论我国高校防止利益冲突的外部行为限制制度

邸 晓 星

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300384)

论我国高校防止利益冲突的外部行为限制制度

邸 晓 星

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300384)

近年来，党和政府在加大对高校腐败行为查处力度的同时，更加注重防止腐败行为发生的制度建设，其中重要的一项就是对高校公职人员的外部行为进行限制，以避免个人利益与公共利益之间发生冲突而引发腐败行为。这一制度的实行在一定范围内有效阻断了以公权谋取私利的渠道，对我国高校廉政建设起到了重要作用。但随着形势的发展变化，已有的外部行为限制制度在针对性、具体操作性及惩处的威慑性等方面都显现出一定的局限性，因此，针对具有教育行业特点的重点领域及重点岗位进行限制，推行高校问责制度，综合运用多种处罚方式等，是制度完善中需要特别注意的。

高校；行为限制；重点岗位；问责制；惩处

在防止高校腐败行为的制度建设中，外部行为限制是其中一项重要的内容，即为了防止公职人员利用自己手中的权力谋求私利，而对其在担任公职期间收受礼品、馈赠财物，或者以兼职的形式获取报酬等行为进行限制与约束，以期对高校中的腐败行为能够起到预防性作用。这一制度设计，既是防止个人利益与公共利益之间发生冲突、促使国家公职人员廉洁从政的必要手段，也是提高政府公信力的重要保障。

一、我国高校外部行为限制制度的建立及取得的成效

从改革开放初期到20世纪末是我国对领导干部外部行为进行监控的初始阶段。这一阶段，市场经济刚刚起步，权力寻租现象还不多见，腐败的形式也较为单一。具体到高校，在招生、建设等方面的权力自由度并不大，腐败现象相对较少，因此也没有专门针对高校腐败治理的相关文件，大多是从党政领导干部的角度同国家工作人员一起进行约束。这一时期，有关政策规定大多针对专项事件进行专项处理，如《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》(1984)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关干部不兼任经济实体职务的补充通知》(1985)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》(1993)、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》(1997)等。这些规定在短时间内有效治理了收受礼品礼金、兼职、经商等问题，对于遏制当时的不正之风起到了积极作用。但总体来看，由于这一时期所表现出来的违规行为方式相对简单，多为直接收受礼金、有价证券，或者直接从事经营活动等，因此，这些法规文件具有较强的针对性，规范内容也表现出单一性的特点。

进入21世纪，随着改革的持续深入和社会主义市场经济的不断发展，在教育行业也发生了一些新的变化，如教育资金投入逐年加大，高校在招生、教学管理等方面的自主权也逐渐扩大。在此情况下，具有教育行业特点的利益冲突问题大量出现，并表现在高校提供教育服务的各个环节，如招生、基建、物资采购、后勤服务、内部财务、人事、兼职等，都成为容易发生利益冲突，进而引发腐败的重点领域。在意识到教育行业腐败问题的严重性之后，党和政府相继出台了多项专门针对高校的规定，以对高校中的腐败高发人群进行外部行为限制。如《关于部直属高校党员领导干部廉洁自律的“六不准”规定》(2004)、《中共中央纪委 教育部 监察部关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》(2008)等，以对高校党员领导干部及其家属收受礼品礼金、经商，党员领导干部在外兼职、干预基建工程招标的行为以及采购活动等进行明确禁止或做出规定。但这些规定多是一些较简单的原则规定，并未对具体的违规行为进行列举或详细说明。随着问题的出现，一系列更加具体的规定相继出台，如《直属高校党员领导干部廉洁自律“十不准”》(2010)，不仅在限制范围上涵盖广泛，包括了学校基建工程、物资采购、资金借贷、重大项目投资、招生、录取、职务评聘、科研项目评审、在校内外经济实体中兼职、从事有偿中介活动、收受礼金、有价证券、支付凭证等财物、从事有悖学术道德、职业道德的活动等多个领域，更是对违规行为的方式进行了解释及细化，使该规定更具有现实操作性。《中共教育部党组关于进一步加强直属高校党员领导干部兼职管理的通知》(2011)，更是专门针对兼职问题，对高等院校领导干部能否兼职、在何种条件下可以兼职、兼职申请的审批机构以及对于兼职的监督与管理都作出了较为详细的说明。

总体而言,从外部行为限制制度的整个发展过程来看,改革开放之初，我国将党政机关领导干部纳入制度规范之内，基本未对政府机关、事业单位、社会团体等不同组织区别对待。进入21世纪后，针对教育行业提出了具有针对性的制度规范，而且从规范的内容上来看，呈现出逐步科学化、规范化的发展趋势。在限制性内容方面，逐步涵盖了现实中出现的多种利益形式，既包含禁止收受财物、礼品、房产、有价证券等，也包含禁止以交易、委托理财等形式谋取不正当利益，禁止利用知悉或者掌握的内幕信息谋取利益等此类较为隐蔽的获取利益的形式；对于违规行为方式的限制，不仅包括一些较为简单的违规方式，如直接收受礼金礼品证券、党政领导干部本人经商等，还包括在实践中反映出来的多种具有复杂性、隐蔽性和极强的伪装性的违规方式，如赠予、转借、赌博、低于市价的交易、党政领导干部子女及配偶经商办企业，等等；在限制制度的监督与执行上，实行责任制与领导问责制，党政部门与纪检监察机构同时发挥作用，增强了监督检查的实效性。

二、我国高校外部行为限制制度的局限性

尽管党和政府三令五申禁止公职人员利用职权收受各种财物，但此种现象仍屡禁不止。通过对相关规范文件的梳理和分析，笔者认为，我国防止高校利益冲突的外部行为限制制度存在以下局限性。

首先，对受限制行为主体的设定不尽全面。从文件规定来看，针对党员领导干部的约束较多，针对非党员领导干部的监控较少。我国防止高等院校利益冲突的行为限制规范，主要以党员领导干部为主，在党的内部以党规党纪的方式进行限制，而对非党员的高等院校领导干部的违规违法行为则缺乏相应的管理规定。从行政级别来看，针对处级、副处级及其以上领导干部的规范性文件较多，而针对副处级以下，在招生、基建、采购等容易发生利益冲突的重点领域具有较大自由裁量权的部门负责人的规定较少。而在实践中，后者中的很多人直接参与招生、基建、采购等相关业务活动，对具体公务的处理具有较大的自由裁量权，如果发生违规行为，足以影响相关工作的合法开展。例如，2004年发生在河北体育学院部分领导干部收受贿赂私改高考体育成绩的事件，参与人员包括一名招生办公室普通工作人员、一名副科级干部、两名副处级干部等，累计受贿金额130余万元，其中前两者共收受贿赂就高达百万[1]，远远超过了处级干部。为此，级别较低而处于利益冲突风险较高岗位的人员，也有较多机会利用公权谋取私利，未将这部分人纳入行为限制制度的规范内，无疑是行为限制制度的一大漏洞。

其次，对于兼职行为限制的规定缺乏科学性。《中共教育部党组关于进一步加强直属高校党员领导干部兼职管理的通知》(2011)，是针对高等院校党政领导干部兼职行为而专门制定的限制性文件，该通知规定：“直属高校校级党员领导干部原则上不得在经济实体及社会团体等单位中兼职，因工作需要确需兼职的，须经学校党委(常委)会批准，并报相关部门备案，但要求不得在兼职单位领取任何报酬。”[2]这一规定虽然原则上不允许高等院校领导干部在校内外经济实体中兼职，但在禁止性规定之下又留出了一些空间，如果确实出于“工作需要”，可以以不领取报酬的方式在高校资产管理中兼职。这一规定实际上为一些腐败行为打开了方便之门，因为仅仅以不取报酬作为兼职的限定条件是不严谨的。虽然公职人员兼职期间不取酬劳，不能直接从兼职行为中得到经济利益，但并不能避免他们在执行公务过程中或事后获取“变相”的利益。兼职人员的利益获得实际上很难认定，兼职的合法与否并不在于是否直接获取报酬。同时，由于规定对于兼职的时间与精力，业务与公务之间是否会发生冲突、兼职的管理方法、限制兼职的领域、兼职的监督等问题都没有作出较为详细的规定，从而使兼职限制在实际工作中流于形式。此外，该文件还要求，直属高校党员领导干部兼职的情况，学校应在一定范围内公开、公示，接受师生的监督，而对于文中所指的“一定范围内”却没有作进一步的解释，公开范围在很大程度上影响着广大师生监督领导干部兼职的实际效果，公开范围陈述不清，公开条例就会形同虚设，影响公开工作的实际操作。

最后，违规责任界定过轻。要保障外部行为限制能够起到理想的效果，一方面要加强相关文件的可操作性，制定严格的程序要求，另一方面要通过对违规行为的处罚达到“以儆效尤”的效果。违规责任作为一种违规成本，只有当其高于违规所得时，才能起到惩戒的作用，而如果惩戒过轻、违规成本较低，则不足以对违规行为形成威慑，进而影响整个限制制度的实施效果。从目前我国现行相关制度的规定来看，对于违规行为的处罚还不够严厉，违规成本偏低也是导致外部行为限制制度未能取得良好实施效果的重要因素。

我国对于高等院校领导干部违规行为的处罚，大多以党纪政纪、经济惩处及组织处理为主，处理的严肃程度视违规情节严重程度予以确定。如《中共教育部党组关于进一步加强直属高校党员领导干部兼职管理的通知》对违规行为的处罚为：参照《中国共产党纪律处分条例》，视情节严重程度给予“警告或者严重警告处分、撤销党内职务或者留党察看处分、开除党籍”[3]，并规定“兼职的领导干部，应当辞去本职或者兼任的职务。所收取的报酬(包括各种经济利益)应当收缴”[2]。从该规定可以看出，一方面 “情节严重程度”缺乏具体量化，降低了规定的可操作性，致使对于违规行为的处理存在很大的任意性。另一方面，从处罚内容上看，经济处罚以收缴违规行为所获得的经济利益为主，但现实中违规行为不仅为个人谋取利益，有时还为他人谋取利益，而且违规所得利益不仅仅包括经济利益，还有声誉、人情等利益形式，简单的收缴违规行为所获的经济利益不能弥补违规所造成的损失。如此的处罚方式显然不能触及违规行为发生的根本，无法形成足够的威慑力量。

三、我国高校外部行为限制制度的完善

针对外部行为限制制度的局限性，可以通过以下几方面进行完善。

其一，增强相关法律法规的可操作性。法律法规中的模糊之处，既影响法律法规的严肃性，也降低了现实的可操作性。要想加强相关规定的执行效力，就必须对模糊之处进行细化解释，如通过量化的形式对处罚规定中的“情节严重程度”进行详细规定，根据当地的收入情况、高校的工资水平等界定收受钱财的严重程度，按照不同的钱财范围划分为较轻、较重、严重、重大等级；对于类似“一定范围”这样的概念，以界定的方式确定具体内容，以提高法规的可操作性。另一方面，在党中央和政府指导性文件的要求下，地方政府与高校应当根据自身的具体情况，制定更加具体详细的执行计划，通过规范程序、量化细节、分工专业、问责清晰、监督明确的原则制定具体的规定性文件，以增强规定的现实操作性。

其二，针对具有教育行业特点的重点领域及重点岗位进行限制。在外部行为限制主体上，应针对教育行业的特点，重点对财务、招生、基建与学术等腐败高发领域的校级领导、各部门负责人包括副职、学科带头人、科研负责人等进行限制。在具体限制方式上，可以参照我国公务员的相关规定，通过明确收受利益的标准、实行利益登记进行规范，对于违反规定的，分别给予罚款、限制晋升、降级、开除公职、直至刑事处罚等惩处。其次，对于重点领域、重点岗位的人员的兼职行为，鉴于部分高校人员具有行政性与学术性的双重身份，对此应当进行区别对待，高校重点岗位的“纯”管理负责人(不兼学术职务)，可以按照公务人员标准，不应在盈利性组织和非盈利性组织中兼职，不能在本学校下属二级学院或企业组织兼职。而对于某些兼有学术职务的重点岗位负责人，可以在社会性非营利性、公益性组织兼职，但其工作情况应及时向学校党组织汇报，并接受学校纪检监察部门的监督。此外，可以在与学校没有业务联系的科研营利性组织兼职，但必须与其自身科研项目、方向有关，并将其收入及时上报，接受学校审计部门的审计。最后，针对一些变相贿赂的方式，应当对重点岗位上的人员进行离职后的行为限制。离职后行为限制最初是作为针对公务员退休或辞职后下海经商的行为所制定，其目的是为了防止公务员利用原来的权力影响力、人际关系网为自己谋取利益。而高校重点岗位的负责人大多是学校公共权力和公共资源的掌控者，同样具有丰富的人际关系和影响力，为此，应当在参考公务员制度的基础上，针对教育行业特点，对其离职后的行为也进行限制。具体为：高等院校重点岗位负责人，离职后不能参与高等院校重点领域涉及经济利益的特定事项，如财务、基建、后勤、采购等；不能以任何形式担任院校下属企业的负责人；两年内不能参与同原单位有经济利益的活动等。

其三，推行高校问责制度，为行为限制制度提供效力保障。“高等教育问责的目的是通过汇报、解释、证明等方式，来确保政府部门、社会机构或个人对高等学校的资源使用情况及效果进行监督”[4]，是确保高校受限制人员能够执行限制规定的制度保障，也是高校向政府及社会负责的一种方式。定期将资源的使用情况进行公布，一方面有利于信息公开，加强社会制约的有效性，另一方面，由于具有了社会的监管，当个人利益与公共利益发生冲突，在进行利益选择时会形成心理压力，进而促使行为主体作出维护公共利益的行为选择，达到防止腐败发生的目的。为此，高校问责制度对于促进限制行为制度的有效实行具有重要的作用。我国目前能对高等院校进行问责的机构主要有三类：一是政府及教育行政主管部门；二是中央及地方的教育督导机构；三是中央及地方高等教育评估机构。然而，仅仅依靠权力内部自上而下的问责是有一定局限性的，因为上级机构一般只与高校中的主要领导或对口部门进行接触，而对于高校的其他机构或学院接触较少，情况了解有限，对于相关汇报内容的真实程度也就无从考证。与之相比，将广大的高校师生作为问责主体则具有更大的优势，因为高校腐败行为对他们的影响最为直接，为此，他们的反腐态度也最为坚决，而且，他们对学校内部的具体情况更为了解，与外部行为受限人员接触较为直接和频繁。因此，将社会力量纳入问责机制中来，通过利益相关者组成的委员会，如教职工代表大会、学生会等，才能将“问责”落到实处。

其四，综合运用多种处罚方式，增大惩处力度。在处罚内容上，可以采用声誉制裁(如警告、通报批评等方式)、职务制裁(如调整工作岗位、免职等处罚方式)进行惩戒。鉴于高校的特殊性，高校领导或部门负责人等大多具有相应的职称或者形式多样的专家资格，因此还可以采取资格制裁，即在一定时期内，取消其教师身份、职称资格、各种专家资格等，以此来达到惩处的目的。此外，经济处罚也不能仅仅局限于收缴违规所得，而应当采取实质性的处罚方式，通过扣除职务工资、取消补助、收回奖金等方式进行处罚。在处罚方式的选择上，应当不管情节轻重都综合应用多种处罚方式，既从物质方面又从名誉方面、心理方面对违规者进行惩处，以保证处罚的实质性和威慑力，从而保证外部行为限制制度的效力。

[1]董智永.王长青私改高考体育测试成绩被开除党籍行政撤职[N].燕赵晚报,2005-12-10.

[2]中共教育部党组关于进一步加强直属高校党员领导干部兼职"管理的通知[EB/OL].(2011-07-28)[2012-10-26]http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3143/201108/xxgk_123066.html.

[3]中央纪委法规室.《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》及相关法规[M].北京：中国方正出版社,2010:50.

[4]高耀丽.英国高等教育问责制及其启示[J].高等教育研究,2005(11).

[责任编辑孙景峰]

OntheBehaviorLimitiationSystmofPreventingInterestConflictsinChina’sUniversity

DI Xiao-xing

(Tianjin Normal University,Tianjin 300387,China)

In recent years, the Communist Party of China and the government make a great effort to against corruption. At the same time, they pay more attention to the prevention system. To limit some behavior of the workers in university is an important intent of the prevention system. It achieves the purpose of preventing corruption by avoiding conflicts between individual interests and public interests. It played an important roll in building a cleaning university. But when the situation has been a new development, it shows some limitations in pertinence, the specific operation and punishment. In this situation, according to the characteristics of educational system, we should limit some behavior of the persons, who works in the areas of high incidence of corruption, implement the accountability system, and use some methods of punishment synthetically.

university;behavior limitiation;key post;accountability system;punishment

G647

A

1000-2359(2013)04-0177-04

邸晓星(1984-)，女，河北深泽人，天津师范大学政治与行政学院博士研究生，主要从事政治与行政管理研究。

2012-12-28

教育部人文社会科学研究专项任务项目(10JDJYIZ01)