使得国家与政府容易以“公共利益”为名调整利益格局，从而突显了公共利益与私人利益的冲突。

（二）公共利益的内涵与边界具有模糊性

公共利益内涵的模糊性与不确定性使得提出一个被普遍接受的公共利益概念根本是不可能的。公共利益的模糊性和不确定性主要表现在两个方面：一是公共利益的受益主体是不确定的；二是公共利益的利益内容是不确定的。公共利益的模糊性使得法律从概念表述的角度对其进行界定时只能提供一些“标准”（Standard），而不能提供“明线规则”（BrigthLineRule），从而使得法律对公共利益的界定成了一个大难题［10］42。政府作为公共权力的代表具有强制性，使得公共利益以国家与政府权力为后盾，不断地向私人利益扩展，损害私人利益，形成二者的对立与矛盾，尤其是在中国这样一个有着悠久的“重公抑私”传统伦理文化的国家里。

（三）公共利益观念淡薄

中国有着悠久的中央集权与君主专制的传统，君主居于国家政治权力的顶端。从理论上看，“崇公抑私”强调国家至上，但在实际上由于君主居于国家之巅，所以最后的结果是加强了君主专制［11］。君主“以我之大私为天下之大公”，导致中国人公共利益观念淡薄。传统中国文化与其说是注重公共利益，倒不如说是建立在家庭联系之上的家庭利己主义。这种文化实际上造成了中国人对公共事务的冷漠，或“缺乏公共精神”［12］。中国历史上一直强调以君权为代表的国家利益，而极度轻视私人利益。20世纪80年代以来，我国逐步树立起公共利益观念，并且在《宪法》等法律中予以明确表述。但是由于传统社会公共利益在一定程度上的虚幻性与被代表性，人们担心公共利益沦为借以实现私利的口号，从而对“公共利益”拒而远之。

（四）缺乏健全的公共利益表达机制

利益诉求也称利益表达，是指社会成员或利益群体通过一定的渠道和方式向执政党、政府和各级组织提出利益宣示并要求得到满足的行为［13］。面对强大的公共权力，社会成员或利益群体作为分散的个体，是实力相对较弱的弱势群体，很容易受到国家、政府、利益集团的侵害，但却缺乏利益表达的渠道，这是引起公共利益与私人利益冲突的重要原因之一。从我国现行的政治体制来看，人大、政协、工会、信访办、听证会、市长热线等都应当成为利益表达机制的重要组成部分，但在实际运行中存在着明显的不足。人大是公共利益表达的最直接机构和基本渠道，但是在现实中却很难真正代表民众的公共利益，发挥实质的监督和制约作用也不大可能。听证会也时有举行，但因其听证范围有限、程序缺乏透明等问题，其作用和效果不能令人满意。

三、当前我国建构公共利益与私人利益和谐关系的途径

（一）确立私人利益在伦理上与法律上的正当性

在传统中国社会，个体与由君主代表的国家之间在利益分配方面处于对立的两极，君主以强大的国家机器为后盾，把私人利益及其意识压抑到狭窄的空间里。市场经济的出现彻底改变了传统的公私观念，市场经济完全承认个体追求私人利益的权利，它不要求牺牲任何人的利益，改变了财富分配上的“零和博弈”。现代意义上的公正强调个体人的极端重要性，强调在独立的个体人、自由人基础之上的社会联合体，强调与市场经济相容，鼓励每个人的自由空间、自由发展，强调每个人追求合理利益的正当性，并且强调每个人在追求个人利益的同时不能损害其他人的合理利益［14］。因此，在现代市场经济条件下，我们要构建公共利益与私人利益的和谐关系，改变传统社会对私人利益的贬抑，确立私人利益的正当性。

黑格尔说：“从自由的角度看，财产是自由最初的定在。”［15］为了保护自我免于他人的强制，首先要确立一个保障自我的自由与财产权的私域。“对私有财产权或分别财产权的承认，是阻止或防止强制的基本条件”［16］。我们应当形成一种理念，“在社会公共生活之外，个体生命有着不能被普遍性权威所穿越的私人生活空间，有着不能被归结和还原为普遍性‘公共生活’的、专属于个体自我的‘剩余者’，有着不能被共同体的‘绝对伦理’所规定的选择权利，倘若这一点被完全遮蔽和剥夺，那么，个人将不复有安身立命之处”［17］。

我国《宪法》第十三条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”但是私有财产在我国《宪法》中没有取得与“神圣不可侵犯”的公共财产同等的受保护地位，这“恰恰是对公有财产和私有财产的不平等保护的现实在宪法中的反映，是在强调‘公共财产神圣不可侵犯’的前提下，才保护私有财产权。这就为在‘公共利益’的幌子下随意侵犯个人财产权提供了法律依据”［18］。当前我国公民的某些基本权利仍未受到有效保护，公民私人财产乃至生命仍会受到政府权力的肆意侵害，尤其表现在土地征收与房屋拆迁中，根本原因在于“私人财产神圣不可侵犯”的法理与伦理观念的缺失。因此，“要从根本上遏制侵权现象，保护国家和私人产权不受侵害，维护市场经济秩序，就必须在全社会确立一种现代的产权价值观和伦理观，其核心是“人们的财产权利不可侵犯”的原则”［19］。

（二）从听证程序上保障公共利益的实现

听取利害关系人意见的程序，法律术语称为听证［20］382。任何个体都不能宣称其代表公共利益，其实质内涵的判定结果总是存在众多纷争，因此，如何实现公共利益离不开正当的法律程序。

1.明确听证程序的法律地位。当前由于我国的法律实践和制度安排忽视了相应的程序界定，使得公共利益的实现缺乏程序保障。我国“对于公共利益界定的程序性规范几乎是空白，即便有所谓的公众听证程序规定，但在具体操作中也往往缺乏详细的指引”，“由于具体操作程序的缺失，导致公共利益的界定在实践中往往被规避和变形，民意的遵从也往往变成了一纸空言”［21］。公开、公正的听证程序是公共决策中保证公民参与和公民利益表达的重要渠道，是防止公共政策偏离公共利益目的的重要保障，因此，明确听证程序的法律地位，建立公开、透明、公正、科学、操作简便的听证程序就成为当前我国构建公共利益与私人利益和谐关系的重要手段。

2.保证听证程序的科学性。公共利益的形成是一个公共决策的过程，要保证最终决策结果的科学性、民主性和正确性，决策的过程必须向公众公开，充分保障公众的知情权、参与权和意见表达权。我国目前的相关立法中，缺少的恰恰就是公共利益决策程序上的透明度，不仅人民法院对公共利益的形成没有审查权，即使公众对公共利益的形成也没有监督权，某些征收项目是否符合公共利益的要求，完全由征收主管机关自己说了算。而征收主管机关确定征收申请是否符合公共利益目的的主要依据，是用地单位提供的建设项目计划设计任务书和可行性研究报告。这种审查由于缺乏公开的调查程序而存在很大的局限性［22］。

3.健全听证参与制度。为了保障公共利益的实现，相关利益人参与听证程序，以保证自身的利益诉求通过顺畅的渠道得以表达、沟通与协商，是很有必要的。公共利益听证的参与人应该包括行政机关、人大代表、因为公共利益实现而使个人权利受到损害的当事人、公共利益听证代表人、其他参与人员（如证人、鉴定人员、翻译人员、书籍人员等）、旁听人员［10］189－190。听证程序的公开进行对于把听证纳入公众的监督，保证听证的公平具有重要作用。“公开原则是制止自由裁量权专横行使最有效的武器”［20］109。“自由裁量权是行政法的核心”［23］，所有的自由裁量权都存在被滥用的可能，自由裁量权为政府自利提供了“合法的借口”与“正当的理由”。由于民主、公开的原则是行政程序法的核心，而阳光是最好的防腐剂，所以，行政程序法在控制政府自利方面，具有特殊的重要意义。以人民代表为基石的人民代表大会制度是我国的根本政治制度，如果人大代表确实是由选民选举产生的，“如果中国的全国和地方人大或其常委会能够对土地征收和补偿方案的决定发挥实质性的作用，那么目前困扰中国社会的征收问题将得到根本的解决，由此引发的社会矛盾和利益冲突将得到根本的缓解”［24］。

4.完善听证救济制度。司法程序是公共利益实现的最后一道防线，如果经过听证程序之后，相关利益人尤其是利益受害人仍然认为公共利益的存在侵害了其利益，可以提起诉讼，交由法院进行审查并作出裁决。在法国，行政法院根据具体情况判断公用征收是否符合公用的目的，不是根据公用征收本身考察是否符合公用目的。只要公用征收行为具有公共利益的性质，就认为是合法的征收。同时也注意防止行政机关滥用公用征收的权力，如果不是为了公共利益的目的，而是在公共利益的掩饰下满足其他行政上的利益或个人利益时，如为了增加财政收入或满足纯粹私人利益，这种征收就被认定为不符合公用目的［25］。

（三）加强非政府组织在公共利益实现中的作用

20世纪80年代以后，非政府组织在中国得以正常发展并迅速壮大，成为社会经济、政治和环境等领域的“第三大支柱”，并成为政府之外公共利益的供给者。非政府组织以追求公共利益最大化为目标，所提供的产品是纯公共物品或者准公共物品。在提供公共物品方面，非政府组织往往比政府部门具有成本低、效率高、规模小、机动灵活的特点，比较适合弥补政府在提供公共物品方面的缺陷。20世纪70年代以来，由于经济衰退、政府机构膨胀等原因，政府在公共物品提供方面存在普遍的效率低下，西方社会出现了公共物品的提供者由政府向非政府组织转移的趋势，非政府组织参与公共物品供给的社会影响范围越来越广。1990年的调查数据显示，非政府组织在各国服务项目中所占的比例如下：“在德国，每10个住院病人护理日中的4个以及几乎所有的运动设施；在法国，1／3的儿童日护理以及55%的居民护理；在日本，75%以上的大学；在英国，20%以上的初中和高中教育；在意大利，40%以上的居民护理设施；在瑞典，40%的新建或翻修的居民房屋。”［26］我国应发挥非政府组织在公共物品供给中的重要作用，在政策上与法律上大力支持非政府组织在我国进一步的发展壮大。

以非政府组织为主体的公民社会把分散的公民组织起来，实现有效又有序的政治参与，是公民参与公共政策的重要依托，对于我国的民主政治建设具有重要的积极意义。非政府组织具有广泛的社会成员基础，它把社会成员对公共政策的期望、批评、建议等集中起来，转达给公共政策的制定者与决策者，然后又把公共政策的决议与调整转达给社会成员，从而使社会成员能够参与到公共政策的决策中去。非政府组织能及时地反映社会成员的利益诉求，有利于形成科学化与民主化的公共政策，在一定程度上消融了因公共政策调整引起的社会震荡与不满情绪，缓和了公共利益与私人利益的矛盾。

（四）加强公共精神的培育

公共利益的实现离不开公共生活的价值基础即公共精神，作为其正常运行的精神动力，公共精神的本质在于它的公共性。其公共性包含两层含义，一方面是指公共精神要建立在人们的共识基础之上，另一方面是指在公民社会中尽管承认自我的利益，但却要求每一个公民走出一己之私的藩篱，把道德关怀的目光投向社会公众，投向他人，真正做到以公民和社会为依归［27］。

中国传统文化的显著特征之一就是公共精神的缺失。中国传统社会“家国同构”的特点使得中国人的生活局限于家族范围内，而缺乏公共生活的经验。林语堂曾说，中国人“只关心自己的家庭而不关心社会”，认为“‘公共精神’是一个新名词，正如‘公共意识’、‘社会服务’等名词一样。在中国没有这类商品”［28］。市场经济的发展从根本上撼动了传统社会的自然经济以及在此基础上的“臣民意识”，改变了传统社会的伦理秩序，激发了人们的利益意识、权利意识与公民意识。如果说，近代市民社会理论的特点主要表现为对市场经济中的个人独立性、自由和平等权利的争取和维护，那么它在当代的集中表现就是公民社会的自我组织、自我管理的理论与实践，注重发挥具有相互依赖性的公共伦理价值。当代公民社会的发展弥补了近代市民社会追求自身利益可能导致的社会碎片化的可能，大量的社会团体的兴起正是公共精神得以滋生的沃土。公共精神的培育和发扬对公共利益的实现具有价值观上的指引作用，它使公民在处理个人利益和公共利益的关系时有着一个价值准则和规范，能够在合理地实现自身个人利益的条件下，同时又关心着公共利益，以追求公共利益的实现作为其价值观上的内在精神需求［29］。

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