五国联防研究(1971—1976)

程 浩

(苏州科技学院 人文学院，江苏 苏州 215000)

五国联防全称为五国联防组织，又被称为《五国防御协议》组织，是1971年由英国、澳大利亚、新西兰、新加坡和马来西亚成立的军事合作组织。五国联防以1971年4月16日发布的伦敦公告为成立的标志，其正式发挥作用是在1971年11月1日，英国、澳大利亚和新西兰三国联合部队司令部正式成立。1976年，澳大利亚和英国完成从马来西亚和新加坡的撤军，同年4月ANZUK司令部解散，标志着五国联防结束了其历史使命。

一、成立原因及过程

英国的撤军计划，破坏了东南亚地区的军事平衡，重创了澳大利亚与新西兰奉行的“前沿防御战略”。当时马来西亚和新加坡实力太弱，还不足以单独保卫自己的国家安全，马来西亚、新加坡与周边邻国的关系也不是很融洽，还存在着许多纠纷。因此，澳大利亚与新西兰为了保卫自己的国家安全，维护“前沿防御战略”，不得不积极维护东南亚地区的稳定。英国则因经济困难和战略重心转移等原因，不会承担像在《英马防务协定》中那样繁重的义务，但为了维护与英联邦盟友之间的友好关系，英国又不可能一走了之，所以五国政府希望建立一种能被各方所接受的军事合作组织取代《英马防务协定》，五国联防因此而生。

成立五国联防的谈判始于1970年英国保守党政府重新上台后，英国保守党政府经过仔细评估，认为英国继续在东南亚地区保留军事存在，不仅有重要的军事意义，还可以维护英联邦团结、密切与美国关系、平息国内对过度“欧洲化”的质疑。于是英国政府派遣国防部长卡林顿访问远东，就《英马防务协定》结束后成立一个什么样的合作组织征求澳大利亚、马来西亚、新西兰与新加坡的意见，这四国一致同意成立一个以协商为主的军事合作组织。通过新加坡会议与伦敦会议以及后续的谈判，成功的解决了马来西亚关注的丛林训练中心归属问题、新加坡军队训练问题以及租金问题，为五国联防在1971年11月正式发挥作用排清了障碍。

二、组织结构

五国联防的组织结构包含三个重要组成部分:区域统一防空系统、共同协商委员会和防空委员会。此外，为了便于指挥英国、澳大利亚和新西兰的联军，三国成立了ANZUK司令部。区域统一防空系统是五国军队真正全都涉及的部分，是五国联防最具有威慑力的“牙齿”;共同协商委员会只是一个协商机构而不是执行机构，没有实际的权利;防空委员会主要是监督区域统一防空系统运作的机构;ANZUK司令部是为了方便、有效的指挥澳大利亚、新西兰和英国的军队而设立的，更像是一个独立的小集体，独立于五国联防的框架之内。澳大利亚对五国联防的贡献最大，担任了区域统一防空系统和ANZUK军队的司令官，还承担了ANZUK军队的后勤保障工作，所以澳大利亚是五国联防真正的领导者。

1.机构设置

五国联防包含三个主要机构:区域统一防空系统、共同协商委员会和防空委员会。区域统一防空系统又称统一防空系统，是五国联防组织结构中唯一一个五国真正全都涉及的部分，负责保卫被视为不可分割的马来西亚和新加坡领空，“澳大利亚皇家空军副元帅苏山(R.T.Susan)是其第一任司令官”。①当时马来西亚和新加坡的空军实力太弱，没有能力独立保卫自己的空中安全，但如果为马来西亚和新加坡分别设立雷达站和防空指挥体系，不仅不利于指挥，而且需要重复建设，所以组建一个统一的防空系统能有效的减少花费，提高马来西亚与新加坡的空中防卫能力。1971年2月11日，区域统一防空系统的总部在马来西亚的巴特沃斯设立，9月1日正式发挥作用。［1］作为唯一一个五国真正全都涉及的机构，五国对区域统一防空系统的贡献是不一样的。“防空部分主要由马来西亚、新加坡和澳大利亚提供，英国和新西兰只在其中起着很小的作用”。［2］澳大利亚贡献了两个幻影空军中队，“包括40架幻影战斗机，其中8架在新加坡，其余的驻扎在马来西亚的巴特沃斯空军基地，澳大利亚贡献的战机是区域统一防空系统的‘牙齿’”。［3］18其他的组成部分包括马来西亚和新加坡的战斗机、雷达和通讯设施。由此可见，澳大利亚空军是联合防空体系的中流砥柱。

五国联防还包含两个用来实施《五国防御协议》的组织:作为高级官员定期协商论坛的共同协商委员会和负责区域统一防空系统运作的防空委员会。［4］共同协商委员会主要解决不需要递交到上级的问题，它只是协商机构并没有命令指挥功能。马来西亚和新加坡轮流担任共同协商委员会的主席国，共同协商委员会的会晤将轮流在吉隆坡和新加坡召开，讨论共同关注的影响五国联防的问题。防空委员会负责区域统一防空系统的运作，享有监督权，当有问题影响到五国联防组织时，为区域统一防空系统的司令官提供指示。共同协商委员会和防空委员会的成员都由马来西亚的国防部秘书长和新加坡的国防部常任秘书组成，澳大利亚、新西兰和英国相关高级委员会的高级专员也加入这两个委员会。共同协商委员会与防空委员会之间并没有正式的责任关联。

在五国联防的组织框架内，还独立着一个ANZUK联军司令部。ANZUK联军司令部主要指挥澳大利亚、新西兰和英国驻扎在马来西亚与新加坡的军队，大约有3300名澳大利亚军人、2550名英国军人和1150名新西兰军人，包括:“英国一个营的军队(驻扎在新加坡)、六艘护卫舰、四架海上侦察机、一个直升机中队、一艘潜艇、一艘舰艇和一支访问部队;澳大利亚两个中队的幻影战斗机、一个营的地面部队、一艘驱逐舰或者护卫舰;新西兰一个步兵营(在新加坡)、一艘护卫舰。”［5］9这三个国家各自贡献的一个营的部队组成了28ANZUK旅。组建ANZUK联军的最初目的是为了便于军队的指挥。当时澳大利亚担心，如果不组建一个联合的司令部，那么遇到事情时各国军队会各自为政，尤其是新西兰。澳大利亚担心新西兰会左右摇摆，不利于统一行动。因为新西兰不仅和澳大利亚关系密切，而且与英国也存在着传统上的依赖关系。通过组建ANZUK司令部，可以有效的减少三国之间的分歧。组建成功的ANZUK司令部是一个“白人俱乐部”，它是独立于五国联防组织结构内的特殊群体，五国联防的机构对其没有指挥命令功能，它只接受本国政府的领导。

2.主导者

哪个国家在五国联防内起主导作用是备受争议的。英国作为这几个国家的原宗主国，无论是经济实力还是军事实力无疑是最强大的，所以有人认为英国在五国联防中发挥着主导作用。而笔者认为，澳大利亚在五国联防中发挥着主导作用，澳大利亚才是五国联防真正的领导者。

英国的实力和国际影响力是澳大利亚不可比拟的，马来西亚和新加坡都非常重视英国的存在，所以拉扎克在伦敦会议结束后的新闻发布会上说:“在这个条约下，英国对马来西亚和新加坡的防务负责，换言之英国是主导伙伴。”②然而，英国对参与五国联防并不多热心，不想承担过多的义务。正如英国国防参谋长所说:“英国作为五国联防的一个参与者，所做的贡献将取决于其它参与者的作为，隐藏的含义就是如果澳大利亚什么都不做，那么我们也什么都不做。”［3］20

虽然澳大利亚的实力和国际影响力远远比不上英国，但是由于东南亚地区对澳大利亚的国家安全至关重要，所以，澳大利亚不遗余力地支持、巩固与马来西亚和新加坡的军事合作。新加坡也逐渐认识到英国在东南亚地区的不作为态度，希望澳大利亚承担起保卫马来西亚与新加坡安全的重任。李光耀在1971年5月写给希思的信中，鼓励澳大利亚逐渐承担起在马来西亚和新加坡驻军的独立领导人的角色。澳大利亚贡献了最多的军事人员;澳大利亚贡献的战斗机是区域统一防空系统的主力;澳大利亚人担任区域统一防空系统的司令官和ANZUK军队的司令官;澳大利亚还掌控着英国、新西兰和澳大利亚在东南亚地区军队的后勤保障，“在澳大利亚主导的三国后勤保障小组中(由平民组织完成)，澳大利亚人占其中的一半，其物流体系和财政措施主要由澳大利亚制定。”［3］18此外，澳大利亚还承担了训练新加坡军队的重任，为新加坡军队在澳大利亚提供训练设施和场地。所以，澳大利亚才是五国联防真正的领导者。

三、作用与评价

五国联防在这一阶段很不完善，并不能算作是军事合作组织，“观察家评论五国联防组织在最初只是一个政治协定而不是一个军事联盟。”［6］认为五国联防在这一阶段的活动很不规范，发挥的作用极其有限，五国联防的力量弱小，不能形成很强的威慑力，如果发生军事冲突，五国联防并不能有效的保卫马来西亚与新加坡。这一阶段的五国联防也存在种种缺点和不足，主要表现为:过于松散缺乏强制性、五国联防自身的实力太弱、马来西亚和新加坡的冲突阻碍了五国联防的正常发展，军事演习和训练过少。

五国联防组织的灵活性意味着每个成员国都由自己决定它提供资源的程度，这也产生了一系列问题:“五国联防并没有提及承诺的资源和硬件设施，”［7］228当马来西亚和新加坡受到外来威胁时，域外国家可以自由的决定他们对抗这些威胁的程度。五国联防组织是一系列的协商机构，该组织决策的过程必然是低效耗时的。

五国联防在这一时期举行的活动也很少。“Chin Kin Wah评价自1971成立后的二十年内，五国联防为一块朽木。”［7］290“国防部长没有会面，应该为五国联防提供战略指导的共同协商委员会同样也很少会面。”［7］289在第一个十年之中，五国联防表现得并不积极，部长从来就没有会晤，直到1975年英国撤军，共同协商委员会只举行了四次会议。

五国联防自1971年成立到1976年暂告结束，在这一阶段东南亚的局势较为平稳，没有发生战争冲突事件，很难检阅五国联防在应对外来威胁时的作用究竟如何。但五国联防的存在还是给周围国家以威慑，尤其是对印度尼西亚。“雅加达视五国联防为不合适的，因为其代表着防范印度尼西亚可能会回归以前道路的一种保障。”［5］9但五国联防也为马来西亚和新加坡赢得了时间发展军事力量。通过与五国联防的军事合作，马来西亚和新加坡学习了很多先进的军事理念，掌握了先进武器的操作经验，提高了军队的素质。五国联防还缓和了马来西亚与新加坡的紧张关系。“五国防御安排让马来西亚与新加坡两国能增强双方的军事关系，从而降低双方独立以来的紧张关系”，［8］27维护了英联邦国家的团结，密切了澳大利亚、新西兰、英国与美国的关系。

马来西亚与新加坡的关系也制约了五国联防的发展。由于马来西亚和新加坡不和，自五国联防成立后到1976年五国联防暂告结束，马来西亚和新加坡就没能实现真正的合作。“即使两国曾经进行联合军事演习，但却未曾共同参与五国防御安排的军事演习，直到一九九二年才一起参与军事演习，但都尽量避免透漏出该国最现代化的装备。”③

总之，五国联防在这一阶段虽然存在着种种不足，如协商体系效率低下、缺乏强制性、活动训练较少等，但是还是取得了预期的目标，维护了马来西亚与新加坡的安全，为这两个国家发展军事力量赢得了宝贵的时间，促进了马来西亚、新加坡、印度尼西亚与澳大利亚等国的政治互信，维护了东南亚地区的和平与稳定。从这些方面看，五国联防是成功的，当然五国联防取得这些成果的背后与当时相对平稳的地区局势是分不开的。

注释:

① Five power defence arrangements come into effort，NO 477/71，Item 221/4/31/4 Pt 3，NAA.

② Tun Razak's press conference in London，221/4/31/4 part 2 ，NAA.

③ Asian Defence Journal，May 1997:8.

［1］Carlyle A Thayer.The five power defence arrangements:the quiet achiever［J］.Security challenges，2007(1):28-31.

［2］Balniel.Britain'Role in South East Asia:the five power arrangements［J］.Royal United Sevices Institute for defence Studies，1972(117):8.

［3］Chin Kin Wah.Rearranging five power defence arrangements:the process of continuing adjustments in 1973［J］.Southeast Asian Affairs，1974(3).

［4］Jeremy Macintyre Milne.The five power defence arrangements in the post-cold war era［J］.Nanyang Technological University，Institute of Defence and Strategic Studies，2002(4):36.

［5］Chin Kin Wah.The defence of Malaysia and Singapore:the transformation of a security system 1957-1971［M］.Cambridge:Cambridge University Press，1983.

［6］Allan Crowe.The 5 power defence arrangements［J］.Kuala Lumpur:Percetakan Konta Sdn Berhad，2001:23.

［7］Andrew T.H.Tan.The five power defence arrangements:the continuing relevance［J］.Contemporary security policy，2008(2).

［8］莫大华.澳洲参与五国防御安排对东南亚区域安全的影响［J］.问题与研究，1999(9).