珠三角绿道政策研究*

梁晓明

(广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006)

随着城市化进程不断加快，各种建设用地不断扩张，需要建设绿道来维持珠三角区域的生态平衡，改善居住环境，优化城乡布局。但绿道的建设在中国还属于尝试和探索阶段，缺乏深入的理论研究和实践经验。珠三角绿道政策的执行亦存在诸多问题，影响配套服务设施的建设，不利于改变珠三角地区生态斑块分散的现状，不利于缓解城市经济发展和生态保护之间的矛盾。

一、珠三角绿道政策的内涵

(一)绿道涵义

绿道是一种线形绿色开敞空间，通常沿着河滨、溪谷、山脊、风景道路等自然和人工廊道建立，内部设置可供行人和骑车者进入的城市景观游憩线路，是连接主要公园、自然保护区、风景名胜区、文化景观、历史古迹以及人口密集地区之间的绿色纽带，有利于更好地保护与利用自然、历史文化资源，并为人们提供充足的游憩、休闲和交往的空间［1］(P26－27)。是相对于贯穿城乡的机动车道即“快行系统”而言的供市民休闲的“慢行系统”。

(二)珠三角绿道政策的内容

为落实科学发展观，建设宜居城乡，2010年初，广东省委、省政府做出建设绿道网的战略决策。计划用大约三年时间，按照“一年基本建成，两年全部到位，三年成熟完善”［2］(P51－53)的要求，在珠三角范围内建成总长约1 678 km的绿道网络系统。随后，广东省政府批复实施《珠江三角洲绿道网总体规划纲要》，并对绿道网的建设进行了统一部署，6条省立绿道要相互贯通并连接起200多处主要公园、风景区、海岸河堤、历史遗迹等发展节点。打造由“6条主线、4条连接线、22条支线”组成［3］(P36－40)，连通珠三角城市和乡村的多层次、多功能、立体化、复合型的绿道网络体系。

二、珠三角绿道政策执行的成效及问题

(一)绿道政策执行取得的成效

公共政策执行是政策中的重要环节，是达到政策目标与解决政策问题的直接途径。研究显示，在实施政策期间，政策方案确立的作用只占10%，剩下的90%取决于有效的执行［4］(P364)。

珠三角各市按照《珠江三角洲绿道网总体规划纲要》，纷纷开展了绿道网建设，整个区域已建成2 372 km的绿道网，使18个城际交界面能够相互连通。增加绿化带1 572 km，启动了统一的标识系统。修建了171间驿站与休息点，部分绿道初步配备了自行车租赁、停车场、卫生、餐饮和安全防护等相关设施。初步完成“一年基本建成”的政策目标。

(二)绿道政策执行中存在的问题

各地关于珠三角绿道政策实施的效果参差不齐，存在一些误区与亟待解决的问题。政策颁布实施第一年，各市积极参与，基本完成了建设指标。然而第二年开始，由于进入绿道的成熟完善期，指标难以量化，许多地区对于绿道政策的执行出现懈怠现象，政策实施的进展趋于缓慢，绿道缺乏管理和维护。

1.长距离借道城市和公路的非机动车道 制定政策是为了规范人们的行为，解决现实的社会问题，进而使社会朝着平衡、协调、持续、健康的方向发展，达到良好的政策效果。但在珠三角绿道政策执行中，有些地区没有按照“需避开城市主干道”的要求进行。出现把绿道线路和城市道路结合的误区，甚至直接长距离借道城市道路或公路。这种错误的政策执行方式并不能为人们打造一个绿色的慢行空间。

2.未及时划定廊道，对生态基底保护不够 政府实施社会管理的根本目的，是为了协调与平衡社会公众利益。任何一项政策的制定和实施，首先要体现和满足社会上绝大部分人的利益诉求，要将人们的眼前利益与长远利益相结合。然而部分地区在执行绿道政策时，没有考虑人们的长远利益。片面追求绿道建设的长度，不管绿道宽度，没有及时划定绿化缓冲区和绿道控制区。以致绿道不能发挥其生态功能，对绿道网的生态基底保护不够。

3.部分路段虽已贯通但功能不全 政策执行直接影响政策的实际效果。若一项政策在实施过程中没有被执行，或者没有被完全执行，或者被变样了才执行，将严重削弱政策的社会效力，并不能解决社会问题。而绿道政策在执行中，很多时候是没有被完全执行的。部分地区只建车道，不顾配套。在相当长的绿道范围内，根本没有休息点，停车场、换乘站点、指示牌、卫生、安保等设施。即使有些绿道有配备设施，也不完善、功能不全，难以正常使用。

4.绿道景观过于人工化、不生态 公共政策是政策制定者依据特定的环境条件，为了解决相应的社会问题而制定的。不但具有针对性、地域性，还需具有一定程度的灵活性。然而，部分地区在绿道政策执行中却存在着机械执行的问题，未考虑充分结合原有地形、水文等自然环境因素，仍旧采用大规模开挖的建设模式，破坏了大片自然与人工植被。没有体现自然性和生态性，过于人工化。同时，各绿道风格过于一致，缺乏地方特色。

三、影响珠三角绿道政策执行的原因

(一)执行主体未充分认识绿道的真正内涵

贯彻执行政策的前提是学习和理解政策。若执行者的专业知识水平不足，不能正确理解政策的内涵和要求，容易造成对政策的曲解，导致执行偏差。部分地区的执行者未深刻认识绿道政策的内涵，将绿道简单理解成“非机动车道”或“自行车道”，于是直接在已有道路上划出一部分作为绿道;又或是将绿道政策的某一方面当作绿道政策的全部，不建相关配套设施，不划定绿道控制区和绿化缓冲区，忽视生态建设。

(二)多头管理与各自为政导致沟通协调周期长

组织功能互补的实现与政策执行力的形成，需要良好的沟通与协调。但珠三角绿道政策执行中，各地、各部门的沟通与协调的效果差、周期长，影响政策的正常执行。绿道的建设和管理涉及的部门众多，造成多头管理且没有明确的管理主体的局面。政策的执行有时需要在几个市的层面开展，往往遭遇多个部门的阻力。例如对于绿道的连接问题，广州和东莞曾多次沟通，却未能在短期内协调并制定出共同管理生态廊道的准则，不得不继续协商，导致协调的周期过长。

(三)对政策的宣传力度不足

要让政策得到有效的执行，首先要将公众的思想认识统一起来。政策宣传就是统一公众思想认识的一种有效手段。同时，执行主体只有在正确认识政策目标和实施措施的前提下，才可能认真主动地执行政策。只有做好全面的政策宣传，才能将政策精神真正贯彻到人们心中，得到人们的支持。珠三角绿道政策只是在报纸上进行简单的宣传显然是不够的。宣传力度不大，公众对绿道不了解，对绿道建设的参与和对绿道的使用不足。

(四)缺乏监管和保护绿道的法律及制度体系

一项政策要想被成功的执行，就必须和特定的政策环境达成平衡［5］(P31－33)。珠三角绿道政策执行进展不顺，未取得预期效果，与政策环境的不理想有密切关系。中国还未出台专门针对廊道保护的法律和法规，缺乏责任追究制度和强有力的监控机构。对政策执行的效果没有详细的考核与奖惩。由于缺乏法律和制度的保护，珠三角的绿廊经常被破坏甚至毁掉。

四、完善珠三角绿道政策的建议

(一)加快绿廊控制区的划定工作

要充分发挥绿道保持生态平衡的作用，则要加强对绿廊划定工作的重视，加强政策执行主体的素质建设。执行者要建立合理的知识体系，防止对绿道政策的错误认识。要加快对绿道控制区和绿化缓冲区的划定步伐，保证绿道周边有一定面积的绿化空间，把城市中的公园、绿地、自然保护区、风景名胜区都划归在绿廊系统内，绿化隔离带和绿化缓冲区的建设要与绿道工程同时实施并同时验收。

(二)完善配套服务设施，充分发挥绿道网的综合功能

政策执行的宗旨是为广大群众谋福利，应遵循政策执行的忠实原则。即执行者必须在全面、准确理解政策的情况下，有计划有步骤的贯彻实施。要改变绿道功能不全的现状，需从游憩、环境卫生、交通、通讯、照明、防火等方面完善绿道的配套设施。设计应结合无障碍元素，完善各标志、灯光系统，并缩短休息点的距离。在绿道出入口设置停车场和换乘场所，每隔一段距离要设立一个供人休息、具有手机充电与无线上网功能的驿站。设立自行车租赁点、医疗急救点、小卖部、消防点、应急呼叫系统等设施。

(三)加快建立和完善绿道保护的法律法规

没有完善的法律做后盾，绿道在管理时将面临无法可依的尴尬局面，不知如何管理，不知如何开展各项维护工作。所以要加快绿道保护和管理的立法建设。充分发挥不同层级立法形式的作用，从科学决策、目标责任制、监督机制、责任追究等方面建立和强化一系列行之有效的管理绿道的基本法律制度。为开展绿道建设、加强绿道管理和维护等措施提供法律依据，真正形成贯彻和实施绿道政策的法律保障网。

(四)建立合理的管理和运营机制

政策执行需要依靠一个强有力的政府组织，因此配置合理的执行组织是不可或缺的。珠三角绿道政策涉及区域广，涉及部门多，应建立省、市、区三级联动管理机制。省负责统筹与监管，市和区建设和管理好辖区范围内的绿道。明确牵头部门，其他部门密切配合，使责权利相一致，并将绿道的建设管理纳入政府工作考核。针对“条块分割”问题，应健全政策实施的协同管理机制。同时，使管理与运营相结合，建立政府主导、市场参与的多元化运营机制，将驿站、自行车租赁这些可以市场化的项目交由企事业单位或者个体经营。

［1］周 敏.“绿道”理念指导下的沿江城市建设实践［J］.山西建筑，2011(24).

［2］方正兴.珠三角绿道建设误区及规划对策［J］.南方建筑，2010(4).

［3］曾宪川.珠三角绿道网 推进宜居城乡建设的新举措［J］.南方建筑，2010(4).

［4］宁 骚.公共政策学［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［5］李成贵.政策执行:一个需要纳入学术视野的问题［J］.国家行政学院学报，2000(3).