深化税收征管改革的系统性思维*

□ 罗一帆

(湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116)

税收征管是税收工作永恒的主题，也是常说常新的话题。上世纪80年代中期以来，全国税务系统不断探索创新税收征管方式，努力使税收征管体现时代性、把握规律性、富于创造性。面对国内外经济发生的深刻变化，税收工作面临新的形势、新的挑战，进一步深化税收征管改革是“十二五”时期待完成的一项重大而紧迫的任务。要做好这项工作，我们应树立全局、全程、全员、全民的系统性思维理念，以顺利实现改革的预期目标。

一 树立征管改革的全局理念，让大局视野入人心

“全局”是指深化税收征管改革的顶层设计。改革方案的顶层设计就是深化征管改革需要遵循的基本原则与科学方法，应注重把握好以下四点:

(一)把握好全局性

把握好全局，才能保证重大问题顶层设计的方向正确。税收征管是税收工作的两大核心业务之一，征管工作做好了，税收政策才能发挥其应有的作用。做好征管改革的顶层设计，必须围绕征管改革“两提高”、“两降价”的总体目标与要求，在大局中定位，在大局中谋划。笔者以为，以下涉税事项需要全国统一规范与明确，如纳税评定的法律依据及法律定位，从第三方采集涉税信息的法律依据、信息采集标准，征管法修订、金税工程三期建设、主要征管业务规范，征管质效考核基本指标，内部职能机构改革与调整。实践证明，没有“顶层设计”的改革，很容易偏离改革的方向、目标，呈现各自为政，乱象丛生的现象，改革也难以实现预期的效果。

(二)把握好前瞻性

把握好前瞻性，才能保证重大问题顶层设计的稳定性。古人讲，不先审天下之势而欲应天下之务，难矣。我们要善于准确预判形势，不仅要对当前国际国内经济形势、税源监管外部环境保持清醒的认识，更要进一步深入分析形势的变化趋势以及对税收征管工作带来的影响，全面、准确分析各种新挑战、新问题。要注意制度政策的长期性和稳定性，着眼长远，从长计议，设计的征管制度和措施应注重从根本上解决问题，不能头痛医头、脚痛医脚，缺乏整体性和相对稳定性。

(三)把握好系统性

把握好系统性，才能保证重大问题顶层设计的统筹协调。征管改革方案的顶层设计是对改革系统性、全局性的谋划，是征管改革科学性的关键，需要综合考虑各种因素和各因素之间的逻辑关系，包括总体目标与具体措施的关系，政策制定与现实征管的关系，信息技术与税收业务的关系，纳税服务与税收征管的关系，税源分类和岗位配置的关系等。新的征管制度与措施的设计要通盘考虑、整体谋划，突出重点、统筹协调，区分轻重缓急，有计划、有步骤地进行。

(四)把握好可行性

把握好可行性，就要注意与“底层设计”相结合，才能保证重大问题顶层设计的顺利推进与落实。实践证明，征管改革的具体方案只有经过“自上而下”、“自下而上”几个回合的调查、论证、听证、修改、完善，才能形成一个合法、合理、可行的征管改革方案。顶层设计不是只按照高层的意愿去实施改革就可以，而必须以搞清纳税人、税务机关、税务人员的业务需求和岗位职责为前提，要顶层和底层互相呼应。既要顶层推动，也要底层动力。比如推动征管法的修订时，就要注意吸纳广大纳税人的参与，通过听证会的形式，充分听取他们的建议与诉求，只有这样，征管法修订后的实施才能得以顺利进行。

二 树立征管改革的全程理念，让流程贯通无盲区

“全程”是指征管业务全流程再造和优化。流程再造理论要求充分利用信息技术，注重信息技术与征管业务的有机结合，尽可能实现信息的一次处理与共享使用;建立面向流程的扁平化的组织结构，压缩管理层级。为此，应注重把握好以下三点:

(一)优化征管手段

征管改革必须基于信息化的基础，按照信息化的内在规律，对现有建立在计算机模拟手工操作、依靠纸质传递基础上的征管手段进行优化。要建立由内到外的三个层面的信息网络，即系统内部建立上下贯通的业务网络、与政府相关涉税部门建立信息共享的协作网络、建立面向纳税人和社会公众的服务网络。三个网络相辅相成，共为一体，整体推进，实现兼容、共享，共同构成科学、完整的税收征管信息体系。

(二)优化征管机构设置

要建立以流程为导向的扁平化的组织结构，使之与信息化的要求相适应，充分发挥信息化的效用。建立扁平化的组织结构可从以下两个方面入手:(1)通过机构重组、撤并，尽可能减少中间管理层，便于高层管理部门和基层征管人员直接沟通，及时掌握税源基础管理信息和风险管理信息，科学决策。同时赋予基层税源管理部门和税收管理员适当的权限，以提高他们的工作主动性和积极性，使征管工作更加便捷、高效。(2)充分依托网络信息技术，理顺征管业务各环节的关系，通过虚拟网络，打破空间距离和层级界限，实行涉税信息集中统一分析、工作任务统一安排、人力资源统一调配和税收风险统一应对。以实施分级分类管理为基础，抓住专业分工的关键环节，以团队化运作为主要形式，全面推动税源集约化管理，使有限的征管资源发挥最大效用。

(三)优化征管程序

要在税收法律、行政法规的框架内，清除无效的征管活动，简化征管环节，以追求绩效最大化，成本最小化。从西方发达国家的税收征管流程看，征管业务流程主要有申报纳税——税收评定——强制征收——违法调查——法律救济。(1)申报纳税是纳税人的自主行为，具有自我评定的性质。(2)税收评定是主管税务机关依法确定纳税人应纳税额的管理流程，是各国税务机关普遍实施的征管程序。一般有两种模式:一种是德国、荷兰也包括我国香港、台湾等地区的做法。纳税人申报纳税后，由税务机关对所有申报进行核定(评定)，并向每个纳税人发出核定通知(对申报无误的纳税人采取统一公告的形式)，对需要补税或退税的纳税人，发出补(退)税通知书;征纳双方据此送达时间开展后续的征管。税收评定后，税务机关仍保留事后深入检查的权力。另一种是英、美等国家的做法，即纳税人申报纳税后，税务机关对所有申报做评定，但无需对申报无误纳税人发布评定结果的通知，而只是对有风险的纳税人发出补税通知，或实施相应的风险应对措施。(3)强制征收。就是针对评定出的欠税，通过税收保全措施、强制执行措施等实施的追缴行为。(4)违法调查。主要是针对严重违反税法行为和涉嫌涉税犯罪行为的检查及处罚，相当于我国的税务稽查。(5)法律救济。主要是指纳税人提起的税务行政复议和税务行政诉讼的处理。

三 树立征管改革的全员理念，让全员参与零缺位

“全员”是指税务机关内部各职能机构和全体税务人员都应参与征管改革各个环节的工作。深化征管改革是一项复杂的系统工程，它不仅仅只是征管科技部门、税源管理部门的事情，还涉及政策法规、收入规划核算、税政、稽查、信息中心等职能部门的配合、协调。各项具体改革措施的出台必须系统推进、联动互动、形成合力。如果缺乏系统性和协调性，各部门工作必然会相互脱节甚至互为掣肘，将阻碍甚至造成改革的倒退。(《中国税务》2012年第12期P41)

(一)建立纵向联动机制

各级税务机关都要成为税源管理的实体。省局重点抓好税收分析、反避税调查，跨地(市)大企业的纳税服务、税收评定与税务稽查;市局主要抓好除省局直管企业以外的重点企业、行业的纳税服务、税收评定与税务稽查;县(区)局主要抓好中小企业、个体户的纳税服务、税收评定与日常管理工作。市、县(区)局及以下税务分局直接从事纳税服务、风险监控、税源管理、税务稽查(简称“征、评、管、查”)的人员要占到全局人员的80%左右。省、市、县纵向联动机制的建立要遵循信息采集——信息分析——风险评估——任务推送——风险应对——绩效评价的流程运行。

(二)建立横向互动机制

合理界定税政、大企业税收管理、征管与科技、数据管理、风险评估、涉外税收管理等业务部门的税源管理职能，建立工作程序与协作制度，明确各部门工作职责，细化工作任务，形成一体化的良性互动机制。如江苏省无锡市地方税务局的经验就值得总结、推广与运用。它们在构建税源管理新模式时，规定“征管科技部门负责实施行业税源分析，指导风险评估方向，建立第三方数据报送(采集)制度，依据风险评估需求获取第三方信息。数据管理部门以涉税数据管理为抓手，优先满足风险管理对数据采集、审计的需求。风险评估部门依托风险管理平台，对涉税风险进行识别、排序和推送，指导税收风险管理和考核工作。稽查部门、税源管理部门和纳税服务部门分别按照推送的风险组织应对。”

(三)完善内外协作机制

逐步形成政府领导、税务主管、部门配合、社会参与、司法保障、信息化支撑的综合治税管理模式，将社会综合治税工作纳入政府目标考核和政务监查范围。

四 树立征管改革的全民理念，让全民法治普提高

“全民”是指全体纳税人的依法纳税观念和自我维权意识的普遍提高，落实纳税人的知情权、参与权、表达权和监督权，减少征管改革的阻力，提高其税法遵从度。

(一)保障纳税人的知情权

广义的知情权包括政治知情权、司法知情权、社会知情权和个人信息知情权。而税法中所讲的知情权是包含纳税人享有主动了解、掌握所有税法全面、准确、适时的知情权以及享有被告知与自身纳税义务有关的一切信息的告知权。知情权主要是通过告知制度来实现的。包括:事前告知，为作出税务行政决定(计税)之前的告知;事中告知，申报、征税政策及流程的告知;事后告知，为作出行政决定的结果及不服该行为所享有的救济途径等。比如税收征管法的修订问题，从第三方取得涉税信息问题，就要通过座谈会、听证会的形式，积极主动地听取纳税人的意见和建议，对听证中的意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布，接受社会监督。

(二)保障纳税人的参与权

坚持以“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”为目标，以面对面评议为主要形式，日常监督和第三方评价相结合，把落实整改、解决征管、服务中的问题贯彻于评议工作的全过程，逐步实现评议工作的科学化、规范化和制度化。通过民主参与，让纳税人拥有表达自己意愿的途径和渠道，有效化解税收征管中出现的各种矛盾问题。

(三)保障纳税人的表达权

以纳税人广泛、有序参与为基础，以加强纳税服务、依法行政、廉洁从税为核心，以解决损害纳税人合法权益的热点难点问题为目的，在听证和评议的基础上召集纳税人座谈，将其合法化建议吸纳进入征管改革方案中，进一步增强民主决策、科学决策意识，以增强纳税人纳税的公平感和“为自己纳税”的认同感。

保障纳税人的监督权。坚持把防范税收执法风险、廉政风险，维护纳税人合法权益作为征管改革的重要内容，纳税人的税收监督权主要体现在以下五个方面:(1)税务机关是否存在违反税收法律、行政法规、规章和税收规范性文件的行为;(2)税务机关的工作人员是否存在索贿受贿、徇私舞弊、玩忽职守、不征或者少征应征税款，是否有滥用职权多征税款或者故意刁难纳税人的违法违纪行为;(3)税务机关对纳税人行使检举、控告权是否有故意刁难或进行打击报复的行为;(4)税务机关的纳税服务过程;(5)其他纳税人是否存在违反税收法律、行政法规、规章和税收规范性文件的行为。

从综合治税的角度看，认真落实纳税人的知情权、参与权、表达权和监督权，至少会产生了以下四方面的积极影响，并倒逼税务机关不断改进工作作风，提高依法行政水平。其一，认真落实纳税人的上述“四权”，可以积聚纳税人依法自觉履行纳税义务的共识，形成税法遵从的正能量、正效应。其二，全体纳税人的主动、积极参与，将促使税务机关更加注重为纳税人提供优质纳税服务，真正体现以人为本的理念，处理好征纳关系。其三，广大纳税人参与，可以促进税制改革、征管改革决策的科学化和民主化，减少决策失误，而且对我们传统的决策体制、机制的变革都会产生积极影响。其四，广大纳税人参与，可以促进税务机关规范自身的行为，努力遏制为税不廉问题的产生。

［1］罗一帆．对深化税收征管改革若干问题的认识［J］．湖南税务高等专科学校学报，2012，(6)．

［2］谢志中．税收征管改革基础研究［J］．税收参考，2013，(1)．

［3］马伟．构建税源管理新模式创新风险管理新机制［J］．中国税务，2012，(1)．

［4］李林军．税源专业化管理与深化征管改革的思考［J］．中国税务，2012，(7)．