城镇化建设的国际比较及对我国的启示

■陈永霞 博士生（南京林业大学 南京 210037）

城镇化建设的国际比较及对我国的启示

■陈永霞 博士生（南京林业大学 南京 210037）

▲ 项目名称：人事部PPP交通项目可变合同条件研究项目批准号：011050048

从国际比较看，美国、日本的城镇化成功路径是以工业化为主导，东欧和东南亚的许多发展中国家存在城市化滞后问题，而拉美国家则大多陷入过度城市化状态。本文认为我国应借鉴国际经验，开展我国的新型城镇化建设。

城镇化 路径 国际比较启示

城镇化发展路径的理论回顾

对于城镇化的发展路径，学术界主要有两派观点，即“推”动力与“拉”动力理论。

城镇化的“推”动力理论从劳动力要素的角度出发，认为农村人口的快速增加导致了可耕农地出现短缺，从而“推”动劳动力向城镇迁移。在该派观点下，比较有代表性的学说是二元结构理论以及“拉尼斯-费模型”理论。1979年，二元结构理论由威廉·阿瑟·刘易斯提出，他认为劳动力流动分为两个阶段：第一阶段，劳动力无限供给，现代工业部门迅速扩张，吸纳从传统农业部门中源源不断转移出来的剩余劳动力，直到没有剩余劳动力；第二阶段，传统农业部门的剩余劳动力已被吸收完毕，现代工业部门不得不上涨工资来雇佣劳动力。在刘易斯看来二元经济最终转变为一元经济（即“刘易斯”拐点到来）。二元结构理论的提出在学术界引起了很大的反响，但是该理论仍存在着不足。首先，没有足够重视农业在促进工业增长中的作用；其次，没有注意到农业生产率提高而出现农业劳动力剩余是农业劳动力流入工业部门的先决条件。基于这些问题，费景汉和拉尼斯对刘易斯二元结构模型作了重要的补充和修改，形成了“拉尼斯-费模型”。他们把劳动力向工业部门的流动过程划分为三个阶段。

另一学派则认为，城镇的经济发展将农民“拉”到城镇生活。这一派的支持者提出了区域发展不平衡理论以及产业集群与城镇化发展理论。区域发展不平衡理论是传统的区域增长理论的一部分。该理论假设生产要素自由流动，认为国家经济发展分为三个阶段。在起飞阶段，随着整个国家经济发展水平的提高，区域的差异呈扩大趋势，经济欠发达地区的劳动力要素被经济发达地区所吸引，从而拉动了城市化进程；起飞阶段之后，区域间的不平衡程度将趋于稳定，劳动力要素的流动的速度也将逐步减慢，城市化进程减缓；当经济发展到成熟阶段后，区域差异将逐步缩小，区域经济增长呈均衡趋势，但“城市病”变得越发严重，一部分劳动力要素再一次回到农村，即出现所谓 “逆城市化”现象。产业集群与城镇化发展理论从“协同效应”的角度解释城镇化。产业群是由产业链上的分工协作而在某一地区集聚的众多企业所形成的。它吸引了在产业链上工作的人口和劳动力，它也为配套的零售商业、餐饮业和交通运输业提供了发展的机会和就业的岗位，从而进一步带动人口的聚集。产业的集聚和人口的集聚拉动了城镇的发展，提高了城镇化的效率。

本文在分析美日及拉美等国家的城市化成败经验后，认为“拉”动力作用更强，且拉动力的核心是工业化，“推”动力方面要求劳动力供给不存在短板约束。工业生产的共同劳动需要生产资料和劳动在一定地域集中，从而加速了城镇化进程，而且随着人均收入水平的上升，工业化的演进导致产业结构的转变，带动了城市化程度的提高。根据城市化和工业化的协调程度，可将城市化分为滞后城市化、同步城市化以及过度城市化。

美日的城镇化成功路径

这两个国家城镇化的起源，都离不开工业化的“拉”动。工业化的发展主导城市化发展的步骤，而劳动力的供给面不存在短板约束，可以满足城市化发展的要求，是两国城市化顺利完成，并且伴随经济高增长的重要经验。

美国的城市化进程具有典型分散型特征。可分为三个阶段，每个阶段都是一次时间与空间的大跃迁。第一阶段发轫于19世纪初期，当时处于大西洋东面的纽约凭借其天然深水港的地理优势，成为承接欧洲产业转移的桥头堡，率先进入工业化阶段。以纽约为辐射中心的“东北部新英格兰地区”和“大西洋中部地区”大都会城市群开始形成。随着美国工业化逐渐向上游产业链发展以及二次工业革命的到来，拥有丰富资源的五大湖经济区开始崛起。随着连通纽约与五大湖地区的运河和铁路网络的铺设完善，越来越多的人进入美国的中西部，以芝加哥为中心的美国第二大城市群得以形成，城市化进程完成了第二次飞跃。二战开始，美国的城市化进程开始了第三次时空跃迁。这一次，以洛杉矶为辐射中心的西部太平洋沿海城市带开始崛起。该都市群的兴起离不开二战及冷战期间美国对于国防建设和军工业的需求。随着一部分军用工业转向民用工业，更大的生产力被释放出来，计算机设备、电子元件等高新技术产业得到发展。同时，美国在20世纪60年代所颁布的几个移民法案客观上放松了拉美裔和亚裔移民的限制，促进了大量的移民进入西南部，为西南部的发展提供了充足的劳动力。至此，美国历时约200年的城市化进程终于完成。可以看到，美国的城市化基本上是在一种自然生长的状态下，在产业发展的带动下，实现大都市群的兴起，历时漫长，但发展均衡。这与美国的地理环境和资源条件分不开，也得益于其宽松的移民政策保证了劳动力的供给。

日本的城市化路径与美国不同。日本工业化、城市化的突飞猛进主要发生在二战后到80年代之间，日本三大城市圈：东京、大阪和名古屋相继兴起。1945年二战结束以后，东京逐渐从战时“神都”建设中恢复过来，成为了战后日本的统治中心。在20世纪五十年代初爆发的朝鲜战争中，日本得到了美国的大量援助并承接了很多的军需订单，刺激了日本军事工业、机械工业、钢铁工业的发展，东京作为日本的首都和重要工业城市，受益匪浅。大阪在明治末年，已经确立了大工业城市的地位。因军需品生产的需要，大阪工业结构发生了根本变化，由传统的纺织工业第一位变成了金属制造业第一位，特别是钢铁生产量占比最大。名古屋位于本州中部，其位置位于东京和大阪之间。二战战前，名古屋主要发展轻工业，但战后初期，名古屋根据国家的总动员法，开始了大规模的军事用品建造，并成为当时日本的飞机制造中心。随着工业的发展，名古屋人口开始急剧增加，但和东京和大阪等城市相比，依然相差甚远。与美国不同，日本三大都市圈的形成并没有时间上的承接关系，而是各自利用自身的比较优势，发展优势产业，从而推动了城市化的进程。

拉美等国的城镇化失败路径

城镇化的失败路径表现在“滞后城市化”和“过度城市化”。东欧和东南亚的许多发展中国家存在城市化滞后问题，比如泰国。泰国曾经是“亚洲四小龙”，拥有较为瞩目的经济发展成就，但是其城市化却举步维艰。这主要是由于：其城市正规部门难以提供充足的劳动岗位，使得大量城市贫民不得不受雇于正规就业结构之外的各种行业，获得较低收入。而部分城市贫民主要从事资金技术要求低和盈利较快的小商业、饮食业等服务行业，从而使得城市的第三产业在工业发展处于较低水平时就高速膨胀，一定程度上出现了“产业空心化”和“虚假繁荣”。截至2001年，泰国的工业化水平为40%，而城市化水平却只有20%。

与此相反，拉美国家的城市化则大多陷入了过度发展的泥潭。自上个世纪50年代开始，拉美各国普遍实行进口替代战略，目的是在国家大力扶植下，有计划地促进国内民族工业的发展。20世纪80年代初，除中美洲的少数国家外，主要拉美国家的城市人口比重都超过一半。但拉美进口替代发展模式是以资本密集型产业作为工业化起点的，国内有限的资金集中用于资本密集型产业的发展。由于在国家长期高筑贸易壁垒的保护下缺乏必要的竞争，该产业未能真正发展起来，反而愈益依靠政府的保护和资金支持。为维持经济高速增长，拉美发展中国家只能大举外债。这就给拉美的城市化发展埋下了祸根，并最终在80年代爆发了拉美债务危机，将拉美的经济发展带入泥淖。

拉美的城市化发展是在相对短时期内，在政府的政策诱惑下快速实现的。农村人口大量流入城市，但城市工业并不具备吸收所有劳动力就业的能力，进入城市的这些移民长期处于失业和半失业状态，或主要以在城市经济的边缘自我就业谋生，许多人长期生活在官方确定的贫困线以下，由此逐渐发展成大片的贫民窟。由此引发了城市内部一系列的经济、社会和环境问题。拉美地区过度的城市化不仅没有推动拉美经济持续健康发展，没有解决其农村及农业问题，反而使拉美各国陷入了更为棘手的城市危机之中。

对我国新型城镇化建设的启示

第一，我国新型城镇化建设要与工业化协调发展。美日两国的城市化进程都是以工业化为核心动力的城市化进程。美国从轻工业到重工业到军工业的发展，带动了多中心的大都市圈的成熟。日本在军需、重工业的带动下，形成三大城市圈，迅速实现城市化。城市化与工业化的协调发展导致城市化进程伴随经济高增长，这是一种良性的城市化。城市化与工业化协调的基本内涵在于：由于工业化的推进，非农就业人口的不断增加，与之相适应的非农就业人口和依托非农就业人口生存的相关人口向城市集聚，采用城市的生活方式，促进了城市的发展。

第二，我国新型城镇化建设要选取适合我国国情的城镇化模式。由于资源禀赋和政策差异，美日两国的城市化路径也存在明显的不同，其中最突出的表现在于城市化模式不同，美国是典型的分散型城市化模式，日本则采用典型的集中型城市化模式。在城市化过程中，美国城市化的主导因素是内生因素，如产业结构动态变化、交通运输状况改善等带来的城市化变迁，政府更多起辅助作用。而日本从整体国土规划、工业发展到规划的贯彻等，都可见到政府的影子。我国目前的情况与日本更类似，但我国新型城镇化建设既要发挥政府的作用，也要迎合我国城市化发展的现状和内生规律。

第三，我国新型城镇化建设应与相关产业协调发展。发达国家的城市化最终获得成功与相关产业的协调发展密不可分。美日的每一轮城市化都与产业的迁移和发展有关。比如美国的产业迁移路径由东向西发展，其城市群的崛起也从东海岸开始，依次向五大湖地区和西海岸地区发展。而反观拉美国家的城市化，虽然城市人口比例很高，但是产业的发展却没有跟上大量非农人口涌进城市的速度，城市所能提供的就业机会无法容纳这些人口，从而导致了“贫民窟”的出现。

第四，在我国新型城镇化建设中，政府应当适当作为。政府可以引导城市化，但不可以逆势而为。日本的城市化是非常成功的，政府主导使得资源的配置更有效率，城市化的进程更加顺利。很多拉美国家，诸如巴西、墨西哥等它们的政府在城市化进程中也扮演了重要的角色，但却没有达到良好的效果。这些国家的政府罔顾城市容纳就业的能力，盲目提高城市福利，放任大量的失地农民涌向城市，在政府无力给予这些农民生活保障的同时，城市的工业又吸纳不了如此多的劳动力的情况下，导致了“贫民窟”的出现，引发了各种贫民城市病。由此可见，在城市化的过程中，政府可以进行干预，但不可以强行推动，在工业化不成熟，产业发展不能支持农村人口进城就业的情况下，实行“大跃进”，将适得其反。

第五，我国新型城镇化建设应当高度关注人口红利关闭的影响。城市化进程应当以工业化为核心动力、为主导，而劳动力的充足供给保证不形成“推动力”短板也是十分重要的。美日都是在人口红利消散前完成城市化的主体进程的，相比于这两国，中国可能面临的一个更严重的问题在于：城市化还在加速发展的过程中，而人口红利期即将关闭，劳动力很可能成为制约的供给短板。

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