政府网站信息公开服务中的问题应对策略*

白清礼

(郑州航空工业管理学院信息科学学院，河南 郑州 450015)

1 政府网站信息公开服务的涵义与特征

根据我国《政府信息公开条例》及其政府网站信息公开服务实践，可将政府信息公开服务定义为，行政机关利用政府网站向社会公众提供政府信息的整体活动过程。政府信息公开服务具有以下几层涵义：①法制化，即公开的主体和对象，以及公开信息的内容、程序、形式等有明确的法律规定。②公民获取政府信息的方式多种多样，如：查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等。［1］③整体性，即政府信息公开是一个完整的过程：法律制度是依据;公开行为是法律制度的实施;公开成效是公开行为的结果;公开成效应反馈到信息公开的决策和法律制度之中。④政府信息公开并非是指所有政府信息都应公开，而是将国家秘密、商业秘密、个人隐私作为例外。

依上述信息公开服务的涵义，信息公开有如下特征：①政治性。一是指信息公开的主体是国家机关。尽管我国《信息公开条例》规定的公开主体限于行政机关及其授权的组织，但公开主体的逐渐扩大到其他国家机关主体是国际信息公开的主流趋势，也是我国信息公开的发展走向之一;二是指公开的信息内容与国家机关职责履行活动密切相关，如实记录和反映了国家机关的活动;三是指涉及国家秘密的政府信息不得公开。［2］②服务性。信息需求成为当今社会的基本需求之一，催生了信息服务的产生与发展。由于政府在社会管理中特殊的地位与作用，政府信息内容服务成为最重要的信息服务类型之一。所以，信息公开是社会信息服务整体的一部分。这既是建设服务型政府的要求，也是民主政府发展的需要。政府在提供信息公开服务时，应符合针对性、及时性、准确性等信息服务的基本原则。③普遍性。即政府信息公开面向所有社会成员。④权利性。现代宪政观念认为，政府是否应当公开信息，不是由政府权力决定，而是由民众的知情权决定，这种权利是民众所享有的宪法权利。所以，政府信息公开是公民知情权实现的要求，而不是政府给予公民的恩赐。

2 政府网站信息公开服务存在的主要问题及分析

2.1 政府信息公开目录体系存在的问题

除了少数政府网站外，其余的政府网站上皆有相应的政府信息公开目录。但在分类目录、类目名称、信息条目、信息目录的展现形式等方面存在不少问题，具体来看，主要有以下几个方面：①对政府信息没有相应分类，缺少目录导航功能，且信息条目只有信息名称，没有其他元数据，信息数量很少。②将有些不属于政府信息主动公开的法定范围内的信息归入政府信息公开的信息类，缺乏科学性与合理性。③信息分类层次较少，将各部门信息混杂在一起，不利于信息浏览检索，不能让公众快速准确地定位与查找信息。④类目和信息名称不规范。信息公开分类的类目名称不规范的表现有多种，如：不够精练，语词前后不一致，概念上前后不一致，信息名称不能准确表达信息的内容等。⑤“政府信息公开”主题类目少，信息主题单一;每个类目下的信息量少;类目之间缺乏一致性，类目关系矛盾等。

2.2 信息条目规范性差，属性特征数量少，不能构成对信息形式的完整认知

信息条目是公开的政府信息的形式特征的信息记录，一般由序号、信息名称、发布机构、发布日期等构成，是联系类目与政府公开的具体信息的桥梁。所以，在政府信息网站公开中，信息条目是必不可少的，其地位异常重要。

从现有情况看，信息条目主要存在以下问题：①信息内容的属性特征少，不能较为完整地反映信息的形式特征，不利于公众通过信息条目判断信息内容及其价值。②缺少序号，导致信息排序混乱，不能给人以秩序感。③信息属性特征名称与内容不符。④对一些信息元数据缺乏正确的理解。如：将“生成日期”理解为“发布日期”。⑤在同一政府网站中，信息条目的格式不一致。

2.3 信息目录规范性差，缺乏核心元数据，必选元数据项不全

依国务院制定的《政府信息公开目录系统实施指引(试行)》和《政府信息公开条例》规定，以及检索、查阅公开的政府信息的需要，与目前政府网站信息公开的实际情况相比较，政府信息公开目录主要存在有以下问题：①只有信息条目，没有相应的信息目录;信息条目与信息目录，尤其是列表信息目录没有严格区分。②在同一政府信息公开网站中，每个类目下信息目录的元数据格式也不一致，有的甚至有3或4种元数据格式。③信息目录的细览形式元数据缺乏必选项，数量少，只有3项或4项。④目录元数据名称与实际内容不符。如将“发文时期”标为“网络发布日期”，将“内容概述”标为“信息标题”等。

2.4 政务公开与信息公开相混淆，两者信息内容重复

目前，大部分政府网站同时具有“政务公开”与“信息公开”两个栏目。从各自包含的信息内容来看，政务公开与政府信息公开两者之间共以下4种关系：①政府信息公开是政务公开的下属类目，但具体表现差异较大。②政务公开与政府信息公开属于网站一级类目，信息内容不同，但有一定交叉重复。③政务公开与政府信息公开属于同一概念，两者可以相互替代，这种现象较少。④政务公开与政府信息公开既同属网站一级类目，政府信息公开也是政务公开的下一级类目。［3］

2.5 整体检索功能不强，只有少数政府网站设有专门的信息公开搜索功能

政府公开的信息逐年增长，大量信息的存在需要有效的检索途径，以节约时间，提高检索效率。尤其是专门的政府信息公开搜索，可以提供更针对性的搜索。从现有政府网站情况看，有的仅有站内简单检索;有的设站内简单和高级两种检索;有的是站内简单和高级检索皆无等。需要注意的是，具备专门政府信息公开搜索功能政府网站较少。从整体来看，政府信息公开网站缺乏相应的专门搜索功能，这无法适应信息公开的未来需要。

3 构建政府信息公开服务应对策略

3.1 科学处理信息公开与政务公开之间的关系，彰显信息公开的地位与作用

在政府网站上，“政府信息公开”与“政务公开”两个类目同时存在的现象较多。这种现象较容易造成以下问题：一是同一信息归入两个类别之中，造成两个类目下具有较多的重复信息;二是归类错位，即将属于政务性信息归入信息公开之中，或将属于依法公开的信息归入政务公开之下;三是在“政务公开”类目下的信息多于“信息公开”类目下的信息的情况下，易导致公众的对信息公开的误判，他们会认为依法公开的信息较少，而政府任意公开的信息较多。

因此，合理确定“政务公开”与“政府信息公开”两个类目之间的关系，可采取以下措施：①取消“政务公开”类目，开辟或保留一级类目或专栏“政府信息公开”。②同时保留这两个类目。如果同属一级类目，应依法合理地界定归入两者之下的信息范围。如果“政府信息公开”作为一级类目“政务公开”这下的二级类目，应明确“政府信息公开”与其他二级类目之间界线。不管是作为一级类目，或是作为二级类目，“政府信息公开”之下的具体信息条目都不能与其他一级或二级类目重复。

3.2 在政府网站首页设置内容充实、结构合理的一级类目“政府信息公开”

为了便于社会公众识别和利用政府公开的信息，应在政府网站的首页位置设立实行统一的类目或专栏“政府信息公开”，其下类目和内容包括：①政府信息公开指南。②政府信息公开目录。③政府信息公开目录简介。④依申请公开。⑤政府信息公开法律制度。⑥其他功能，如：政府信息公开咨询、建议、监督、投诉等。这种设置较为清晰完整地反映了政府信息公开的必备类目和内容，公众可全面了解政府信息公开工作类目或专栏的功能。同时，还应规范这些类目之下的内容，如：政府信息公开指南名称、内容;依申请公开的内容和功能;政府信息公开法律制度的内容等。

3.3 注重信息公开的标准化，为资源共享奠定基础

标准化是政府信息公开及信息资源共享、尤其是在各级政府及其部门之间共享的重要基础。标准化的主要内容包括：①信息资源格式的一致，利于共享主体之间实现信息传播与转换。②信息公开目录可参照国务院下发的《政府信息公开目录系统实施指引(试行)》当中的服务子系统、信息核心元数据等内容进行信息公开网络建设。③在《政府信息公开目录系统实施指引(试行)》基础上，编制政府信息公开的主题类目表和机构类目表等。这样可以在很大程度上避免类目名称不规范、类目设置混乱的现象。

3.4 正确处理信息条目与信息目录之间关系，建立从类名到信息内容的清晰易用的链接

信息条目是连接“政府信息公开目录”下的类目与公开的具体信息的中介，一般由序号、信息名称、发布日期等构成，点击信息名称可看到公开的政府信息。从调查结果来看，信息条目的内容往往和信息目录具有一定的重复，浪费了信息公开工作人员的时间和精力。

信息目录是记录政府信息形式和内容特征的一种工具，根据《政府信息公开目录系统实施指引(试行)》规定，根据具体情况，信息目录可由一定数量的元数据构成。为方便公众查阅政府信息，可建立如下链路：网站一级类目“政府信息公开”→“政府信息公开目录”→“类名”→“信息条目”→“公开的政府信息”。

3.5 建立完备的目录体系，真正起到检索、揭示、报道信息的功能

政府信息公开目录体系是包括类目设置依据、标准、原则，以及类名、元数据等，是从不同角度进行记录和描述，并按照主题或机构类别编制而成的，以揭示、报道政府信息的内容和形式特征。所以，政府信息公开目录是揭示政府信息、引导社会公众检索和获取政府信息的工具，可以使社会公众了解公开的政府信息的内容，并根据目录提供的线索获取政府信息。因此，完备的信息公开目录体系对政府信息公开服务至关重要。

根据《政府信息公开目录系统实施指引(试行)》规定，政府信息公开目录的展现形式有三种，即列表、简要和细览。信息公开目录的形式较为复杂，同时也较为混乱，迫切需要规范，可采取以下几方面措施：①与信息条目相区别。②类目名称准确科学，类下信息与类名相符合，信息归类准确，避免类目间的逻辑错误。③一般采用一种形式展现信息目录，同时，可参照国务院的做法，单设“政府信息公开目录下载”功能，供利用者下载打印等。

3.6 建立完备的政府信息公开的计算机检索系统，提高检全率和检准率

即根据公民的政府信息资源需求，从信息的时间、内容、来源、区域等多个属性出发，综合分析，建设检索途径多、获取渠道多的信息检索系统，社会公众可进行全文、多媒体、超媒体、超文本等多种信息形式的检索。［4］对社会公众检索公开的政府信息而言，检索界面设置尤为重要，它涉及检索的易用性、可操作性、检全率、检准率等问题。根据目前存在的问题，可采取以下措施优化政府信息公开服务检索系统：①除了站内搜索外，应建立专门的政府信息公开搜索系统。②建立政府信息公开的简单搜索和高级搜索功能，简单搜索应支持自然语言搜索，方便缺乏信息检索专业知识的社会公众利用。③一般情况下，政府信息公开目录中的元数据，尤其是核心元数据都应设置为检索项，且支持模糊检索等。

4 结语

政府网站信息公开服务是社会共享信息资源的基本渠道。从长期发展来看，政府信息公开需要解决的问题仍有很多，如：基于信息公开的社会监督与问责、信息公开的绩效与成效评估、公开信息目录数据库建设、信息公开方式体系构建等。因此，无论是信息公开的理论研究，还是其实践工作，都需要漫长的过程。在这一过程中，理论和实际工作者都需付出努力和艰辛，才能真正实现《政府信息公开法》的立法宗旨。

［1］杨霞.政府信息自扩散性与政府信息公开［J］.档案学通讯，2004(6).

［2］王新才.政府信息资源管理［M］.北京：科学出版社，2004.

［3］白清礼.政务公开与政府信息公开之辨析［J］.图书馆工作与研究，2012(8)：61-64.

［4］焦玉英等.信息检索［M］.武汉：武汉大学出版社，2004.