基于粮食安全保障的粮食主产区利益补偿制度研究

2013-04-12康涌泉

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2013年4期

关键词：主销主产区财政收入

康涌泉

(河南工业大学粮食经济研究中心,河南郑州 450001)

基于粮食安全保障的粮食主产区利益补偿制度研究

康涌泉

(河南工业大学粮食经济研究中心,河南郑州 450001)

粮食安全是最基本的国家安全，而粮食主产区在保障国家粮食安全方面具有举足轻重的作用。目前，“粮食大县、财政穷县”的现象严重影响了粮食主产区重农抓粮的积极性。为此，需要中央政府、粮食主产区、粮食主销区三方共同努力，建立完善的粮食产产区利益补偿制度，健全对农民的利益保护机制，增加粮食主产区财政收入，以调动其重农抓粮的积极性，从而保证国家粮食安全。

粮食安全;粮食主产区;利益补偿

长期以来，粮食主产区为我国经济社会发展作出了巨大贡献，在保障全国农产品供给和国家粮食安全方面有着举足轻重的作用。然而，粮食作为基础性的公共产品[1]，常常是社会效益高而经济效益低，粮食大县往往是财政穷县，这种状况严重影响了主产区重农抓粮的积极性。因此，建立粮食主产区利益补偿制度，调动其重农抓粮的积极性，对于保证我国粮食安全具有重要意义。

一、粮食主产区在保障国家粮食安全中的地位

粮食主产区是指那些农业资源丰富，生产条件优越，有较强的粮食生产能力，除满足自身消费外还能稳定地向外调出大量商品粮食，在保障粮食安全方面对国家和市场贡献较大的区域。目前，我国有黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、河南、山东、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川等13个省区为粮食主产区，13个粮食主产区每年贡献着全国3/4多的粮食产量，其粮食生产状况直接影响着我国的粮食生产能力，影响着十三多亿人的吃饭问题，是国家粮食安全的根本。

我国粮食产量在总体上呈现迅速增长的态势。1978年，全国粮食产量30477万吨，2007年达到50160万吨，29年间共增加了64.6%，年均递增1.7%，2004年至2010年，我国粮食生产实现半个世纪以来首次连续七年增产，2007年至2010年粮食产量又连续4年稳定在1万亿斤以上，其中粮食主产区贡献最大。

改革开放以来，为确保粮食安全，国家出台了一系列政策和措施，加强粮食主产区建设，调动粮食主产区的重农抓粮积极性。党的十七届三中全会指出，要支持粮食生产的政策措施向主产区倾斜，建立主产区利益补偿制度，加大对产粮大县财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度。2011年3月，国家又决定全面取消粮食主产区粮食风险基金地方配套，这样每年可减轻粮食主产区财政负担98亿元。这些措施在一定程度上调动了粮食主产区重农抓粮的积极性，但是，粮食主产区仍然存在着经济发展落后，工业化、城镇化进程缓慢，农民增收困难等问题。

二、影响粮食主产区重农抓粮积极性的因素

尽管我国实现了历史少有的七年连续增产，但粮食生产稳定发展的长效机制，特别是粮食主产区利益补偿制度并未根本建立。由于农业比较利益低、创造地方财政收入的能力弱[2]，导致“粮食大县、工业小县、财政穷县”的现象在粮食主产区还比较普遍，由此严重影响了粮食主产区重农抓粮的积极性。

(一)粮食主产区粮食产量高、经济效益低

自上世纪80年代中后期以来，随着市场化改革的推进，农业特别是粮食比较利益偏低的现象越来越明显。究其原因，是粮食作为弱质产业产品[1]，既受自然风险影响又受市场风险影响。粮食作为人们生活的必须品，其需求弹性较小，导致农民增产不增收的现象普遍存在。例如，第一产量大省河南省粮食产量连续5年超过1000亿斤，连续7年创历史新高，连续14年居全国首位，河南省用占全国1/15的耕地生产了占全国1/10的粮食，不仅解决了近亿人口的吃饭问题，每年还调出300亿斤的原粮及加工制品。但河南省仍然是经济发展落后、人均收入较低的省份，到2008年年底，按照《国家粮食战略工程河南核心区建设规划》确定的93个粮食主产区县，有52个县农民人均纯收入低于全省平均水平[3]。

近几年来，虽然粮食主产区粮食产量年年递增，但产粮大省的经济总量上不去，人均GDP与工业发达的省份差距越来越大。

由于产量高，经济效益低，致使许多粮食大省不愿意发展粮食生产，而把农业发展的重点放在调整农业结构上，发展高效的园艺和经济作物，以获取更高的经济收入[4]。据统计，全国农作物总播种面积1978年为1.20587亿hm2，2007年增加到1.53464亿hm2，增加了336万hm2。而粮食作物播种面积1978年为1.20587亿hm2，到2007年减少到1.05638亿hm2，减少了1494.9万hm2。粮食作物面积的逐年减少，从根本上威胁着我国的粮食安全[5]。

(二)粮食主产区粮食产量高，财政收入低

国家粮食增产，主要由产粮大省特别是其产粮大县来承担，近几年，产粮大省粮食产量年年上升，对保障国家粮食安全作出了突出贡献，但其地方财政年收入与发达省份却有很大差距。例如，河南省和浙江省比较，1978年两省人均财政收入分别是48元和73元，相差25元，但到了2007年，河南、浙江两省的人均财政收入分别是874元和6953元，差距增大到6080元，浙江省人均财政收入是河南省的7.96倍[3]。

近几年来，以牺牲耕地、放弃粮食种植的地区，其工业化、城镇化进程不断加快，财政收入不断上升，而坚持“粮食比较优势”的省份，则大都成了“农业大省、工业小省、财政穷省”，粮食大县大都成了“农业大县、工业小县、财政穷县”。从国家重点扶持贫困县的情况看，全国592个贫困县，粮食主产区就占了263个，占全部贫困县的44.4%。其中河北省39个，内蒙古自治区31个，辽宁省9个，吉林省8个，黑龙江省14个，安徽省19个，江西省21个，山东省10个，河南省31个，湖北省25个，湖南省20个，四川省36个。

粮食主产区财政收入低，也导致第二产业滞后，第三产业上不去，工业化、城镇化进程缓慢。例如黑龙江省，70个产粮大县(包括国有农场)中有43个财政收入不足亿元，21个没有摘掉贫困县的帽子，有60多个仍靠财政转移支付维持政府运转。

三、完善粮食主产区利益补偿制度探索

为调动地方政府抓粮积极性，中央财政以缓解地方财政困难为重点，建立了对粮食主产区的利益补偿机制。2005年以来，中央财政先后出台了产粮大县奖励、产油大县奖励、超级产粮大省奖励政策，对粮食主产区予以奖励。从2011年起，中央财政全部取消了主产区粮食风险基金地方配套，每年减轻主产区地方政府财政负担98亿元。这些政策有力地调动了地方政府重农抓粮的积极性，促进了粮食主产区的粮食生产。但粮食生产稳定发展的长效机制，特别是粮食主产区利益补偿制度并未根本建立，“粮食大县、工业小县、财政穷县”的现象在粮食主产区还比较普遍。为此，我们将从以下三个方面探索粮食主产区利益补偿制度的政策支持重点和补偿模式。

(一)建立粮食主产区均衡性转移支付制度，加大一般性转移支付力度

中央财政应着力建立健全对农民的利益保护机制和对粮食主产区的利益补偿机制，推动粮食主产区的人均财力赶上全国平均水平。首先，加大对粮食主产区的奖励制度。建议在现有对产粮大县奖励政策基础上，根据粮食主产县(市)粮食产量、商品粮增加的多少、贡献的大小，每年给予一定的补助，使其人均财力水平基本达到全国平均水平。其次，提高中央农业综合开发、农田水利建设等涉农补贴标准，同时取消粮食主产区相应涉农项目的县、市配套资金。目前，虽然取消了粮食主产区粮食风险资金配套，但其他的涉农配套资金仍然很多，既加重了粮食主产区地方政府财政负担，又减少了其争取农业项目的机会。例如，2010年河南省滑县申报国家标准粮田建设项目16万亩获得立项，总投资480万元，国家投资360万元，余下160万要求地方配套，而滑县由于财政所限无法配套，因而影响了项目的实施。所以，建议对于农业综合开发、农田水利建设等涉农项目，应逐步取消地方政府配套，全部由中央政府承担。再次，加大对粮食主产区公共基础设施的投入力度。粮食主产区由于财政困难，严重影响了当地民生和社会事业的发展。产粮大县往往是人口大县、财政穷县，承担的教育、卫生、文化等有关民生的公共事业的责任压力极大。建议中央政府加大对粮食主产区交通、通讯、文化、医疗、教育等公共基础设施的投入，进一步改善粮食主产区粮食生产条件，减轻粮食主产区地方财政负担。

(二)完善粮食主产区税收制度，增加粮食主产区财政收入

首先，改变农产品深加工企业增值税税收“高征低扣”现象，支持粮食主产区发展粮食深加工。目前，农产品原材料购进是按13%的税率来抵扣进项税额，粗加工农产品销售，其增值税税率是13%，正好抵掉。而深加工农产品销售增值税的税率变为17%，农产品深加工企业多承受了4个百分点的增值税税负，无疑加重了其税收负担。建议降低农产品深加工税的税率，最好降到13%以下。其次，逐步减少粮食主产区粮食深加工增值税税收上交中央和省、市的比例，直至农产品加工增值税收入全部留在粮食主产县，中央和省、市财政不再分成。粮食主产区以不牺牲农业和粮食、生态和环境为代价发展粮食生产，其主导产业必然是农产品加工，农产品加工业的税收是其财政收入的主要来源。只有把这部分企业的税收留下，才能一定程度上提高粮食主产区的财政收入。再次，适当减少粮食主产区其他工业各种税收的上交比例。粮食主产区由于发展粮食产业，保障国家粮食安全，而延缓了工业化、城镇化化的进程，减少了财政收入。建议能减少粮食主产区特别是粮食调出区工业各种税收的上交比例，缓解粮食主产区的财政困境。

(三)加大粮食主销区对粮食主产区的转移支付力度

粮食主产区发展粮食生产对主销区经济的影响是深远的，其收益将远大于主产区进行粮食生产的成本。主销区拿出一部分利益分配给主产区作为补偿，主产区地方政府才有动力采取大力发展粮食生产的政策[6]。首先，建议粮食主销区建立商品粮调入专项补偿基金。按照“谁受益谁补偿的”原则[7]，粮食主销区可按照调入粮食的数量准备一定的粮食调入补偿基金，通过调入粮食加价的办法，补偿粮食主产区因粮食生产而造成的财政损失。其次，建立粮食主产区与主销区“一对一”的帮扶关系。粮食主销区可根据其受益程度的大小，对粮食主产区的中低产田改造、农田标准化建设、农田水利等项目进行资金资助，有条件的还可帮助粮食主产区农村公共基础设施的建设，减轻粮食主产区地方政府的财政负担。再次，建议粮食主销区在主产区投资办厂，特别是投资于农业物资资料、农产品深加工方面。这一方面可以减少粮食主产区农业物资资料的运输成本，另一方面还可增加主产区地方财政收入，同时增加主产区就业水平，提高当地农民收入。

总之，只有中央政府、粮食主产区、粮食主销区三方共同努力，形成完善的粮食主产区利益补偿制度，才能促进粮食主产区地方政府重农抓粮的积极性，从而保证国家粮食安全。

[1]万宝瑞.我国粮食安全的几个问题[J].沈阳农业大学学报(社会科学版)，2010(1).

[2]姜长云，张艳平.我国粮食生产的现状和中长期潜力[J].经济研究参考，2009(15).

[3]田建民.粮食安全长效机制构建的核心——区域发展视角的粮食生产利益补偿调节政策[J].农业现代化研究，2010(2).

[4]蒋和平.建立粮食主销区对主产区转移支付的政策建议[J].中国发展观察，2009(12).

[5]潘刚.维护国家粮食安全需建立粮食主产区利益补偿制度[J].红旗文稿，2011(9).

[6]马文杰.粮食主产区利益补偿问题的博弈分析[J].湖北社会科学,2010(2).

[7]赵波.中国粮食主产区利益补偿机制的构建与完善[J].中国人口·资源与环境，2011(1).

[责任编辑迪尔]

F304.2

1000-2359(2013)04-0074-03

康涌泉(1963-)，男，河南西平人，河南工业大学粮食经济研究中心副教授，主要从事农业经济研究。