协商民主理论视野下我国农村民主管理制度的完善

胡建华

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉430079）

将农村民主管理制度置于协商民主理论的视域下予以研究，具有重要的学术研究价值。长期以来，学术界对农村民主管理制度的研究较多地从政治话语、国家建构视角、社会变迁背景及实证研究范式等角度和领域展开研究，而从协商民主理论视野下对农村民主管理制度进行比较系统的研究并不多见。作为一种民主体制的理论基础，协商民主重在强调公民、法人等在自由、平等的机制与氛围中对公共事务开展理性探讨和公开审议，基于公共利益的诉求，在充分尊重普通公民意见和建议，在参与者形成共识的基础上实现决策的科学化、民主化及合法化。作为人类社会政治文明发展的结晶，其精神理念能否为我国农村基层民主建设提供有益的借鉴和支持，如何将其合理内核运用于我国农村基层民主实践，使农村社会能成为协商民主的生成土壤，对于推动我国农村基层民主管理的可持续发展具有重要的理论价值与实践意义。须知民主的真谛体现在其不断地运行之中，虽然不同的组织体系的民主运行的方式、规则不同，但在基本精神和原则方面则有共同之处［1］。民主政治建设的目标不仅是为了实现某种固定的模式及抽象的理念，重点是建立起在具有普适性的民主理念指导下能有效维护最大多数人利益的制度，在农村基层民主政治建设中，农村民主管理制度的建设就是其重要目标，其理论基础就是要能为这种制度的建立健全奠定先进的具有普适性的民主发展理念，协商民主理论的精神和理念无疑具有很好的借鉴价值。

一、契合性：协商民主与我国农村基层民主的融合

协商民主理论作为人类政治文明发展的成果，其所主张的平等参与、公共协商等精神与我国农村社会基层民主本土资源具有一定的契合性，两者虽然产生于不同的文化土壤，但都是直接民主的形式，我国农村基层民主管理的实质是农民行使当家作主的权力、自己管理自己事务的一种直接民主。因此，将其合理内核运用于我国农村民主管理实践，在中国宪政语境下赋予其新的涵义，有利于推动我国农村基层民主的持续健康发展。于此，笔者认为在宪政语境下，所谓协商民主，作为农村民主管理制度的政治理论基础，其实质主要是村民对农村事务实施民主管理的一种决策方式和治理形式，是村民以平等自由的公民身份通过公共协商，以公共利益实现为目标，通过对话、协商及评议等方式纠正个人偏好倾向，围绕公共利益的实现达成决策上的一致和共识。这一含义主要有以下几个方面的特征：一是强调村民在参与村级事务民主管理中的平等性；二是协商民主以公共协商为中心和主旨；三是协商民主侧重于农村民主管理中村民对村级事务的个人认识的偏好的转换与统一；四是协商民主以公共利益为民主管理的导向；五是以协商民主中村级事务的民主决策的程序的公开性为保障［2］。

协商民主理论在我国农村基层民主管理制度的发展和实践中，作为直接民主的一种形式，其所倡导的精神理念与我国农村基层社会民主发展中的一些本土资源逐步融合，呈现出高度的契合性，这种契合性主要体现在以下方面。

第一，两者都以公共利益实现的最大化为最高追求目标。协商民主理论的核心是公共协商，其强调在一个政治共同体中各成员在决策具有集体约束力的公共政策的过程中，要在公共讨论中给予批判性的审视，以通过公共理性实现能够最大程度地满足所有公民的利益要求的政策［3］。可见，协商民主要求参与主体以公共利益的最大化实现而转变或者妥协其个体的利益偏好。而我国农村民主管理制度的实施，不仅改变了农村基层干部在民主管理中传统的与被管理对象之间领导与被领导之间的关系模式，而且通过民主合作、平等协商等形式的引入，促使农村基层民主建设中农村公共事务管理的多元主体之间以协商、合作等方式来决策公共事务为常态模式，从而高效地促进农村基层民主建设的质量和水平。

第二，两者都重视利益相关者平等参与公共事务决策的权利保障。协商民主与自由主义民主不同，后者重视自由而忽视了平等，前者强调公民在自由与平等统一基础上的平等协商，从而在理性一致基础上达成决策的一致，为使决策合法化，必须平等地关注和考虑每个公民的理由［4］141。这种平等表明决策所有参与者影响其他协商参与者的可能性对其他参与者而言都是对等的，人们参与决策都是出于自愿而非强制的。我们是人民当家做主的社会主义国家，我国民主的本质就是人民当家作主，这就赋予了每个公民平等参与国家与社会事务管理的权利，农村民主管理制度是一种具有中国特色的基层直接民主制度，其重要特征在于它的直接性与平等性，因此，两者都重视对政治决策利益相关者平等参与决策权利的保障。

第三，两者对公共事务决策的过程的实质都是一个协商讨论、妥协，最终达成共识的过程。协商民主的核心理念民主协商与平等参与，公民就公共事务决策的讨论协商过程中，对于自身利益相关或自己关注的问题向他人平等地表达自身利益要求，最终达成一致。而在我国农村民主管理制度的实施中，《村委会组织法》系统地规定了在涉及村民切身利益方面的事务如何通过召开村民会议及村民代表会议进行民主讨论和商议以后作出决策，同时特别强调村委会对村内事务应当进行民主管理，管理过程中要坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取村民的不同意见，村民在民主决策会议上有自由发表对会议主题相关的不同的见解和主张，村委会应当在广泛听取、吸收民意基础上就公共事务作出民主决策，不得对持有不同意见的民众实施强迫命令和打击报复。

第四，协商民主是我国农村民主管理制度的重要手段和方式。当前，我国农村社会各项改革正处于关键时期，尤其是在农村基层民主管理中各种社会利益关系日趋复杂，新问题新矛盾及新的各种利益冲突也不断发生，为此，必须进一步深化基层政治体制改革，最大程度地将农村基层民众的民主参政的需求和潜力在现行农村基层民主政治体制的框架内予以实现和挖掘发挥，协商民主理论的引入无疑为我国基层民主政治的大力发展提供了可资借鉴的理论指导和实践的制度设计参考。

二、本土化：我国农村协商民主的现实基础与生长

我们在借鉴西方民主理论的合理内核，探讨其为中国民主政治建设的实践提供可资借鉴的内容时，要充分考虑到协商民主理论是根植于西方社会多元文化的社会背景及自由民主的框架之中，不能简单地将其基本理论移植运用于解决中国民主政治建设和发展中的现实问题，正如有的西方学者所说，即便协商民主理论的有些原则可以适用于中国，但也必须经过解释、修正以后，才能更好地适应其制度发展的需要［5］。这就必然要深入研究协商民主理论的本土化问题，这不仅是我国农村协商民主的现实基础和生长点，也有利于为我国农村民主管理制度的更深入发展提供强有力的理论基础和精神动力的支撑。

我们可以从广义和狭义的角度来理解协商民主理论的本土化内涵，一是从广义的层面来看，协商民主理论的本土化主要包括协商民主理论与协商民主实践形式的本土化，即是说根据中国民主政治发展的现实状况，在吸收和借鉴西方协商民主理论与实践经验的基础上，积极发展具有本土特色适应中国民主政治发展的协商民主理论与实践。从狭义的层面来看，协商民主理论的本土化，主要是指协商民主理论的本土化，即是说结合中国民主政治发展的话语体系，将西方协商民主理论适应中国发展部分借鉴到国内发展，以形成对中国民主政治建设与发展能够提供有力解释和指导的适合中国国情的具有本土特色的协商民主理论。本文试图从广义的层面将协商民主理论作为我国基层民主政治发展的重要范畴——农村民主管理制度的政治理论基础来予以分析，在此基础上从中寻找到将协商民主理论作为我国农村民主管理制度发展完善的政治理论基础的现实可行性选择路径。

以协商民主作为推动我国农村民主管理制度发展的重要理论基础和动力源泉，不仅对于推动我国基层民主政治的持续、健康发展，而且对于中国特色社会主义政治文明的和谐发展都具有重要的理论价值和实践意义。自改革开放以来，我国社会主体多元化发展及社会阶层的不断分化，导致了不同利益主体之间价值观的分歧与利益的冲突日益成为社会关注的中心问题［6］。在农村民主管理制度的实施过程中，如何通过农村民主管理使广大农村地区多元利益主体之间在民主协商基础上就共同关心的公共事务及公共利益目标的实现达成平衡与妥协，以此推进农村地区的稳定与发展，不仅是我国农村民主管理制度实施和发展，而且也是我国乡村治理及基层民主发展所必须面对和解决的一个重要的理论与实践问题。

中共十七大首次将基层群众自治制度上升到中国社会主义民主政治发展的高度予以重视和推动，以村民自治为重要范畴的农村民主管理制度是我国农村基层民主政治建设的核心内容，也是我国创造的具有中国特色的农村基层群众自治制度。农村民主管理制度在我国广大农村地区实践中的充分发展，不断地显示出其独具魅力和特色的生命力，已经成为具有中国特色社会主义政治制度体系的重要组成部分。近年来，随着我国广大农村地区经济社会的不断深入发展，我国农村基层民主也出现了新的发展特征，协商民主在我国很多地方的农村基层民主政治发展与建设中开始出现并呈现出不断深入发展趋势，虽然我国基层民主政治建设的实际情况从总体上看与西方民主政治建设所面对的问题在阶段性发展方面存在一些差别，但是我国民主政治在发展过程中开始显现出协商民主的的一些特征和趋势［7］。实际上，在西方政治学界兴起的协商民主理论其主要目标是通过理性的社会交往模式以应对社会不断多元化发展的现实，这在很大程度上符合了我国农村基层民主管理中对寻求有效的基层公共权力与村民之间良性互动机制的要求。所以，自20世纪末协商民主理论被学界译介引入中国以后，迅即在我国一些地方的农村基层民主管理过程中通过多种形式予以本土化实践。

在当前我国农村基层民主实践中，协商民主作为农村民主管理的一种有效的手段和方式、方法，已经取得了较好的成果。比如2005年开始在浙江省温岭市泽国镇推行的民主恳谈会就是协商民主在我国农村民主管理中的实践方式，也是中国式协商民主在农村基层民主政治发展中的运用。这种实践的成功，有力地验证了协商民主在我国农村基层民主中的发展是符合中央提出的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念的，因此协商民主作为我国农村基层民主管理的重要手段和方式，证明其与我国农村民主管理制度实施之间是完全能够有效结合的，这种结合有助于村民民主权利意识的培育与觉醒，有助于村民正当利益的集中表达，有助于社会主义新农村建设目标的实现，也有助于中国公民社会的发育、成长和壮大。

综上分析，协商民主理论与我国农村基层民主管理制度在根本性问题上是一致的，其本土化具有在我国农村基层民主政治建设的发展基础和生长点。虽然两者产生于不同的社会经济、政治、文化及历史背景，但是协商民主理论作为我国农村基层民主管理制度发展的理论基础及其实践，不仅有利于推动我国农村基层民主政治的进一步发展，而且在农村民主管理制度的实施过程中推行的多种多样的协商民主治理模式把具有不同利益诉求的农村基层民众之间的平等协商作为实现农村“善治”的重要环节与途径，同时通过协商民主形式把最广大的农村基层民众吸引到参与农村基层公共事务的管理中来作为农村基层民主发展的核心价值。这实际上揭示协商民主内涵的本土化大体上与中国民主政治发展的现实条件、肩负的历史责任及基本政治理念等是相符合和适应的，这也使得中国在民主政治发展过程中的程序选择以协商民主理论为其基础及借鉴也是可行的，适应了农村基层民主政治发展的客观现实［8］。而就中国的乡村治理中农村民主管理制度的实践来看，近年来，虽然国家高度重视农村基层民主政治建设，中央就解决“三农”问题制定了大量的文件和政策，但是在农村民主管理制度的实施过程中，一些地方存在着农民与国家基层政府之间的矛盾与冲突，有些地方甚至演变成严重的群体性事件。这些问题的重要根源在于，在农村民主管理中对于事关农民利益的公共事务决策时没有很好地发挥协商民主的功能和作用，导致村民的合理合法诉求未能得到最大程度的关照，从而引发了在农村民主管理过程中的种种弊端和不利事件。

三、从“协商”到“民主”：完善我国农村基层民主的路径选择

协商民主理论在我国基层民主政治领域的实践其实质是要在“协商”走向“民主”的路径中去追求更真实的民主。协商民主理论能够在我国受到基层民主政治的垂青，不仅因其适应了我国基层公共权力在农村社会基层民主管理领域拓展体制内民主的要求与愿望，而且还因为其理论本身在协商过程中兼顾了各方的利益，并有效地避免了自由主义式民主与共和主义式民主的缺陷而直接进入实践操作层面。所以在我国农村民主管理制度实施中，重视协商民主的实践其重要目的在于希望通过其来平衡和整合基层民主政治结构的一元化与农村经济社会结构发展的多元化之间的矛盾与冲突。基于此，应立足于我国经济基础、社会基础、制度资源等条件为协商民主理论在我国农村基层民主政治领域提供诸多可行性的条件的基础上，沿着“协商”到“民主”路径，以实现更有效的农村基层民主治理，不断地推动农村民主管理制度的健全和完善，为此需要实现以下几方面的转型发展。

首先，培养公民协商意识，实现农村民主管理主体传统文化意识的转型。由于受传统的顺民型政治文化的影响，在一些地方的农村民主管理中，村民协商与合作意识普遍不强，对民主的理解和运用能力较低，这不仅影响到农村民主管理主体在基层民主政治建设中的作用的发挥，也影响到农村民主管理制度有效实施。对此，要摈弃传统顺民型政治文化的负面影响，大力培养公民的协商意识与公共精神，发展参与型政治文化，以充分调动广大农民群众参与农村民主管理的主动性、积极性与创造性。参与型政治文化主要指的是以平等、参与、效率、信任与合作等价值观念为核心的政治文化，其具有如下特点：一是公民具有较强的政治参与意识；二是公民的政治认同感与效能感较强；三是公民政治活动体现为高理性基础上的高参与与高频度［9］。通过这种参与型政治文化的培育，有利于培育公民的公共精神与协商意识，有助于促进在农村民主管理中不同管理群体之间的沟通与理解，增强公民对公共利益的道德与责任，以此推动公民持续性参与公共事务的讨论及协商所需要的社会信任［4］9。同时，公民协商意识的培养有助于农村民主管理主体在公共协商中正确地处理相互之间的矛盾与冲突，培养农村民主管理主体的民主与自立意识、合作与参与意识，使农村民主管理主体进一步熟悉农村基层民主管理的基本规律、原则，熟悉农村基层民主活动程序规则与技能，通过实现传统文化意识的转型不断提高农民的民主素质，积极引导农民参与农村民主管理各项活动，使协商民主的相关知识和技能在农村基层民主管理实践中的应用成为村民的主流意识形态，为村民参与农村基层政治生活创造良好的文化基础，实现村民权利与义务在协商民主过程中的协调发展。

其次，大力发展公民社会，实现协商民主在农村基层民主管理领域的功能转型。公民社会作为协商民主发展的社会平台，使协商民主的主体和参与各方实现了平等化，使协商方式和渠道实现了多样化，使协商的过程和结果实现了有效化［10］。可见，公民社会对协商民主的良性运行意义重大。大力发展公民社会，在为不同利益诉求的各平等参与主体开辟利益表达的合法渠道的同时，实现协商民主在农村基层民主管理领域的从民意表达到民主治理的功能转型。协商民主在农村基层民主管理领域促使各参与主体的民意表达功能的行使不仅有力地推动我国农村基层民主政治的创新性实践，而且也有效地缓解了农村基层公共权力与公民权利之间的矛盾与冲突。但农村民主管理领域进一步发展的关键还必须充分发挥协商民主在农村基层民主选举、民主管理、民主决策及民主监督等方面的治理功能。协商民主在民主选举方面的治理功能有利于农村基层社会的民主管理实现从社会到政治层面的转型及农村民主管理的传统单一模式逐步走向多元化模式；协商民主在民主管理方面的治理功能不仅有利于增强村民对农村公共管理事务的参与积极性，也有利于加强村民与农村基层公共权力之间的有效互动；协商民主在民主决策及民主监督方面的治理功能有利于加强农村民众对农村基层公共权力的常规性监督与制约。由于我国公民社会的发展受到国家公共权力的管控比较严格，要充分发挥协商民主在农村民主管理领域的治理功能，就必须加强农村公民社会的培育，增强农村公民社会在农村民主管理方面的独立性与自治性，促使农村基层公共权力对农村公民社会组织的管理由直接管制向宏观管理的转变，切实发挥农村公民社会在基层公共权力与民众之间的桥梁与纽带作用，促使农村公民社会组织的良好发展，通过国家基层公共权力与农村广大民众之间公民社会的构建，为协商民主在农村民主管理领域的治理功能的充分发挥拓展广阔的公共领域空间，真正实现协商民主在农村民主管理领域由民意表达到治理功能的转型，夯实农村民主政治发展的民众基础和社会基础。

再次，充分挖掘协商民主制度性资源，实现协商民主在农村基层民主管理领域的体制性转型。

要实现协商民主在农村民主管理领域的体制性转型，充分挖掘协商民主的制度性资源，重点是改造和培养协商民主的社会资本性资源。所谓社会资本指的是一套非正式的价值观或准则，供一个群体成员共有及作为互相之间合作的基础［11］。首先，以社会资本理念培育公民意识及公共精神，增强农村社会公民的协商民主意识。其次，要增加诚信与信任为主要内容的社会资本的存量，诚信、信任资本要素有利于农村基层公共权力主体责任意识与诚信意识的培育。最后，加快农村社会现代型公民社会组织团体与农村社会公民参与网络的建设发展，为公民就农村民主管理事务进行民主协商打造良好的平台，重视农村基层社会的现实基础条件，不断为协商民主寻找有利于其在基层民主政治领域发展的体制内资源。

总之，协商民主理论视野下我国农村民主管理制度的完善是一个静态与动态相结合的渐进的发展过程，其完善的理论基础在于协商民主的精神理念与我国农村基层民主的高度契合性，其完善的可行性在于协商民主在我国农村基层民主的本土化实践探索，其完善路径选择的根本目的在于实现农村民主管理领域治理的创新，对农村民主管理领域实行现代性的改造，逐步确立在协商民主基础上以法治为基础的一系列治理规则及制度安排，确保协商民主在农村基层民主管理领域的实践在最本质意义上与国家在农村基层民主政治制度安排的价值取向保持一致，最终实现农村和谐社会的构建，

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