河北省城乡基本养老保险制度衔接转化的机理与对策研究

陈世金　王亦明

河北省于2009年启动首批新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点，并在2011年7月同步启动城镇居民养老保险试点。新农保试点、城镇居民社会养老保险试点在扩面的同时，两项制度的参保缴费和待遇领取政策、财政补贴政策已完全一致，实现了制度并轨。截至2011年底，两项制度在全省的覆盖面达到62%，有2357.7万城乡居民参保，515万人领取待遇，参保率达到 94.5%，领取率达到99.98%。目前河北省66个县（市、区）被纳入2012年城乡居民养老保险试点范围。加上此前被纳入试点的106个县（市、区），2012年底前社会养老保险制度将覆盖全省172个县（市、区）的城乡居民，“全体人民老有所养”的目标将基本实现[1]。为进一步统筹城乡发展，逐步缩小城乡差距，推进公共服务均等化。自2012年7月1日起，河北省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并实施，合并实施后统称为“河北省城乡居民社会养老保险”（以下简称“居保”）。随着居保制度的建立和推进，养老保险将实现城乡的全覆盖。初步形成了较为全面的社会养老保险保障制度体系格局，对河北省居民的养老保障起到了积极的作用。

党的十七大报告中明确提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。是加快推进以改善民生、促进公平为重点的社会建设的重要举措。河北省现行的社会养老保险制度是在城乡二元经济结构背景下建立的，城镇社会养老保险制度尚存不少问题，居保制度才刚刚起步在制度设计与实施上均存在不同程度的问题。随着城镇化的加速，大批农民工在城乡间的流动更加频繁。现行政策规定，农民工在城镇就业，可以参加城镇职工养老保险，而回到农村，需要参加居保。但目前我国尚缺乏城乡养老跨制度的转移接续办法，没有城镇职工养老和居保制度间的通道，城乡间流动人员的养老权益缺乏制度保障。随着越来越多的人员在城乡间流动，解决城乡基本养老保险制度间的转移衔接问题，已经成为河北省养老保障体系建设的重要瓶颈。通过分析两种基本养老保险制度间存在的差异和衔接的体制性鸿沟；找出存在的主要问题并简要分析产生的原因；提出城乡基本养老保险制度衔接与转化的思路；着重分析城乡基本养老保险制度衔接转化的内在机理，设计出制度间账户转换的路径、引入养老保险费的折算及缴费年限的确定方法；最后提出城乡基本养老保险制度衔接与转化的对策及建议。

一、河北省城乡基本养老保险制度差异性分析

目前河北省的基本养老保险制度体系主要由城镇职工基本养老和城乡居民社会养老制度组成。在城镇主要是城镇企业职工基本养老保险制度（以下简称“城保”），2009年3月11日，河北省根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），依据原劳动和社会保障部、财政部制订的企业职工基本养老保险省级统筹标准，结合河北省实际，下发了（冀政[2009]55号）文件《关于河北省企业基本养老保险省级统筹的实施意见》结合河北省人民政府办公厅办字[2006]77号《河北省企业职工基本养老金计发办法》对职工养老保险的具体内容进行了规范和完善。在农村则是实施新农保制度。河北省于2009年启动首批新农保试点，并在2011年7月同步启动城镇居民养老保险试点。2012年5月22日，根据国家有关要求和河北省实际，河北省决定合并实施河北省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度。下发冀政函〔2012〕68号文件，自2012年7月1日起，河北省合并实施新农保和城镇居民养老保险统称为“居保”。城保和居保主要内容概括对比分析见表1，差异性分析如下：

（一）性质及管理体制上的差异

城保制度的建立和实施主要有强制性原则作保障，在养老保险制度上，用人单位和企业必须为本单位人员缴纳社会养老保险。这与社会保险的特征是相符合的。而在居保制度中，不管是城镇还是农村居民都是以自愿参保为首要原则，并且规定在原新农保制度实施时，符合领取条件的老年人领取待遇与其子女参保缴费挂钩的有关规定不再执行。在社保基金管理上，“城保”统筹层次已经上升到省级统筹，基金管理比农村严格规范，“居保”在统筹层次上较低，管理制度不完备，目前暂以县（市）、区为单位管理。

（二）养老基金筹集设计上的差异

1、城保设有缴费基数并且按比例缴费。（1）职工个人以本人上年度月平均工资收入为缴费基数，按8%缴纳基本养老保险费。并设有个人缴费基数的上下限以避免缴费差距过大：其中下限为全省上一年度在岗职工月平均工资的60%，上限为全省上一年度在岗职工月平均工资的300%。（2）参保单位（企业）以上年度职工工资总额为缴费基数，按20%的比例缴纳。单位缴费工资低于全省上一年度在岗职工月平均工资的60%或无法核定职工工资总额的，以职工个人缴费基数之和做为企业的计算基数缴费。（3）另据冀人社发〔2011〕72号文件，参加城保的个体户、自由职业者以及其他灵活就业人员，可根据自己的收入状况，选择按全省上年度职工月平均工资的40%至300%为缴费基数，按20%的比例缴纳基本养老保险费。城镇个体户的雇工按8%缴纳基本养老保险费，其余部分由雇主缴纳。

2、居保制度的养老基金由个人缴费、集体补助以及各级政府补贴构成。（1）个人缴费。参加居保制度的城乡居民（以下简称参保人）应按规定缴纳养老保险费。目前河北省缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次，城乡居民可以自主选择缴费档次。（2）集体补助。鼓励经济条件好的集体经济组织、其他经济组织及社会公益组织对参保人缴费给予补助，资助标准由这些经济组织自主确定。（3）政府补贴。中央财政对符合领取条件的参保人支付城乡居民养老保险基础养老金。各级地方政府对城乡居民缴费给予补贴，补贴标准最低为每人每年30元。由省、市、县（市、区）按照1：1：1的比例分担。

（三）养老金账户及领取待遇安排上的差异

1、居保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。（1）基础养老金。中央政府确定的居保或新农保基础养老金补助标准为每人每月55元，由中央财政全额补助（2）居民个人账户养老金。个人缴费，集体补助及其他社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，各级地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入居民的个人账户。（3）个人账户储存额的利息收益。由省人社厅参考央行公布的金融机构一年期存款利率计算个人账户利息，按年度定期公布计息标准。居民个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以计发系数（139）。若参保人死亡的，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于支付其他参保人的养老金。

2、城保养老金待遇由统筹账户的基础养老金和个人账户养老金组成。（1）基础养老金。基础养老金=（参保人员退休时全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%。（2）个人账户养老金。个人账户养老金=个人账户累计储存额÷本人退休年龄相对应的计发月数。计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素，由国务院统一确定。基础养老金由统筹账户支付；个人账户养老金从个人账户储存额中支付，个人账户储存额不足支付个人账户养老金时，由统筹账户基金继续支付。

二、城乡基本养老保险制度衔接与转化的体制障碍和存在问题

（一）城乡基本养老保险制度衔接与转化的必要性和体制障碍

从制度设计和实施看，河北省城乡基本养老保险制度在账户模式、筹资方式、缴费标准、待遇享受水平及政府责任程度等方面存在着较大差异，城保在社会保障中的主导地位和居保制度的社会保险性质不明确，也形成鲜明对比。这些差异直接影响和阻碍着河北省城乡居民和劳动力的流动，限制了城乡一体化劳动力市场的形成，同时也不利于河北省农村工业化和城市化的发展。因此，消除两种制度之间的诸多差异，努力促进城乡基本养老保险制度的衔接与转化，实现基本养老保险制度的城乡协调与均衡，是统筹城乡经济社会发展的必然要求。然而城乡基本养老保险制度衔接与转化受诸多体制条件的限制，城乡基本养老保险制度有着不同的形成历史，其制度的性质、制度模式和制度内容具有很大不同，这些将成为城乡基本养老保险制度衔接与转化的体制内障碍因素。除此之外，还受诸如户籍制度、土地制度、劳动就业制度、财政体制等外部制度因素的阻碍[2]。

（二）河北省城乡基本养老保险制度存在的问题

1、基本养老保险制度碎片化。河北省事业单位养老保险制度、城保制度、居保制度适用于不同的参保对象，因此制度之间有很强的独立性，在制度的设计上城乡体制差异大，仍是典型的二元结构。从保险业务管理方面看多元化制度供给是保障资源的一种浪费。从参保对象流动与转保方面看，由于各种制度模式差异大、待遇标准和计发办法不同，保险关系转移存在严重的制度壁垒。这种制度上的分割导致了各种基本养老保险制度之间衔接不顺畅，也不利于人力资源在社会各个领域之间的自由流动。2009年，人力资源和社会保障部会同财政部出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规定了参加城保制度的参保人员跨省流动并在城镇就业时其基本养老保险关系可以顺畅转移接续。但是，我国目前缺乏制度与制度之间的基本养老保险关系转移接续办法，比如：由城保制度转入居保制度以及由居保转入城保制度的衔接办法目前存在空白。随着河北省城市化的加速发展，大量农民工进入城市就业，参加了当地的城保制度，但是其之前在农村参加居保的个人账户缴费额由于没有衔接机制只能封存。部分进城的农民工因工作原因返乡后，同样由于没有转移接续办法，之前缴纳的城保保险费不能转移到居保养老制度中，这损害了农民工的基本权益[2]。

2、河北省现行养老保险制度覆盖面不足。从城乡基本养老保险制度的实施和覆盖面看，农村养老制度的稳定性和保险关系的持续性差以及大量农村剩余劳动力就业困难等问题，造成了大量适保人群未能参保，城乡基本养老保险制度覆盖面的不足。根据2011年河北省人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据显示：河北省参加机关事业养老保险、城保、新农保以及城镇居民保险制度共计3524.1万人，而2011年末全省常住人口7240.51万人。基本养老保险制度覆盖率为48.67%。具体数据如下图1所示。

符合参保条件但没有纳入现行城乡基本养老保险制度的覆盖范围的人群主要包括：参保意识差的纯农民、一些私营企业的从业人员、个体户、灵活就业人员等。农村大量年轻力壮的农民可能只看到短期内只缴费的义务，得不到可见的利益，而采取等待观望态度而未参保；一些年龄大的农民受中国传统观念影响，认为养儿防老、储蓄防老更为可靠，造成参保意识不强；还有部分农村的弱势群体由于自身经济条件差，无暇顾及养老保障的安排既使想参保也经济拮据；同时可能当地政府对居保制度宣传工作不到位也是重要的原因。私营企业本身所具有经营稳定性差、季节差异性强、用工流动性大、用工人员变动频繁等特点，再加上相关的法律监管不到位，雇佣工人迫于就业压力不敢伸张自己的养老保障权益，导致部分私营企业主不愿意为其雇员参保缴费。河北省存在的这种制度内不参保的问题危害性是很大的，它损害了社会保障制度的公平性，导致了劳动者收入分配和社会地位的不公平 [2]。

3、城乡基本养老保险制度间缴费负担和待遇计发差距大。河北省在制度设计上，居保与城保的缴费水平和待遇标准计发办法等方面存在很大不同。在缴费方面，居保实行年缴，个人按档次缴费；集体补助及其他经济组织、社会公益组织资助记入个人账户，但实际上河北省各地的集体补助缴费部分缺失严重，此项政策形同虚设；地方政府补贴部分绝大部分地市县按最低标准执行，财政支出投入不够；而且没有社会统筹账户。城保制度实行按月按比例缴费，个人缴费全部进入个人账户（ 灵活就业人员按8%进入），企业缴费以及政府补贴进入社会统筹账户，而且个人和企业的缴费基数相对居保档次缴费制度要高很多。从2011年河北省各种城乡基本养老保险制度的个人养老保险缴费率来看差异较大，城保几乎是居保缴费率的4倍（具体数据见下表2）。目前河北省城保缴费率已经达到比较高的水平19.32%，远远高于世界平均缴费水平（为10%），甚至很快就要达到国际警界线（20%）。

数据来源：2011年河北省人力资源和社会保障事业发展统计公报（附注：养老保险缴费率=人均养老保险缴费额/职工平均工资）。

待遇领取条件上，居保制度要求年满60周岁累计缴费不少于15年可领取基础养老金待遇，城保职工达到国家规定的退休年龄（男满60岁，女干部满55岁，女工人满50岁）退休后可按月领取基本养老金。在待遇计发方面，两者都由基础养老金和个人账户养老金组成，但居保制度基础养老金全部由中央或地方财政发放，带有普惠性（ 每人每月55 元）；城保制度基础养老金与参保人缴费年限和平均缴费工资水平挂钩，由社会统筹账户发放。55元的居保基础养老金待遇水平远远低于20%的城保基础养老金替代率[3]。因此，城乡基本养老保险制度衔接主要应解决制度之间账户资金转移以及缴费年限折算这两大关键问题。

三、城乡基本养老保险制度衔接与转化的思路及内在机理

（一）城乡基本养老保险制度衔接与转化的总体思路

尽管河北省社会经济发展较快，但目前达不到社会养老保险制度实现城乡一体化的条件，因此现阶段首先要从优化养老资源、简化操作办法、提高管理效率的角度，对现行居保制度、被征地农民基本养老保障制度（简称“土保”）、农民工养老保险制度（简称“工保”）进行规范和完善，形成统一的农村基本养老保险制度框架；同时，对城市养老保险制度进行改革，促进事业单位养老保险与城保的融合与统一，形成统一的城市基本养老保险制度框架。河北省统筹城乡基本养老保险基本路径是：首先从“城乡分割”到“统一筹划、制度有别”，然后到“制度统一、标准有别”。分阶段渐进式进行，等待条件和时机成熟后，逐渐实现二者的衔接与转化，最终实现养老保险制度的城乡一体化目标（参见图2）。

对居保的要求是要既能适应农村及城镇居民的情况，又能有利于与城市职工基本养老保险制度衔接，初步设想的方案是部分积累制城乡基本养老保险制度。

对城市基本养老保险制度进行改革的重点是：完善城保制度、优化和整合城市养老保险制度和项目、调整和控制城市养老金水平的增长、将城市农民工直接纳入城保制度等，改革的目标是增强城市基本养老保险制度的包容性、开放性以及与居保衔接的亲合性。

（二）河北省城乡基本养老保险制度衔接与转化的内在机理

城乡基本养老保险制度的衔接与转化，从制度层面看，主要包括：账户的转换、缴费年限的确定、养老金待遇的调整及其他要素的调整与统一等。其中账户的转换和缴费年限的确定是关键。

1、城乡基本养老保险账户转移的条件

参加职保和居保人员，达到职保法定退休年龄（含待遇领取年龄）后，职保缴费年限满15年（含依据有关规定延长缴费）的，可以申请从居保转入职保，按照职保办法计发相应待遇；职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入居保，待达到居保规定的领取条件时，按照居保办法计发相应待遇。由于职保、居保制度都规定缴费年限满十五年为按月享受基本养老金的条件，而职保的待遇水平相对较高。因此，规定只要满足参加职保的缴费年限，无论在新农保或城居保缴费多长时间，都可以转入职保合并计算待遇，有利于最大限度地保障参保人员的权益，同时引导参保人员长期参保、持续缴费；而对由于各种原因在职保缴费不足十五年的，按照社会保险法的规定从职保转入居保，由后者发挥“兜底”功能，也避免因职保缴费年限不足而造成参保人员的权益损失。

2、城乡养老保险个人账户转移及缴费年限的确定

参保人员从居保转入职保的，居保个人账户全部储存额并入职保个人账户，居保缴费年限不累计计算或折算为职保缴费年限。参保人员从职保转入居保的，职保个人账户全部储存额并入居保个人账户，参加职保的缴费年限合并累加计算为居保的缴费年限。对职保向居保转移的，不转移职保统筹基金。考虑到统筹基金是政府对职保制度的专门安排，基本功能是保障职保退休人员的基本生活；而居保制度中没有这一安排，而另外安排了政府全额支付的基础养老金。如果职保向居保单向转移统筹基金，会导致各项制度资金安排上的不平衡。同时统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有。参保人员从职保转入居保，不转移统筹基金，也不影响其个人权益。

3、城乡基本养老保险金待遇的调整

参保人员若在同一年度内重复参加职保和居保的，其重复时段（按月计算）只计算职保缴费年限，清退居保重复时段缴费，并将居保重复时段相应个人缴费（含集体补助）金额退还本人。参保人员不得同时领取职保和居保待遇。已经同时领取职保和居保待遇的，终止并解除居保养老保险关系，除政府补贴外的个人账户余额退还本人，已领取的居保基础养老金待遇应予以退还；本人不予退还的，由社会保险经办机构负责从居保个人账户余额或者职保基本养老金中抵扣。必须遵循养老保险关系唯一性的原则，既优先保留养老金水平较高的职保待遇，又防止重复领取待遇给其他参保人员权益带来损害。

四、河北省城乡基本养老保险制度衔接与转化的对策及建议

城乡基本养老保险制度衔接与转化是新时代的新生事物，这项工作没有现成的理论和经验可借鉴，操作和实施起来难度相当大，为此建议从以下几个方面加以完善：

（一）先行试点，总结经验渐进式推广

城乡基本养老保险关系衔接与转化是中国国情的特有情况，没有现成的理论和经验可借鉴，因此必须经过深入试点，总结经验和完善理论后，进行推广。河北省城乡之间、不同地区间的经济发展水平差异较大，养老保险政策在一些具体细节上也存在地区差异，因此转移办法的完善需要一个探索试点的过程。其次，办法的实施需要统一规范、操作简便的经办流程，否则再好的办法也难以落实。建议试点地选择经济条件较好、城镇化相对发达、有一定的新农保工作基础和经验的地区，如河北省的秦皇岛市。试点的重点任务是要对参保对象、保险费折算、账户转化、养老金计发标准和待遇等基本要素进行规范和不断地调整，对衔接与转化办法进行完善，以适于向全省推广。

（二）重视立法保障，及时制定转移接续办法

要根据试点情况，及时出台城乡基本养老保险衔接与转化的有关条例和管理办法，使该项工作有法可依。从统一管理角度，出台一个省级的《城乡基本养老保险制度衔接与转化的方案》，以及和其配套的实施细则，非常必要。该方案和实施细则，是全省基本养老保险业务统一管理的纲领性文件，也是各地市进行接转保险关系的重要法律依据。以便解决城乡流动人员的养老关系转移问题。农民工频繁在城乡间流动，是我国城镇化过程中的必然现象，将在很长时期内存在，研究解决他们的跨城乡养老关系转移接续问题恰逢其时。一方面，目前由于新农保和城镇居民养老保险刚刚试点实施不久，城乡养老关系转移无论从总量，还是诉求方面矛盾并不突出，农民工大多年龄在 30 周岁以下，离领取养老待遇还有较长的时间。早做筹划，尽快出台办法，避免问题和矛盾的堆积。另一方面，各类养老保障制度正在逐步完善，如果这一问题还仍然没有解决办法，势必影响养老保险制度城乡统筹的实现[8]。

（三）加快社保机构信息化管理服务平台建设

加快城乡基本养老保险制度的信息化建设是支撑社会保障系统的重要技术保障，对实现城乡居民养老保险信息的动态监控、传递互通、有序衔接具有重要的意义。充分利用国家“金保工程”建设，依托政务网络技术平台，形成统一集中、分层互联和安全高效的社会保障网络体系，为社会保障管理提供一个信息共享交换平台，为公众提供一种方便快捷的信息查询服务平台。目前除了加强各地“城保”制度的完善外，同时，也要加强与兄弟省份的沟通与合作，为保险关系的衔接与转移提供方便。要加大各地社会保险信息服务设施的软硬件平台建设和网络化管理，提高管理效率，增强准确性；有条件的地方，最好与各地社会保险的开户银行建立网络关系，对参保对象建立社会保障卡，实现动态迁转，减少人工程序，节约成本。

（四）消除体制障碍，创造衔接的宽松制度环境

城乡基本养老保险制度的衔接与转化，会涉及到许多相关制度，如劳动就业制度、户籍制度、土地制度、社会福利制度等，它们的开放程度直接决定着城乡社会保险制度的接轨进程。因此，必须加强对劳动就业制度、户籍制度等的改革力度，为城乡基本养老保险制度创造良好的体制环境。城乡劳动力就业机会均等、公平竞争的就业环境，是城乡基本养老保险制度衔接与转化的真正动力；继续放开城乡户口的限制和束缚，实行户口属地管理原则，促进劳动力的流动和保险关系的转移；将现行城镇的社会福利制度向农村延伸，形成城乡一体的社会福利制度体系，促进流向城镇的农村劳动力除了养老保险关系与城镇衔接外，也能同时享受城镇其他的福利待遇。

（作者单位：河北科技师范学院 财经学院）

基金项目：2012年度河北省社会科学发展研究课题“河北省城乡基本养老保险制度的衔接研究（201204115）”。

河北省人力资源与社会保障厅课题“创业政策对对河北省农民工返乡创业的绩效分析及其优化（JRS-2011-1080）”。