整体推进西部城乡基础教育均衡发展的制度设计——以川北南充市为例

李化树

(西华师范大学 四川省教育发展研究中心，四川 南充 637002)

“十二五”开局之年，教育公平问题成为我国社会生活和教育领域备受关注的热点问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020)》(以下简称《规划纲要》)明确指出，“把促进公平作为国家基本教育政策”，“基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展”。深化以制度设计为重点的西部城乡基础教育改革，是深入贯彻落实科学发展观和《规划纲要》精神，认识和处理现阶段西部基础教育公平发展问题，推进西部教育现代化建设进程的迫切需要。为此，着眼于制度安排设计，创设良好的政策环境，是目前整体推进西部基础教育均衡协调发展的当务之急。

一、南充市城乡基础教育非均衡发展的现实反思

进入新世纪以来，南充市扎实推进城乡、区域和各级各类教育统筹发展，认真落实中央、省、市扶持农村基础教育的各项政策措施，努力提高中小学学生入学率、巩固率，学前儿童入园率，全面推进基础教育课程改革，加强教育教学常规管理，积极开展校本教育研究、校本课程开发，大力实施“校校通工程”，教育教学改革不断得到深化，基础教育事业取得了较快的发展。但随着“基础教育学校标准化工程”、“农村学前教育推进工程”、“农村寄宿制建设工程”和“家庭经济困难学生资助工程”等的全面实施，农村义务教育经费保障机制改革的有序推进，以及城市义务教育阶段免除学杂费政策的深入推行，南充市城乡基础教育的改革与发展也出现了一些新的问题，面临着诸多新的困难和矛盾。

(一)城市中心取向加剧了城乡教育发展的严重失衡

一段时间以来，在推行九年义务教育的过程中，存在“城市中心取向”的倾向，导致了基础教育资源配置上的城乡差距。[1]2010年，南充市基础教育学校占地面积、校舍建筑面积、图书和计算机等基本办学条件，城市学校是农村学校的2倍或3倍。南充市主城区顺庆区教育资源，大大超出仪陇县、西充县、蓬安县、嘉陵区和高坪区乡镇中小学校。其中革命老区仪陇县教育资源最为薄弱，办学条件极差。

在城乡分割的二元经济环境下，基于调动地方政府办学积极性而建立的“分级办学”制度，导致各县、区基础教育资金投入上的差距。而这种差距最直接的表现是在校学生人均教育经费的差距。2010年，南充市小学固定资产110375.08万元，顺庆区14877.89万元，占13.48%；西充县6479.30万元，占5.87%；全市普通中学固定资产326724.17万元，顺庆区49871.57万元，占15.26%；蓬安县16035.48万元，仅占4.91%。

由于教育经费投入的差距，必然导致优质教育资源配置结果的差距，进而影响教育质量并产生差距。2010年，南充市城市小学适龄儿童入学率已达到98.90%，而农村只有95%左右。城市初中辍学率几乎为零，而农村达5%，有的县辍学率更高。农村经济状况、教育资源配置状况、教育质量、受教育以后的结果都对提高全市基础教育质量产生了很大影响。

(二)重点学校政策造成城乡和校际资源配置不均衡

“重点校”政策在保证“快出人才”、“出好人才”，推动部分学校提高教育质量的同时，也导致了城乡学校、城市学校之间资源配置的差距，地区内、区域内学校之间差距拉大，甚至是人为因素制造的差距，造成了一大批基础差的“薄弱学校”存在。而基础教育“薄弱学校”，又以农村为多。农村中小学学生存在的辍学、流失现象，又在一定程度上与“薄弱”和教学不良有关。

目前，南充市基础教育阶段仍然存在着大量的重点校、示范校和实验校，还人为的将它们分为国家级重点、省级重点、市级重点等档次，各级政府或教育行政部门仍把有限的公共教育资源向这些重点学校倾斜：一是教育投资向重点学校倾斜；二是教师资源倾斜，并优先加强和配齐重点中小学的领导班子；三是学生资源配置倾斜，重点学校往往以各种方式优先选拔最优秀的学生；四是在教学内容上可以与一般学校不同，并且多冠以“实验”的名义，实际也是一种无形资源的倾斜。由此不断加剧学校间的差距，使得基础教育校际不均衡现象日益凸显。

南充市区由于多年来“重点校”政策留下的后遗症使择校热、高收费、“大班额”现象久治不绝。2010年，市辖三区城区平均班额67人，最大班额达100人，城区95%以上学校存在“大班额”现象，部分优质学校“大班额”问题更为突出。县市中小学，以仪陇县为例，小学“大班额”达47.54%，初中达87.40%，高中达80.74%。“重点校”政策在实际工作中往往表现为重视重点学校，忽视一般学校；重视高级中学，忽视初级中学和小学；重视名牌学校，忽视薄弱学校。这种教育资源配置的偏失机制，造成儿童入学机会上的不平等。再者，“重点校”政策使得不同儿童享受优质基础教育资源的机会存在明显差距，造成了教育过程的不平等。教育决策中的“重点校”政策和城市中心取向现象，不但造成了基础教育校际间的不均衡，也造成了基础教育城乡之间的不均衡。

(三)人口的增长变化影响城乡基础教育非均衡发展

南充市人口数量、质量和结构的变化，对基础教育的均衡发展产生重要影响。2010年，南充市在校适龄学生1091569人，过多的受教育人口数量使全市的学生平均教育经费一直在低水平徘徊，给教育事业的发展造成很大的不利影响。

目前，南充市人口呈现出小学、初中在校生数趋减，高中在校生数趋增的变化趋势，使得许多区、县出现了小学生少、小学校点过多、小学教师超编，而初中班超班额、学校超规模、教师超负荷的反差，反映出基础教育布局结构和人员结构的非均衡状况。2010年，南充市普通小学在校生同比减少15479人，初中同比减少16069人，高中同比增加3419人。农村初中学生同比减少17206人；小学生同比减少16950人。

随着城镇化的推进，农村人口的减少，城市受教育人口激增，城区初中布点不足，办学规模急需扩大，办学条件有待补充改善，而农村小学合理撤点并校任务艰巨。从目前情况看，顺庆城区学校大多集中在沿嘉陵江一带的老城区，该区机关事业单位集中，人口密集，学校规划不足，难以满足老百姓教育需求。

在男女受教育的问题上，性别的比例和年龄的比例己经成为衡量南充市基础教育入学率和文盲率的重要指标。截至2010年初，南充户籍总人口749. 49万人，男女性别比为109.3：100。但从全市师生性别构成看，2010年，普通小学在校女生接近一半，初中女生占47%，高中女生占46.92%。基础教育阶段女童入学率普遍偏低。

(四)城乡不同文化差异致使农村教育长期处于弱势地位

不同的家庭背景使学生对文化资本的占有有所不同，大部分学生在入学前就已形成了一些基本的区域文化特征及与家庭阶层密切相关的价值观念和行为方式，学生的家庭背景对其在学校中学业成就、行为表现和理想追求等将产生极为重要的影响，深刻地影响着学生的行为和学业，并使之产生分化。

城乡二元格局，造成了不同地区、乡村和城市的文化观念差异。而不同的教育观念对一个地区的教育发展状况又造成极大的影响。长期以来，农村孩子的受教育机会始终被背负的“农皮”心态潜在地影响着。在广大农村，基层政府的教育投资政策同样被这些因素所影响，基于贫困的农村地区在既有环境下产生的对受教育权利的“无知和漠视”，以及基础教育效果的直接性和显效性差异，决策者很难把教育问题摆在较高的地位并给予更多的拨款。这种不利的拨款制度的存在，形成习惯，积重难返，很难改变，进而阻挠农村教育的发展进程。

由于城乡文化的差异，中小学课程设计及其评价，几乎都以城市为中心，对农村生活、农村发展缺乏应有的和必要的关注。正是由于文化、教育观念与教育制度的相互作用，加剧了城乡、学校之间发展的不平衡。农村学校学生辍学率仍然较高。2010年，南充全市农村普通高中辍学率仍高达5.96%，中职达22.87%，职业高中21.68%。

(五)教育观念滞后导致基础教育办学条件整体偏弱

一些地方政府和部分领导干部没有意识到教育是生产力发展的直接推动力，教育投资是生产性投资，而教育投资所产生的经济效益和社会效益是潜在的、非显性的，因而还存在重经济、轻教育，重眼前、轻长远的错误观念，把发展教育视为“短期难以出政绩”的“软任务”，基础教育教师培养培训、基础教育财政投入、农村基础教育发展经常被搁置于经济建设中心之外。[2]

一是教师队伍整体素质不高，教育质量难以提升。2010年，全市普通高中教师学历达标率仅为87.92%，普通初中98.37%，小学99.40%。全市专任教师高学历比率，幼儿园57.61%，小学73.22%，普通初中44.2%，普通高中仅1.24%，整体比例偏低。2010年，全市尚有代课教师947人，其中，小学代课教师807人，幼儿园代课教师140人。代课教师的普遍存在，严重影响教育质量，影响城乡基础教育均衡发展。

二是学校危房改造任务艰巨，薄弱学校现象日趋严重。2010年，南充市城区学校生均占地面积和部颁标准相比,高中相差1.9m2，初中相差6.8m2，小学相差7.7m2，幼儿园相差6.5m2。生均校舍面积初中相差2.4m2，小学相差1.0m2，幼儿园相差2.5m2。2010年全市各类学校危房面积678941m2。

三是财政投入教育经费偏低，教师继续教育难以为继。人头经费占财政投入93%以上，学校公用经费、校舍维护、教学设施配置等仅占7%左右。严格控制学校收费后，很多学校无力自筹办学经费，财政又很少投入，学校运转十分困难。

四是部分教师和家长对农村基础教育的认识也比较模糊，很难改变几千年以来的农业文明带给他们的传统的思维方式、行为规范和价值取向，把“离农”、“厌农”作为刻苦学习的前提，把升学当作基础教育的惟一目标和出路。由于学校只重视普通知识的传授，甚至在教育教学过程中简单模仿“城市化教育模式”，偏离了国家确立的“使农村教育切实转变到主要为农村经济和社会发展服务”的方向。因此，培养出来的学生既不热爱农村，也缺乏建设农村的责任、激情和真正本领。

二、推进西部城乡基础教育均衡发展的制度安排

整体推进西部城乡基础教育均衡协调发展，确立教育公共政策的价值取向是前提，制定城乡中小学办学条件标准、中小学教职工工资标准、基础教育发展质量标准和基础教育均衡发展规划是关键，建立健全基础教育均衡发展法律法规、政策制度、机制体制是保障。为此，提出以下制度安排建议。

(一)制订建设标准，明确基础教育均衡发展目标

以“办好每一所学校、关注每一个孩子健康成长”为宗旨，把促进教育公平作为政府基本教育政策，致力于让所有孩子都能上得起学、上好学。进一步巩固城区九年义务教育成果，强化城乡统筹，推动城乡基础教育优质均衡发展。

1.明确基础教育学校发展目标。到2015年，城乡小学适龄儿童入学率100%，农村小学辍学率不高于1%，初中阶段儿童入学率不低于99%，初中学生辍学率低于1%，初中毕业生升入高中阶段教育升学率不低于92%，城市和县“三残”儿童入学率力争达到98%和88%。城乡各类教育事业协调发展。

2.确立基础教育学校办学标准。一是生均占地面积。到2015年，城市初中、小学生均占地面积，老学校分别不低于14m2和10 m2，新建校不低于22 m2和20 m2；农村初中、小学生均占地面积，老学校不低于23 m2和18 m2，新建校不低于25 m2和23 m2。二是生均建筑面积。到2015年，城市初中、小学生均建筑面积老学校不低于4.6 m2和4.29 m2，新建学校不低于9 m2和7.9 m2；农村初中、小学老学校不低于5.8 m2和4.4 m2，新建学校不低于9.79 m2和6.15 m2。三是教学装备。到2015年，城市中小学、农村初中理化生、音体美、劳动技术等教学仪器达部颁1类标准，城乡中小学图书生均不低于25册和20册。城市中小学实现班班通，农村初中和乡镇中心学校实现“校校通”。城市和农村中小学生机比分别达到10:1和12:1，信息技术普及率分别达到100%和95%以上。四是生均经费。城乡生均预算内公用经费达到国定标准，并逐年增长。

3.优化基础教育学校的软环境。提高农村及城市薄弱学校教师的学历层次，骨干教师、高级教师、一级教师的比例，以及学校管理水平和教育教学质量，初步消除城乡二元教育结构，实现城乡教育管理体制、教学体制接轨，教学基础设施基本联网，基本形成城乡教育一体化发展新格局。

(二)强化政府职责，建立健全教育保障体制机制

政策制度代表政府的价值取向，是地方政府管理教育事业的指导方针和行动方案，对地方基础教育发展有着决定性的影响。为此，要从政策制度导向上体现均衡协调发展的要求，形成从宏观到微观、从体制外到体制内系统化的导向机制。

1.强化依法行政意识，实施绩效化教育行政管理问责制度。南充“十二五”规划在基础教育学校布局调整中要体现均衡协调发展的要求。未来五年，对区域内的学校布局进行科学的调整，将改造薄弱学校和建设规范化学校、规模学校结合起来，提高办学效益。要依法对未能有效履行发展保障职责、影响基础教育均衡发展的责任人追究相应责任，以此加大对薄弱学校的改造、促进基础教育均衡发展的实施力度。

2.制定完善政策制度，构筑全方位支持教育的制度环境。建立合理的教育资源配置制度和完备的教育救助制度。县级人民政府教育主管部门规划本地教育资源配置时，要向农村地区基础教育学校、薄弱学校予以斜倾，坚决杜绝资源配置时对“重点校”偏重的倾向。

实行教师公务员制度，推行教师对口交流制度。引导城市在编教师到农村和边远地区任教，城市和重点校骨干教师、中青年教师与农村和薄弱学校教师展开交流，有效实施城镇支援农村、近郊支援边远、强校支援弱校。[3]

改革招生与分配制度，建立公平竞争的办学机制。基础教育阶段学校在招生过程中，不得以创办特色学校为名举办重点校，以开展实验研究、办特色班为名举办重点班，并以此为名测试、选拔学生。

建立社区代表、家长代表及学生参与的学校评估制度、学校重大政策的论证、听证、问责制度等，强化民主管理，提升学校形象，提高办学水平。

建立健全学生综合素质评价体系，完善等级加评语的综合评价制度。加强监测检查，进一步规范中小学的办学行为，将学校的发展引向素质教育的健康轨道。

3.坚守教育公益性，加大对城乡基础教育投入的力度，确保教育经费法定增长。各级政府要切实履行基础教育投入的主体责任，切实执行“三个增长”的政策，努力体现公共财政的理念。

合理调整教育投资结构。提高基础教育投入比例，在教育投入总量中，市、县政府应划出专项经费，用于薄弱学校改造，支持城市化进程中农村学校办学条件的改善。合理分配使用教育附加费，确保其在均衡教育资源配置过程中发挥重要作用。

制定教育发展优惠政策。加大对农村经济落后地区的教育资金扶持，建设“教育优先发展区”。改变“城市取向”的教育政策，改革目前的人才流动机制，提供经济上的优惠待遇，吸引集中在城市的优秀教师向农村及落后地区流动。[4]

维护弱势群体教育发展权。对本地贫困家庭子女实行补贴政策。低保对象子女就读小学、初中每年享受政府生活补助，普通高中免收学杂费并予补助。对符合政策规定的外来务工子女主要通过公办学校解决入学就读问题。规划发展好特殊教育，对智障、体障儿童实施免费优质教育。关心和解决好农村留守儿童学习和生活问题，积极实施住宿制政策。

(三)改造薄弱学校，逐步缩小办学条件校际差距

把消除不合格学校、加强薄弱学校改造发展作为当前推进基础教育均衡发展的紧要任务来抓。制订加强薄弱学校建设的规划，提出切实可行的措施。

1.限期改造硬件不合格的学校。各级教育行政部门要会同当地发改、规划、财政、人事、组织、建设等部门，对不合格学校，要在经费、项目上予以倾斜，集中力量加快改造进程，尽快使辖区内所有学校的办学条件都达到合格标准。

2.对软件不合格学校实施整改。对因领导和管理不力形成的教育质量不高、群众不满意、不放心的薄弱学校，制订加强队伍建设的规划，采取调整领导班子、加强师资力量、合理配置生源等切实可行的措施，尽快改变学校面貌。

3.发挥优质教育辐射带动功能。加大优质资源共享的力度，采用“填谷造峰”的思路，以共享促均衡。[5]开展名校与弱校的“校际挂钩”活动，通过优质学校与薄弱学校整合、重组、捆绑，以及校长、教师互相交流等方式，建立优质学校对薄弱学校的帮扶制度，全面提升薄弱学校的教育教学质量。利用名校品牌创办优质民办学校。

4.全面规划农村教育改革发展。结合区划调整优化农村教育布局。按照高中向市区和县城集中、初中向乡镇集中、小学向中心校集中、新增教育资源向城镇集中的布局思路，进一步落实好各自管辖区域内中小学的布局规划和调整工作。

实施农村中小学标准化建设工程。按照统一规划、统一设计、统一风格、分步实施的原则，启动农村中小学校标准化建设工程，并将其纳入政府实事办理，力争“十二五”末彻底改变农村学校校容校貌。

(四)开发人力资源，推动基础教育高位均衡发展

要注重正确把握基础教育均衡协调发展中硬件与软件、低位与高位、人与物的关系，始终把队伍建设摆在基础教育均衡发展突出的战略重点位置，着力建设教育人才资源开发与管理的长效机制，以“制定规划，明确定位，加大投入，建设基地，创新发展，注重实效”为基本思路，开展教育人力资源的开发与管理工作。

1.突出专业素质提高，推进教师专业发展。基础教育人力资源开发的重点是促进校长和教师队伍专业发展，核心是专业素质的提高，包括专业态度、专业知识、专业能力。以专业素质提升为中心的培训，要与基础教育均衡发展的要求相适应。

2.建设网络培训基地，强化教师校本培训。以区、县教师进修学校为基地，以区、县教研室、电教中心等机构为依托，与区、县内各学校组成网络化的培训体系，积极组织以达标为目标的准入资格规范培训，以提高岗位能力为目标的提升培训，以培训骨干为目标的高层次培训。[6]积极与区域内外的高校、名校挂钩联系，增强培训的灵活性，扩充培训资源，提升培训层次，提高培训实效性。

3.创新管理体制机制，加强学校内涵建设。各区、县要在基础教育管理体制机制的构建上进行积极的探索创新。建立和完善合理的教师“进入”“退出”制度。

试行校长职级制度。推行校长竞争上岗，采取公推、公选的形式，公开选拔校长和学校中层干部。

设立政府特殊津贴。实施市、县两级的骨干教师政府津贴制度。建议被评为市级学科带头人、教学骨干的教师享受每月500元津贴，被评为区、县级骨干的教师享受每月200-300元的补贴。

(五)加强督导评估，促进基础教育持续健康发展

区域基础教育的均衡发展需要督导评估的保驾护航。基础教育督导工作要坚持以推进城乡教育现代化、促进基础教育均衡发展和保障素质教育全面实施为主要任务，坚持创新督导工作机制，优化督政，深化督学，努力推动依法治教、依法治校。

1.建立促进基础教育均衡发展的督导评估制度。制定评估政策，开展对各级政府基础教育均衡发展的评估考核。要从重视基础教育等级学校的评估转向突出规范化学校的评估。要有计划地开展基础教育学校的改薄、减负、德育、体卫、课改等的专项督导评估，规范中小学校办学行为。

2.重视推动基础教育均衡发展的督导队伍建设。致力于建设高素质的督导评估队伍，各县、市、区教育局要成立教育督导室，设立专、兼职督学，依照各项教育政策、要求，开展基础教育均衡发展的督导评估工作。

3.推进乡镇基础教育均衡发展的责任落实评估。制定和完善基础教育均衡发展工作督导评估考核方案，建立和完善基础教育均衡发展的评估、监测、推进制度，加强部署、指导、检查，定期向社会公布基础教育发展情况。通过督导评估，保障各项任务和措施全面落实。

4.以先进理念为引领，强化均衡发展的理论指导。基础教育均衡协调发展必须以教育公平的理念为引领，以素质教育实施为指引，以促进教育个性化发展为取向。必须强化政府的责任，依法保障“三个增长”。必须尊重教育规律，实事求是，因地制宜。必须选准突破口，找到切入点，进行重点突破。必须统筹兼顾，有序推进，协调发展。

参考文献：

[1]李化树.我国西部农村教育的困境与出路[J].中国教育学刊，2006(10)：22-24.

[2]李志强.基础教育均衡发展的问题研究——以“区域”的视角分析[D].上海：华东师范大学硕士论文，2006：18.

[3]李小融，卢 雄.农村教师专业化蕴义及路径分析[J].内江师范学院学报，2011(1)：98-101.

[4]李化树，黄媛媛.建立健全我国中小学教师社会保障体系的制度架构[J].教育研究与实验，2012(2)：79-83.

[5]李化树.论城乡薄弱学校改造与发展的政策选择[J].四川文理学院学报，2010(4)：120-124.