宁夏农村金融发展的制度变迁与路径选择

■ 党锐锋 副教授（宁夏大学马克思主义学院 银川 750021）

从目前情况来看，宁夏农村金融制度仍然是由正式金融机构一统天下。但是，随着我国经济体制的转轨和西部大开发新十年战略的实施，宁夏农村经济获得了长足的发展。此时，原有的农村金融制度已经无法满足宁夏农村经济发展的需要。

正式金融制度供给不足

正式金融制度是指具有官方或者半官方性质的金融制度安排。从宁夏农村经济主体的贷款需求特征看，正式金融部门很难满足他们的贷款需求，其中的原因既有微观上的市场失灵，又有宏观上的政策歧视。从微观角度来讲，导致宁夏农村金融供给不足的根本原因是信息以及建立在信息基础之上的信用，就此而言，宁夏正式金融制度为农户提供贷款面临的是高于东部的信息成本。从宏观层面上看，由于宁夏总体经济比较落后，各地采取侧重于城市工业化的发展战略，相对忽视了农村经济发展的需求。

（一）国有商业银行金融供给不足

近年来，随着国有商业银行改革的深入，国有商业银行在降低不良资产率和防范金融风险的同时，因其采取了逐步撤并分支机构、上收信贷管理权限等改革措施，事实上造成了县域金融的萎缩，直接导致县域资金的巨额外流。特别是在欠发达地区和农村地区，国有商业银行大量撤并机构，纷纷退出农村市场。

（二）中国农业发展银行金融的供给不足

中国农业发展银行作为我国的农业政策性银行，其成立的目的就是承担农业政策性贷款，支持我国农村经济发展。从其他农业发达国家来看，积极发挥政策性金融机构的作用也是普遍做法。但由于中国农业发展银行存在诸如资金来源渠道单一、业务范围狭窄等问题，不但农业发展银行自身经营状况不佳，经营风险不断加大，也使其扶持农业生产、发展农村经济的作用大打折扣。作为政策性银行，农业发展银行的资金按规定应主要来源于财政无偿拨款，也可以其他形式的有偿措施作为补充。但由于财政拨付资金有限，且常常不能按时到位，农业发展银行实际上不得不主要通过向中央银行借款的方式筹集资金，目前农业发展银行资金来源中约90%是中央银行的再贷款，筹资成本较高。这种资金来源的高成本与农业发展银行面向农业提供优惠利率贷款形成了利差缺口，这就使农业发展银行举步维艰。宁夏作为欠发达地区，已失宠于国有商业银行，因而更需要政策性银行的投入与支持，但是据我们所调查的宁夏中宁县、同心县及盐池县，中国农业发展银行均未提供足够的政策性金融服务，制约了当地农业生产条件的改善、农业产业化的发展，也制约了农民收入的提高和农村经济的发展。

（三）农村信用社金融供给不足

农户贷款难问题能否得到解决，解决的具体程度和效果如何，关键在于农村信用社。当前农村信用社比较普遍的存在两个问题：一是信贷资产质量低下，拖欠率和风险贷款率高，存在较大的金融风险。二是多数信用社处于亏损状态，财务风险高。另外，在宁夏还普遍存在农村信用社占有人民银行数额不小的再贷款问题。以上这些突出问题形成了一种“吸收存款-贷款沉淀和亏损及耗费占用-再吸储和人行再贷款补充”的恶性循环。

从农村信用社发放贷款来看，农村信用社自身经营管理中的许多问题，直接导致了农户贷款难问题。一是贷款手续太烦琐，办理贷款时间过长。无论贷款数额大小，均需层层负责人审批后农户才能获得贷款，程序过于复杂。而且往往是同一贷款人多次贷款就得多次重复上述手续和程序，这无疑增加了每次只需一千或者几百元贷款用于购买种子、种苗、肥料等农户的负担，无形中影响了农户正常生产经营活动。由于手续烦琐有些农户干脆不贷，许多农户宁可碍着面子向亲戚朋友借款甚至是高息民间贷款，也不愿意向农村信用社申请贷款。二是农村信用社“官商”作风还未得到根除，不及时调整经营理念和思路。“官僚主义”的风气很严重，并且对贷款发放缺乏有效的监督和必要的透明度，在贷款利息外加重了农户的各种负担，增加了农户贷款的直接和间接成本。三是客观上农村信用社人员偏少，与广大贷款需求面严重失衡。大多数农村信贷员平均要面对成百上千的农户，据中国人民银行的统计，平均每个信贷员对应的农户达到1662户，信贷员只能对农户贷款进行“粗放式”管理。这些主客观原因，直接导致了农村信用社金融供给不足。

正式金融制度供给的趋同性

宁夏农村正式金融的供给不仅在量上存在着明显的缺口，而且在质上也存在着严重的趋同性。这导致了宁夏地区农村金融机构无法满足农村经济发展所产生的多元化和个性化的需求，同时也增加了同一地区内金融机构的竞争压力，从而形成了资源配置上的低效率。主要表现在：一是金融机构在空间上配置十分均衡，几乎每个县域内都设置了农业银行、农村信用社和农业发展银行等金融机构。它们的设立几乎与当地的经济发展水平和发达程度无关，这严重降低了资源配置的效率。二是金融产品在横向服务上基本同质，宁夏农村正式金融机构的主营业务均是存贷款业务和中间业务两类，金融产品的同质性较强，无法满足宁夏弱质农业的多元化需要。从金融需求角度来看，宁夏农户和农村企业的金融需求具有鲜明的层次性特征。然而，不同的需求应该由不同的金融组织和不同形式的金融供给来满足。如贫困农户，其生产和生活资金均较短缺，其作为金融机构放款的承贷主体时是不健全的，贷款风险较大，虽然其对贷款也产生需求，但是被排斥在正式金融组织的贷款供给范围之外，只能以较为特殊的方式满足资金需求，如政策性金融的优惠贷款资金、民间渠道的小额贷款、政府财政性扶贫资金，都是贫困农户满足资金需求的重要方式；市场型农户由于从事专业化技能型生产，对于贷款资金的需求大于一般农户，但其缺乏有效的承贷机制，缺乏商业贷款供给所要求的抵押担保品，因而难以从银行申请到贷款。目前农村信用社和农业银行主要开展的是传统的存贷款业务，业务单一，大多饱受不良贷款之苦，金融效率低下。这种农户、企业需求的多层次性与农村金融供给的趋同性形成了矛盾。

非正式金融的兴盛

非正式金融制度是相对于官方正式金融制度而言的，民间借贷属于非正式金融制度。西北地区农户面临着正式金融制度的缺口和金融产品单一的问题，其对正式金融制度的多样化需求处于一种被压抑的状态，也就是说这些潜在的需求因种种原因未能得到满足。而在现实中这种需求又确实存在，无奈之下，只好转而寻求非正式金融制度来满足自己的需要。在这种情况下，非正式金融制度就自发成长、壮大起来，并对西北地区农村经济的发展产生了一定的影响，同时它的兴起对宁夏农村金融制度的变迁也有着一定的促进作用。据调查统计，仅2010年宁夏中宁县农村地区的民间借贷比例已经高达65%，农村民间的高利贷借贷金额，就约占了农村信用社发放农业贷款金额的14.55%，约占农村资金需求总量的45.76%。从经济学上来说，游离于官方监管之外的民间借贷，实质上是一种处于国家货币政策宏观调控和规范金融市场之外，由民间自发推出的，进行中、短期投资或投机的个人金融行为。作为一种借贷资本形式，民间借贷的存在与发展有其客观性和必然性。

诚然，非正式金融的发展解决了农村经济发展中的部分资金需求，但同时也要注意到非正式金融的发展给农村金融的安全带了不小的隐患，如：高利率与资金流向的失调、组织不规范性与运营中的高风险、活动的隐蔽性与政府监管的困难等。

农村金融制度变迁的路径安排

就目前而言，宁夏农村金融制度的变迁无非两条路径：一是对现有的正式农村金融组织进行功能性的调整；二是赋予非正式的农村金融组织进行平等的竞争。但无论选择哪一种变迁的路径，都必须兼顾改革的成本和资源的优化配置效率。

（一）正式农村金融机构的功能应该回归和强化

正式农村金融机构在成立之初，其宗旨是服务于农村经济的发展。但是随着经济的转轨，这些机构的功能也在悄悄的发生着变化，由最初的“输血”功能演变为后来的“抽血”功能，给农村特别是宁夏农村发展造成了很大的负面影响。鉴于此，为了促进宁夏农村经济的健康发展，有效解决宁夏“三农”问题，不仅必须使正式农村金融组织回归到服务农村的功能上来，而且还要对这一功能进行强化。改变其主营存贷款的单一功能，使它们的功能逐渐扩展到现代金融领域，比如，结算、同业往来、信息咨询以及信用卡服务等。让正式农村金融组织具有现代意义上的金融机构的特点，以便满足农村经济的多样化需求。

（二） 赋予非正式金融组织合法的地位

正式农村金融组织的功能回归和强化，在某种意义上来讲只是对其功能扭曲的一种纠正，并不是真正意义上的制度变迁。根据制度经济学原理，制度变迁能否实现，取决于选择的路径是否改变了既有的制度结构，是否开拓了制度选择的集合以及制度的空间。因为一种创新的制度安排，只能从可供选择的制度安排集合中挑选出来。制度选择的集合越大，制度变迁成功的可能性越大。宁夏农村金融制度变迁的路径如果只在现有的农村金融框架和利益结构中进行选择，那最多是做些“技术性的改进”而已。

金融制度结构反映了金融资源的各种配置关系，金融制度运行本身并不仅仅依赖于某些有形的经济部门（如银行等），而且还依赖于很多经济部门（包括家庭、企业等）之间的市场联系与资金交易关系的确立。因此，宁夏农村金融制度变迁的主要内容是农村金融资源的配置关系。显然，这意味着我们在选择宁夏农村金融制度变迁路径时，就要在现存制度框架之外去寻找答案，即赋予非正式金融组织合法的地位。从理论上讲，宁夏农村金融制度的变迁需要多种金融产权形式的并存。因为，制度变迁的本身就是不同的产权之间进行竞争与重新界定产权边界的过程。在只有一种金融产权（正式农村金融产权）的情况下，不管人们作何努力，都不会出现令人满意的农村金融制度变迁的结果。在此情况下，宁夏农村金融制度变迁最多是在现存的制度结构和利益框架内进行一些修补，而不会从根本上形成真正意义上的变迁。允许和鼓励非正式农村金融组织发展，是宁夏农村金融制度变迁的要害之处。因为作为一种制度选择的一个增量，它具有完整的、明晰的和可交易的产权。而且它还是“轻装”上阵，没有太多的历史“包袱”，制度创新的余地大。根据制度经济学理论，金融制度的实质是金融运行的规则，金融运行的规则又内生于金融产权交易，金融产权交易本身又是不同金融产权主体之间“私人利益”的冲突过程。

因此，发展非正式金融组织并鼓励其产权交易对于确立宁夏农村金融制度变迁的路径具有重要意义。首先，在完善的正式农村金融制度迟迟不能够建立的时候，非正式农村金融制度的确立能够有效地弥补正式金融制度所留下的空白点。其次，当非正式农村金融组织以合法化的身份进入到农村金融领域参与竞争时，对正式金融的功能回归和强化有着促进作用。最后，非正式农村金融制度的合法化，能把在国家和地方政府控制之下的农村金融供求的强制性均衡转变为在市场机制调节下的自发均衡，从而降低农村金融交易的成本和费用，提高西北农村金融资源的配置效率。

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