中国非政府组织资金匮乏原因解析*

2013-04-12王昌沛李宝宝

菏泽学院学报 2013年3期

王昌沛，李宝宝

（曲阜师范大学历史文化学院，山东曲阜273100）

非政府组织，又称为非营利组织、民间组织等，是指介于政府与市场组织之间，具有非政府、非营利性特征且致力于公益事业活动的社会中介组织。在当今中国，“非政府组织”的表述主要存在于学术界，官方多采用“社会组织”或“民间组织”的称谓。尽管非政府组织在不同的国家和地区有不同的称谓，但核心属性不变，即均具非政府性、非营利性两大特点。［1］（P12）

在商品经济高度发展的今天，拥有充足的资金对非政府组织来说，就意味着拥有各种各样的物质资源。有了充足的资金，就可以引进高素质的人才，为服务对象提供优质的产品和服务，同时可以营销推广自己，并最终实现自己的目标，完成历史和社会赋予的使命。在非政府组织的众多构成因素中，资金已成为决定其行动能力的关键性要素。

上世纪90年代以来，随着改革开放和政府职能的转变，我国非政府组织经历了一个从无到有并不断成长的历程，承接了大量过去由政府和市场包揽的社会事务，在扶贫、教育、社会福利、环保等众多领域贡献着自己的力量，成为弥补政府与市场功能不足的一支重要力量。但是，我国非政府组织在十几年的发展过程中仍旧存在着严重的经费不足问题，清华大学非政府组织研究所2000年在全国范围内采用多级抽样方法，对1508 家非政府组织进行了调查，结果显示有41.4%的非营利组织认为当前面临的最突出问题是资金缺乏，在非营利组织面临的所有困难中占据第一位，影响了其在社会稳定与和谐中作用的发挥。［2］（P201）2008年的汶川地震救灾重建中，非政府组织积极参与，表现突出，赢得了宝贵的成长契机，根据社会救灾信息中心的统计，参与汶川地震紧急救援的非政府组织达两百多家，其中大多数是国内非政府组织，大约占170 家。［3］有媒体热烈地将2008年称为“中国的非政府组织元年”。但是，2011年中“郭美美事件”曝光后，民政部中民慈善捐助信息中心监测数据显示，这一事件严重在打击了人们对慈善组织的信任度，公众通过慈善组织进行的捐赠大幅降低，2011年3 至5月，全国慈善组织共接收捐款62.6 亿元，但6 至8月，全国慈善组织共接收捐赠8.4 亿元，降幅达到86.6%，使原本就资金紧张的非政府组织组织雪上加霜。中国非政府组织组织资金匮乏的问题由来已久，我们只有深入挖掘个中的原因，才会从本源上解决这一问题，迎来中国非政府组织发展的春天。

一、非政府组织在当代社会中的作用

非政府组织作为政府和企业之外的第三种社会组织形式，在社会众多领域发挥着不可替代的作用。非政府组织在解决政府决策失灵，缩小社会贫富差距，缓解社会矛盾等方面，其积极作用的发挥日益受到社会关注与认可。

1、发挥自身优势，弥补政府决策失灵

现代市场经济条件下，市场调节和政府干预是有机地结合在一起的。市场经济带有明显的滞后性、盲目性和自发性等弊端，需要政府的宏观调控，但事实证明，仅仅依靠政府行政命令式的调控也是有问题的。由于政府对社会经济生活的干预带有明显的强制性和指向性，不能有效地解决社会生活中所存在的诸多问题。也难以使政策的实际效用完全惠及民众整体。尤其是政府等公共部门在提供公共物品时存在浪费和滥用资源等现象，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府活动或干预措施缺乏效率。经济学上把这种现象称为“政府失灵”。

为了解决上述困境，就必须要寻求政府和市场之外的“第三种力量”。非政府组织也就是在这种境遇中应运而生，非政府组织以其非政府性和非营利性等属性和优势在提供公共物品和公共服务时完全出于自愿精神，所以，非政府组织能够弥补政府和市场之间存在的“真空地带”，起到弥补调控、分配缺失，甚至比市场和政府的完全调控、分配更有效率且更能体现社会的公正性。［4］

2、缩小贫富差距，促进经济平稳发展

贫富分化是指人们之间所掌握的财富出现了差距，贫富差距的拉大严重地阻碍着经济的健康发展和社会的稳定团结。如今，贫富两极分化已成为世界范围内面临的一个难题。据2010年世界银行公布的调查数据显示，美国5%的人口掌握了60%的财富，而在中国，全国41.4%的财富却由1%的家庭所掌握。财富集中程度远大于美国，成为全球贫富分化最严重的国家之一。［5］贫富分化的危害性是显而易见的，必须合理有效地解决这一社会发展中所产生的问题。非政府组织能够通过呼吁、建言献策、监督、直接参与等诸多方式使财富的分配进一步合理化。其中，推动税收政策的调整和改革就是非政府组织努力的一个重要方向。税收是调节收入分配的一个重要方式，非政府组织通过向政府建言献策和协助政府税收政策的制定及实施，监督企业、公司和个人的纳税情况，打击各种偷税漏税行为，鼓励高收入者关注弱势群体并给予他们更多物质上的帮助，从而使高收入群体享受一定的个人所得税方面的优惠，达到双赢的效果。此外，非政府组织还通过广泛的社会网和强大的救助力量从侧面监督不合理收入，帮助政府打击非法收入和关注低收入群体的利益等方式来缓解社会矛盾，促进社会公平公正氛围的形成。

3、减少社会矛盾，促进社会公平和谐

稳定的社会环境是经济增长，社会各项事业得以发展的必备条件。如今，机遇与挑战并存，我们处在一个社会各项事业发展的黄金期，但同时也是各种矛盾的凸显期。只有正确地处理好这些社会发展中所产生的问题，才能使我们的国家长治久安，人民安居乐业。政府是社会生活的主要参与者和协调人，政府通过政策调整可以有效地调节社会矛盾，但仅仅依靠政府是不够的。因为对于一些社会存在的基层问题和局部矛盾，政府并不能很好地察觉，而这些问题如果不能在萌芽时得到妥善处理，事态很有可能会越来越严重，最终酿成大祸，成为社会发展的桎梏。

非政府组织通过承担一定的社会服务职能与管理职能对经济活动进行监督，为社会提供公共服务，成为联系和沟通政府、企业、社会的纽带。非政府组织的大部分活动基本上都是在基层展开，以自愿精神为依托，为普通民众提供各类公共服务为宗旨。在化解社会矛盾方面，非政府组织有其独到之处。因为各类非政府组织分布非常广泛，而且它们还拥有非常广泛的群众基础，所以能最早地发现社会发展中所存在的各种矛盾，并能运用自身的调节机制将矛盾化解或者将损失减小到最低程度。非政府组织这种冲突预警和调节功能已经受到了政府和社会各界的关注，进一步发挥非政府组织这一职能和作用，对于促进政府行政体制改革与创新，加强民众对政府的信任，使其二者实现有效地沟通和良性互动，对于和谐社会的构建将大有裨益。［6］

二、中国非政府组织资金匮乏原因分析

资金匮乏是全球非政府组织普遍存在的问题，在中国则显得尤为突出。由于缺少资金，许多非政府组织无法正常开展活动，其中不少组织处于名存实亡的“休眠状态”。因此，想要使中国的非政府组织获得健康可持续发展，资金来源问题必须得到合理科学的解决。

1、中国非政府组织对政府过度依赖，缺乏自主性，致使其发展动力不足。

中国非政府组织的资金来源途径主要有三种:政府的资助、会费及其他服务性收入、社会捐赠。根据前些年对中国非政府组织的问卷调查，我们可以了解到中国非政府组织最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，该项来源几乎占了非政府组织所有来源的一半，这意味着我国非政府组织的收入来源主要靠政府;居第二位的收入来源是非政府组织的会费收入，占总收入来源的21.18%;居第三位的是非政府组织的营业性收入，平均占6%;收入来源占第四位的是企业提供的赞助和项目经费，占5.63%;而其他收入的比例均低于5%。［7］在上述资金来源渠道中，政府的资助所占比重最大。中国大部分非政府组织的资金来源中，政府资助的比例往往占到其筹集资金来源总数的50%以上，占据首要地位，而其他服务性收入及其社会捐赠所占比例过小，没有优势。

我国非政府组织的这一收入结构产生了以下不良影响:第一，政府的资金支持主要表现为财政拨款和补贴，而不是以项目为导向的经费支持，其结果是非政府组织缺乏提高效率的竞争机制;第二，我国非政府组织来自企业的资金支持比例较低，企业对非政府组织捐助意识淡薄;第三，我国非政府组织的营业性收入比例太低，仅占总收入的6%左右，这一收入结构的后果是非政府组织在资金方面过分依赖于其他部门，从而形成发展的瓶颈。第四，收入结构太过单一，制约了非政府组织的资金来源。从长远的角度来讲，这种过度依赖政府的恶性循环不利于我国非政府组织整体的健康可持续发展。参照国外一些成熟的非政府组织发展现状，它们的资金筹集在途径和比例上是比较合理科学的，值得我们学习和借鉴。如1993年美国慈善性非营利组织的收入来源中，通过向社会提供一定的服务而获取的服务性收入的比重占71.3%，私人捐赠占9.9%，政府捐赠仅占8.2%。［8］（P104）综上所述可知，对政府过度依赖，自力更生能力差，收入结构的单一是限制我国非政府组织资金来源的主要因素。

资金是各类非政府组织获得自身发展，以便更好的资助社会弱势群体，参与社会公益活动，解决社会矛盾，促进社会和谐发展的首要因素。如果资金来源出现问题，造成非政府组织资助能力的不足，那么，非政府组织就不能有效地开展各类活动，发挥自己的积极作用，社会公益事业也将陷入无源之水，无本之木的困境。

2、社会公益捐助文化贫乏和志愿性参与不足。

中国传统文化中并不缺乏博爱和乐善好施的思想。作为中国传统文化主流的儒家学说，极力推行的仁爱思想，其“仁者爱人”，“己欲立而立人，己欲达而达人”［9］（P65）的思想，其最终所要实现的“大同”社会理想，还有墨家“兼爱”思想学说，这些都是我国传统文化的精华之所在，其与非政府组织的公益性在本质上是相同的，也是我国社会救助文化的思想基础。中国传统文化是中华民族处事的根本出发点，是中国精神文明的历史缩影。［10］基于我国优秀的传统文化基础，社会公益事业理应获得长足而健康发展，但事实并非如此，我国的公益捐赠文化并不发达，而且与发达国家地区公益事业发展的现状相比，反而滞后。

思想可以用来指导实践，但却不一定能成为一种广泛的社会文化，因为它还要受到其他诸多因素的制约。要使思想成为一种行为传统，最主要的是要将其付诸实践并要形成强大的社会影响力，要号召不同阶层的人们广泛参与，形成一种持续的，不断发展传承的，具有强大能动力的行为传统。而在这方面，我国的社会公益捐赠文化是比较贫乏的，在潜意识中，广大普通民众认为参加社会公益活动，救济弱势群体等行为是富裕阶层所应关心的事情，与广大中产阶层和下层人民没有多大关系，况且他们也没有足够的能力进行社会救济，因此他们参与捐助的积极性和热情不高。其实这种错误的思想认识正是阻碍我国非政府组织获得长足发展的一个极大障碍，其直接后果就是广大民众对非政府组织的志愿性参与不足，造成非政府组织的资金来源不够畅通，使其难以发挥救助的功能。

3、立法滞后，缺乏对企业捐赠相应的法律激励机制。

在慈善事业的发展过程中，法律制度和公益文化相辅相成、缺一不可。完善的法律体系为公益事业的有序发展提供制度保障和指导规范，而公益文化的健康发展和深入人心则通过提高公众对法律法规的认同度来改善法律执行的效率和效力。但是，我国有关非政府组织的立法还很不完善，尤其是在激励企业参与社会捐赠方面的法律制度亟待健全，缺乏相应的法律机制保障，致使企业参与社会捐助的积极性不高，非政府组织从企业获得资金的渠道受阻，进而制约了非政府组织救助功能的有效发挥。

1999年国务院颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》明确规定，向慈善事业捐献可以享受全额免税的优惠，我国1994年和2005年相继修改企业所得税和个人所得税的相关条例。在2000—2003年间，包括中华慈善总会、红十字会在内的13家机构获准向其捐赠的纳税人，具体捐助额可在缴纳企业所得税前准予全额扣除。但在实际执行中却因缺乏具体的、可操作的配套措施使得这项优惠政策难以落实，很多企业和个人的慈善捐助并不能完全按照国家的最高税收优惠政策实施，有时还要为捐款缴税，捐的越多税反而交的越多，这自然抑制了企业和个人捐赠的积极性。

反馈机制是检验监督非政府组织成效的重要途径之一，是企业和个人了解捐款去向及用途的关键渠道。而现行的反馈制度并不健全，绝大多数慈善组织采用建立慈善基金的做法，捐赠人和受资者两头不见面，有关部门对企业捐款的去向也不及时反馈，损害了捐赠人的成就感和荣誉感，进而影响到企业和个人捐赠的积极性。［11］

4、非政府组织的公信力不足制约了其良性发展。

公信力是指社会对非政府组织的信任程度。社会捐助是非政府组织必须要依靠的力量，它包括资金、时间以及个人劳动付出。非政府组织要想获得社会的认可和信任，就必须提高自身的公信力。只有这样，非政府组织才能赢得更多的社会支持，进而影响政府的决策过程，发挥其应该发挥的作用;也只有这样，非政府组织才能顺利获得必要的经费，实现其自身的良性可持续的发展。

我国非政府组织的公信力不足，缺乏良好的自身形象，得不到足够的社会支持，从而严重影响了其资金筹措。造成非政府组织公信力不足的原因主要有以下几个方面:首先，很多本来以公益为目的的非政府组织，将主要精力放在了营利活动上，从而模糊了与商业化企业的界限，忽视甚至损害了公共福利和社会效益。这些行为与非政府组织建立的初衷背道而驰，潜移默化地改变了非政府组织的性质，很大程度上导致了社会公信力的流失。而公信力的流失又导致了资金的进一步短缺，从而形成恶性循环。其次，近些年来，非政府组织工作人员职务型经济犯罪，即非政府组织中具有一定职务的工作人员，借助其职务上的便利条件谋取不正当的经济利益的犯罪。这样的现象也屡见不鲜，这严重损害了非政府组织的社会公益形象，大大降低了公众对非政府组织的信任程度。例如，发生在前几年的“胡曼莉事件”就是一个很好的教训。据《南方周末》记者调查，我国第一个私人办起中华绿荫儿童村，12年间收养数百名孤儿的胡曼丽，被别人告上了法庭，指称她以孤儿名义聚敛钱财，账目混乱，借慈善事业图个人的名利双收。［12］胡曼莉“出了事”，人们议论最多的是今后还能不能相信别人可以用大家的善款去帮助弱者?自己还能不能像以前一样去支持慈善事业?有人显然产生了对慈善事业的信任危机。另外，此类事件的发生使得公众对非政府组织的公信力产生了极大的怀疑，由此而产生的连带效应是非政府组织的资金筹集也会因此而受阻。

三、筹资对策

中国并不缺乏慈善捐助的传统文化，随着经济的快速发展，也不缺乏慈善捐助的经济基础，但现实却是各非政府组织组织由于资金问题艰难前行，针对影响非政府组织组织筹资渠道的主要原因，结合我国当今实际，可以采取以下对策:

第一，增强非政府组织资金自生能力，实现筹资渠道的多元化。

对政府过度依赖，资金来源不合理是阻碍中国非政府组织健康发展的一个重要因素。因此，必须加强中国非政府组织自身能力建设，开展形式多样的带有服务性质有偿服务项目，增加服务性收入。与此同时，广泛“开源”，提高社会捐赠在其资金来源总数中所占的份额，如积极参与社会活动，和一些企业或公司保持业务上的往来，以争取它们对非政府组织投入更多的资金;努力寻找机会同国外的非政府组织展开合作，增进交流与信任，筹划开展一些互惠互利的慈善活动，以此来筹集到更多的境外资金。这些措施不仅可以筹集到更多的善款，以便非政府组织更好更有效的开展各类活动，发挥其社会救助功能，而且通过这些活动可以起到宣传引导作用，不断提升中国非政府组织在国内和国际社会的影响力，以此来引起更多人的关注和支持，筹集到更多的善款来支持非政府组织的持续发展。

第二，挖掘传统文化中的慈善因子，培育慈善文化，提升公众捐助意识。

文化是一个组织立足社会的精神支撑，是组织的内在核心与灵魂，代表着一个组织的基本价值观，引领组织向着既定目标迈进。因此，加强非政府组织的文化建设，充分挖掘传统文化中的慈善元素，注重对慈善文化的培育，不仅对树立非政府组织的品牌，扩大非政府组织在民众中的影响力大有裨益，而且对于提升公众关注社会公益事业，参与慈善捐助的意识与热情起到积极的推动作用。

中国传统思想中蕴含着丰富的社会救助思想因子，这些构成了中国社会慈善文化事业实践的思想渊源，直接影响了当今中国慈善文化事业的发展。其中，儒家的“仁爱”思想，正所谓“仁者爱人”倡导人们之间要互敬互爱，彼此关心，相互扶持;墨家的“兼爱”思想，墨子念念不忘:“民有三患，饥者不得食，寒者不得衣，劳者不得息”。三患的成因乃统治者的横征暴敛和诸侯的兼并战争，其根源是人人自爱而不相爱，亏人以自利，皆“执其兵刃毒药水火以交相亏贼”。［13］（P103）因此，必须“以兼相爱交相利之法易之”，“……为贤之道将若何?曰:有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人。若此，则饥者得食，寒者得衣，劳者得息，乱者得治。”民因此得“绝三患”。除此之外，还有道家“天道助弱”，“尊卑大小皆如一”的互助互利思想。［14］（P210－211）佛教的行善积德思想等。殊途同归，这些思想最终想要实现的目标都是人民之间的亲和友善和社会的安定团结，正如儒家所倡导的“人不独亲其亲，不独子其子，使老者有所终，壮者有所用，幼者有所长，矜，寡，孤，独，废疾者皆有所养”的“大同”社会的理想。［15］（P110）因此，充分挖掘传统文化中的慈善宝藏，积极培育社会慈善文化，使传统文化中的慈善因子成长壮大，形成强大的社会影响力，可以进一步唤醒公众参与社会捐助的意识，提升公众关注社会慈善事业的热情，开展形式多样的公益救助活动，拓展非政府组织的服务领域和发展空间，让非政府组织的发展成果惠及更多的普通民众。［16］（P68－72）

第三，完善法律法规，激励企业捐助。

企业是非政府组织获得资金的一个重要通道。想要从企业获得资金就必须制定相关的法律法规来引导鼓励企业积极的参与社会捐助，以此来实现企业和非政府组织的双赢。对此，我国可以借鉴发达国家在鼓励企业参与捐助方面的法律法规，如德国税法规定，德国企业和个人向公益性组织捐赠可以享受税收减免政策，对那些被承认是追求公共目标的慈善组织、教会等的捐赠，可享受5%的税前收入扣除优惠;对专门追求科学性、慈善性组织的捐赠，最高可享受10%的税前收入扣除优惠;在加拿大，公司向慈善机构的捐赠，如果在其应纳税所得额的75%以内，则可以在所得税税前扣除。［17］无论是向经营性慈善机构捐赠，还是向公共慈善基金会捐赠，也不论是以现金还是不动产进行捐赠，捐赠者都能得到同样的税收优惠。相对而言，尽管我国早在1999年6月颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》中就规定，企业向公益事业进行捐赠，依照法律和行政法规可享受所得税方面的优惠，但其在具体操作过程中依然存在诸多问题，从而导致公益性捐赠税收优惠政策在落实上的效果大打折扣。比如公益性捐赠税前扣除资格认定标准不统一;公益性捐赠票据使用混乱;部分省区公益性捐赠税收优惠政策覆盖范围有限;对于企业、个人的公益性捐赠税前扣除政策有待完善等。这些问题的存在阻碍了企业向非政府组织捐赠的积极性，进而导致非政府组织从企业获取资金的路径不够畅通。［18］因此，通过专门法律法规来明确企业在参与社会捐赠方面的权利和义务，通过对税收制度的调整来鼓励企业积极参与社会公益活动，这样不仅可使企业得到减免税收的好处，以此来提高企业参与捐助的热情度和社会知名度，而且有利于非政府组织从企业筹集到更多的资金，以便更好更有效地开展各类社会公益活动。

第四，加强外部监管，防止非政府组织现有资金的非法流失。

资金是非政府组织的“血液”。在类似“诈捐门”等诸多慈善丑闻不断上演的影响下，防止非政府组织现有资金的非法流失，加强监管，保证非政府组织的纯洁性是当务之急。鉴于我国有关非政府组织的专项立法尚不健全，对非政府组织的资金流向缺乏严密的监管，民众对非政府组织的信任程度亟待提升的现状，必须加强对非政府组织的监管能力建设，防止非政府组织现有资金的非法流失。

实现对非政府组织的有效监管需要政府和社会的双重努力。从政府层面看，对非政府组织的监管，卓有成效的方法就是构建和完善我国非政府组织的问责机制。问责机制的建立不仅要求财务过程公开透明，而且要对整个组织的运行管理进行全面问责，并建立相应的问责和监督机制。同时，要严厉地处罚违反政策法规的非政府组织，并追究其法律责任，确保非政府组织在有效的监管中正常运作，资金得到合理合法的使用。

从社会方面看，社会监管的力量主要来自三方面，一是捐赠者的监督，非政府组织获取物资的重要来源之一就是捐赠者，非政府组织能否完成其既定目标，筹集到的资金是否进行合理使用，是否讲诚信，是影响非政府组织能否获得继续捐赠的重要因素;二是第三方评估机构的监督，“由具有法定权威的中间机构或组织制定标准，对行业内成员机构的工作和项目进行评审，并在此基础上确认或否定成员机构自己所做的评审结果，以期实现合理、透明、公正，我国目前还缺乏对非政府组织的第三方的监督与评估，这也是我国当前非政府组织发展过程中一项最为紧迫的任务”［19］;三是新闻媒体的监督，新闻媒体可以从各种渠道了解非政府组织的资金使用情况，它们的正面和反面报道都会对非政府组织的发展产生影响。［20］此外，还应建立非政府组织管理的信息系统，建立有效的检测机制。作为公益组织，它有义务如实地公布财务信息，定期向社会公众汇报其资金的使用情况，接受主管机关、社会及捐赠者的监督;同时，非政府组织还必须主动向主管机关提供及时、准确、有效的信息以利于监督。［21］只有政府和社会公众加强对非政府组织的监管，规范其运作机制，充分的“节流”，才能实现非政府组织现有资金效用的最大化，开展更多的社会救济活动，并以此来赢得公众对非政府组织的信任;才能在社会中广泛“开源”，以期筹到更多的善款，保证非政府组织的资金供应，发挥非政府组织在社会生活中的重大作用。

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