“嵌入式”视角下优化纳税服务的国际借鉴*

袁高峰

(武汉市江汉区国家税务局，湖北 武汉 430022)

“嵌入式服务”最初是一个图书馆学概念，主要用于图书馆信息管理以及图书馆与社会的关系的管理领域。自1993年美国图书馆学专家Michel Bauwens第一次将“嵌入式”(embedded)作为管理概念提出后，“嵌入式服务”在高校师生的教学科研信息服务中得到动态展现。随着经济社会的发展，“嵌入式服务”的内涵也得到了丰富和延伸，“嵌入式服务”作为一种新兴的服务理念，开始逐渐运用于商业服务和政府管理领域。2013年，武汉市国税局率先引入“嵌入式”纳税服务理念，通过推行纳税人权利告知、纳税人回访评价、纳税人满意度及需求调查等系列新举措，切实维护纳税人合法权益，赢得了社会各界的广泛好评。但是，对税务机关而言，“嵌入式”纳税服务工作毕竟是一个新兴事物，要建构起规范的“嵌入式”纳税服务工作体系，仍需借鉴国外的先进经验和方法，不断地探索和完善。

一 “嵌入式”纳税服务的内涵

“嵌入式”纳税服务是指税务机关在日常工作中，以纳税人为中心，将服务的理念嵌入到各个职能部门和个人以及纳税人涉税行为的全过程，包括税前、税中和税后，实现“融入一线，嵌入过程，纳税人到哪，服务到哪”。一方面，在纳税服务的过程中，每个部门都要直接或间接的参与进来，并鼓励税务人员走出大楼，为纳税人提供税务咨询、政策宣传、税收管理建议以及个性化服务需求，共同服务于纳税服务这一大局，即“融入一线”;另一方面，“嵌入式”纳税服务是将服务落实于税前、税中、税后各环节。作为税前服务，应做好税收政策宣传，为纳税人提供税务咨询、纳税辅导、权利告之等服务，提高纳税人依法履行纳税义务的能力;作为税中服务，应为纳税人创造条件，便于纳税人及时准确地履行纳税义务;作为税后服务，应充分尊重纳税人的诉求，为纳税人进行监督投诉、争议仲裁、侵权赔偿等提供方便和快捷的渠道，即“嵌入过程”。

“嵌入式”纳税服务不是指令性的被动开展工作，而是基于纳税人的需求的主动行为。在纳税服务中，过去我们做了很多“爱你没商量”的事，但未必是纳税人真正需要的。而“嵌入式”纳税服务把税务部门的力量与纳税人需求很好地结合在一起，将推动纳税服务向着立体化与注重纳税人体验的方向发展。

二 “嵌入式”纳税服务的特点

(一)服务时间上

传统纳税服务主要是通过电话、现场服务来满足纳税人需求。电话服务虽然实现了即时服务，效率较高，但现场服务却容易受空间位置和上班时间的制约，纳税人需求未必能得到及时满足。而嵌入式纳税服务则较好克服了服务的时间限制，通过设立自助办税区和网上办税服务厅，纳税人可在自助办税机上办理纳税申报、专用发票认证、IC卡抄报税、发票领购等基础涉税业务，可登陆网上办税服务厅，足不出户在网上办理文书资料的报送和受理，实现了24小时不间断办税和远程办税。

(二)服务地点上

传统纳税服务的地点比较单一，主要集中在税务机关大楼。“嵌入式”纳税服务的服务地点除了在税务机关以外，还通过搭建多功能网上服务平台，结合QQ群、电子邮箱、官方微博等多种网络形式，开展网络服务，淡化了对服务地点的要求。同时，“嵌入式”纳税服务鼓励税务人员走访纳税人，从一线了解纳税人需求，送政策上门，让纳税人更便捷地享受纳税服务。

(三)服务方式上

传统服务往往是为纳税人提供被动的服务需求，维护纳税人权利的意识较差。“嵌入式”纳税服务采取主动地服务方式，积极地满足纳税人的需求，甚至是满足纳税人尚未意识到的、潜在的需求。通过在事前主动告知纳税人合法权益，进行纳税人需求调查，事中精简涉税事项办理流程，减少审批项目，事后进行纳税人回访和满意度调查，对纳税服务行为进行总结和完善，实现促进纳税人遵从的目标。

(四)服务深度上

一般来说，传统纳税服务提供的为纳税人办理涉税业务的服务，只是暂时满足了纳税人的浅层次要求。而“嵌入式”纳税服务中，税务人员可运用自身的专业技能优势，满足不同纳税人的个性化需求，为纳税人提供合理化的税收管理建议，帮助纳税人规避税收风险。并通过纳税人需求调查和满意度调查等方式，挖掘出纳税人真实及潜在的需求，提供完善的解决方案。

三 “嵌入式”视角下考量当前纳税服务的不足

(一)纳税服务的主动性有待深化

近年来，在税务机关内部，以“以纳税人为中心”的大服务理念日益深入人心，主动服务意识逐步增强。但是也应该看到，当前纳税服务的主动性主要体现在服务礼仪和业务受理方面，税务人员并不是积极主动地思考纳税人的需求，设身处地地站在纳税人角度思考问题，自觉地在优化办税流程、创新工作方法、减轻纳税人负担等方面进行有益探索，因此它实质上是一种“面”上的主动服务。

(二)纳税服务的渠道有待优化

纳税服务渠道是维系税务机关与纳税人关系的直接桥梁和纽带，具有畅通纳税服务产品供给、保障纳税服务价值实现的功能。从当前的纳税服务渠道来看，虽然各种服务平台、服务方式形式上比较健全，但功能建设上仍亟需加强。一是对网络服务工具的维护不够。不少税务机关政务微博、税企QQ群、网站等网络宣传、咨询工具，内容更新不及时，缺乏与纳税人的持续、常态互动;二是网上办税服务平台功能较为有限。现阶段，网上办税服务尚未形成体系，网上业务受理范围较窄，大多局限于网上申报、网上抄报税、网上认证以及网上软件和表单下载。网上办税服务厅虽然能够实现税务登记以及税务文书的受理与审批，但事后仍需报送诸多资料，并且包括发票领购、出口退税等业务尚未实现网上办理，网上课堂、网上纳税人学校功能也尚未开通，纳税人对网上办税的多方面需求难以得到满足。

(三)纳税服务的沟通机制有待健全

近年来，税务部门在程序公开、政务公开、召集纳税人座谈等方面做了一些工作，但大部分税务部门与纳税人之间还没有建立起常规的沟通渠道和沟通机制，纳税人多元化和个性化的需求不能很好地反馈到税务部门。由于纳税服务的信息反馈不通畅，使得税务部门不能迅速、高效地满足纳税人的需求，不利于税收服务工作的健康发展。特别是在基层税务部门，由于人均户管量多，税收管理员疲于应付日常征纳工作，难以做到及时、准确地将最新政策法规、涉税事项传送给辖区纳税人，使部分纳税人因不了解有关规定而增加办税成本，也增大了办税工作的难度。

(四)纳税人的权益保护有待加强

近年来，在纳税人权益保护方面，尽管在立法层面上，《税收征管法》明确赋予了纳税人20余项权利;在规章制度层面上，税务机关通过开展税法咨询、集中办税、改进工作流程、规范税收执法等措施，保障纳税人知情权、监督权、陈述与申诉权等权益，但在实际工作中，纳税人维权却依然存在诸多问题。一是税务机关主导下的纳税人维权存在制度缺陷。虽然不少地方相继成立了纳税人维权中心，但大多是以税务机关为主导的，维权的偏向度和公正性仍有待考证。在纳税人投诉或举报时，部分税务机关或税务人员易受“人情”、“护短”等内外因素影响，对造成侵权的单位或个人不能给予惩戒或惩戒力度不够，使得侵权事件时有发生;二是税务机关帮助纳税人维权的意识不强。长期以来，在处理税收征纳关系上，税务机关更多的是站在维护国家利益不受侵犯的角度依法行使征税权，在服务中也较少注重对纳税人权益的尊重和保护，尚未形成一套集事前的权利告之、事中的权利监督、事后的权利救济规范于一体的纳税人维权体系。

四 优化纳税服务的国际借鉴

(一)开展形式多样的税收宣传，丰富宣传内涵

税收大计，宣传先行。税收宣传是纳税服务的重要组成部分，且贯穿于纳税服务的始终。在“嵌入式”视角下，税收宣传至少应包含三个方面的内容:一是对税收政策的宣传，帮助纳税人了解税收基本政策;二是对纳税人合法权益的宣传，改变过去以纳税人的义务为主的宣传形式，逐步过渡到权利与义务并重的形式;三是对税务人员的宣传，引导税务人员树立顾客为中心的服务理念。我们应当学习美国联邦税务局的“不是纳税人为我们工作，而是我们为他们工作”纳税服务哲学思想，强调顾客导向，以顾客需求为根本，将顾客满意度作为衡量纳税服务质量的重要指标。同时，为保证税收宣传工作的落实，还需要建立税收宣传的专设机构。国外不少国家如法国、日本设有从上到下专门负责税收宣传的管理机构，配有专职宣传人员，具体负责税收宣传工作的组织实施。

(二)提升纳税服务的信息化水平，拓宽服务渠道

西方发达国家普遍建立了规范、系统的网络服务渠道。日本国税厅网站功能已比较健全，电子申报缴纳系统可处理约900种国税手续。美国联邦政府推出了可让个人和企业在线缴纳联邦税款的服务，纳税人无需使用专用客户端工具软件，只需通过联邦电子纳税系统(EFTPS－Online)的网站即可查看纳税信息、办理纳税手续和查看历史记录。当前，在“嵌入式”视角下，我们必须要以信息化手段为依托，进一步完善网上办税服务平台。应充分利用现代信息技术，健全网上办税服务厅功能，力争在网上办税平台的功能划分、功能优化上取得突破，逐步实现行政审批在线服务，如网上申请、网上受理、网上审批等，让纳税人所有涉税事宜基本上都能通过网站受理和办理。并以此为基础，完善以政务微博、网站群、纳税服务热线为核心内容的“一体化”纳税服务信息平台，基本建立以即时互动、功能多样、便捷高效为主要特征的“网上税务局”，最终实现纳税人足不出户就能完成绝大部分涉税事项的办理。

(三)加强对涉税中介机构的监管，规范中介服务

从发达国家的纳税服务经验来看，纳税服务工作并不是只靠税务机关和税务人员，还需要借助社会中介服务机构的力量。越来越细的社会分工使得税务代理成为现代纳税服务体系的重要组成部分，在西方发达国家，税务代理行为非常普遍，并在促进纳税人依法履行纳税义务和提高税收遵从度方面扮演重要角色。资料显示，在英国70% 以上的个人和80%以上的企业都是通过税务代理机构办理相关涉税事宜;美国、加拿大、英国和澳大利亚等国成立了由政府资助的税收志愿者组织，为无力承担税务咨询费的低收入者免费提供税收咨询。“嵌入式”视角下，一方面，我国应健全涉税中介行业管理制度，加强对涉税中务机构的培训、指导和监管，提高涉税中介机构服务能力，维护纳税人委托税务代理权，促进行业自律和行业健康发展。另一方面，应优化社会化纳税服务环境，为税务代理机构拓展执业范围和服务空间积极创造条件，在税收政策咨询、税收资料使用、信息技术利用等各方面为税务代理提供支持。

(四)引入第三方维权机构，完善维权体系

以现有的纳税人权益保护中心为依托，引入第三方维权。税务机关应当做纳税人权利救济体系的主要发起人和推动者，建立第三方参与的税收争议审查调解机制，逐步构建纳税人权利保护体系。通过由上级税务机关、第三方以及纳税服务人员共同组成税收争议审查调解委员会，在受理纳税人的诉求后，开展对相关税务执法情况的调查，建立更加公平、公正的救济渠道。随着体系和各项运行机制逐步完善、纳税人自主维权意识增强，以及中介机构的职业操守和业务技能不断完善，税务机关再逐步退出纳税人权益保护的管理角色，转由第三方组织为纳税人维权。

[1]“中国税务学会纳税服务”课题组.借鉴国际经验积极构建现代纳税服务体系[J].税务研究，2010，(7).

[2]浙江省国家税务局课题组.优化纳税服务渠道的国际经验与借鉴[J].涉外税务，2010，(6).

[3]王铁勇.完善纳税服务的几点建议[J].经济研究参考，2012，(12).

[4]钱俊文.税务机关应主动担起纳税维权的责任[J].中国税务报，2013－6－5:B04.