政府技术采购的成本效能评估研究

2013-04-11孙磊超

湖南财政经济学院学报 2013年1期

王宏孙磊超

(东华大学工商管理学院，上海 200051)

政府技术采购又称“公共技术采购”，是指政府对当前尚不存在但可能在一定时期内研发出来的某种技术、产品或服务提出需求意向，通过直接或间接采购的方式将新的产品引入市场的方法［1］。政府技术采购政策的实施，不仅可获得创新产品，更重要的是通过技术采购，对提高企业技术创新能力和建立创新型国家等宏观目标起到了强有力的推动作用。我国正处在政府技术采购制度的构建阶段，随着政府技术采购概念及其应用的不断深入，当前面临的一个重要问题就是政策制定与实施过程中的评估问题，缺乏合理有效的评估体制已成为政府技术采购制度进一步发展与应用的阻碍。

一、政府技术采购评估概述

1、政府技术采购评估的内涵

评估是指根据某种目标、方法、技术或标准，对收集及反馈的信息，按照一定的步骤，进行预测、分析及研究，并判断其效果和价值的一项活动或过程［2］。我国《政府采购法》规定，政府采购政策的评估是指以政府采购项目为对象，由专门人员和机构，根据我国有关法律、法规及政策文件，遵循相关的原则，运用某种方法、技术或标准，对收集及反馈的信息，进行分析、研究和对比，进而判断并评价政策实施的效果或质量而形成的书面材料，以便对政府采购的整体状况的全面系统了解与掌握。

2、政府技术采购评估的意义

(1)科学化决策与管理的需要

政府技术采购是一个系统过程，对其进行制度化和科学化管理应该涵盖始于需求规划的全过程。从某种意义上说，需求规划与预算编制是保证“物有所需”最重要的环节，是政府在政府技术采购中实现促进技术创新效用的前提。同时，对政府技术采购进行评估，也有利于积累相关采购的经验，为今后同类项目采购提供科学依据，控制预算，实现科学化决策。

(2)市场经济的必然要求

政府从市场上购买公共产品或服务，是市场经济发展的必然，也是市场经济所要求的竞争、高效等核心理念的体现。采购过程中，政府作为购买方与其他市场主体一样，应遵守市场经济的基本规则。只不过由于政府技术采购的政策优越性及效益可观性，会吸引众多企业或科研单位参加竞标，多家企业单位之间的相互竞争致使政府占据了买方市场的绝对优势，进而获取更多低成本、高效能的产品或服务。但是，如果政府不能像其他市场主体一样成为有限理性经济人，不比对价格和质量，也未权衡支出和收益，导致政府采购相关部门在采购过程中效率过于低下以至于企业单位无法忍受，那么不但会促使企业对政府技术采购项目的积极性降低，而且极有可能降低政府的公信力。

(3)加强监督的必要手段

政府技术采购评估的实施能够充分展现和暴露政府采购管理工作的问题和不足，为及时调整工作方向、改进政府技术采购工作方法、增强薄弱环节提供了有力依据。政府技术采购评估的结果是政府向公众展示政府技术采购促进技术创新的成果以及接受公众监督的重要凭证。同时，政府技术采购评估将促使政府必须按评估的标准执行采购工作，有利于规范政府技术采购人员的行为，防止采购过程中腐败现象的发生。在我国政府技术采购制度尚未建立健全的大背景下，完善政府技术采购评估体制有着非常重要的现实意义。

二、成本效能评估的内涵及适用性分析

1、成本效能评估的内涵

成本效能评估是指通过确定目标，建立评估指标体系，从成本和效能两方面进行综合评估的过程。其中，成本是指系统在全寿命周期内费用总和，是一个投入资源量的度量;效能用来描述一个系统完成其预定目标的全部能力，是系统满足特定目标要求程度的度量。具体而言，成本效能评估的目的，通常是在实现既定效能水平的前提下，把成本或资源的消耗降至最低水平。因此，成本效能分析为管理者做出全面、准确、及时的决策提供了依据。

成本效能评估起源于20 世纪60 年代，最早被用于美国国防部武器装备系统的设计阶段，主要是为了优化某些系统参数，使之达到技术先进性与经济适用性的统一。随着社会经济的发展，其应用领域不断扩大，李勇、汪民乐(2006)利用成本效能评估法分析了导弹在超期服役期间使用效能的概况，目的是为导弹超期服役提供决策依据［3］;廖武(2007)应用数据包络分析对装备成本效能进行了综合评估，为优化装备成本规模提供决策支持［4］;赖佳栋(2008)利用模糊综合评判法对电气设备购置管理中的成本效能进行了评估，为设备购置决策提供了依据［5］;李国君(2006)在稠油开发决策中利用成本效能评估方法，取得了良好的实际经营效果［6］。因此，成本效能评估方法已成为工程系统中面临多方案选择时重要的决策方法之一。实际应用中，以评估目标为导向，权衡多重指标建立评估模型，以成本效能比作为判断方案优劣的重要依据，是建立系统工程科学决策与管理的有效手段。

2、成本效能评估对政府技术采购的适用性

政府技术采购不仅是一项有力推进技术创新的政策工具，更是一项复杂的系统工程。由于采购对象是当前并不存在的产品或技术服务，具有资金需求大、风险高等特点，采购结果宏观性、目的性强，不能只关注短期内的效能，更应重视其对技术创新能力的长期拉动作用。政府技术采购这一有力的技术创新政策能否充分发挥其功效，有赖于对项目采购方案的正确决策与评估。一方面，政府技术采购的寿命周期中，不同备选方案所消耗的总成本不尽相同;另一方面，政府技术采购不仅能实现经济收益和社会收益，更重要的是能有效带动整个行业或产业的技术创新能力提升。因此，通过成本效能分析对政府技术采购进行评估体现了经济性与综合收益的相结合，为政府技术采购评估提供了切实可行的方法理论。

三、成本效能评估在政府技术采购中的应用

如上所述，效能是预期一个系统满足其特定任务要求程度的度量。对于政府技术采购而言，其主要是指政府采购项目实现既定目标的程度以及政府为满足社会共同需要而进行资源分配的合理性与政府运用资源的有效性。因此，其方法原理与武器装备系统中的分析方法一样，从成本和效能两方面对系统方案进行综合评估。根据成本效能分析的方法原理，确定政府技术采购成本效能评估的基本步骤如下:

1、确定评估目标

明确目标是对政府技术采购政策评估任务的规定，包括政府采购项目成本和效能的描述及定量要求。由于政府技术采购项目周期较长，过程较为复杂，总的评估目标可分解为一系列子目标，从而形成一个阶梯层次结构。为此，应使每一目标做到意图清楚、指标具体可度量，每一目标均是其它目标所无法替代的变量。评估目标的确立，有利于从各备选方案中确定最佳决策方案以及关键性能指标。

2、确定评估内容和指标体系

政府技术采购评估的关键环节之一是要确立一套客观、科学、能够充分体现政府工作实绩的指标体系。如果指标体系偏离目标，那么公正、科学、合理的评估也就无从谈起。而政府技术采购评估指标体系的制定，应根据政府采购政策功能目标和经济有效性目标实现程度的需要，认真、合理的明确政府采购评估的内容，然后确定不同的要素指标并分解为若干个具体指标。哪些内容应纳入评估范围，决定了政府采购评估体系能否完善、合理及科学，是否能真正发挥政策评估带来的监督、激励、惩罚作用。因此，政府技术采购评估内容的确定是指标体系构建的基础［7］。

因此，可从采购成本效能的角度出发，拟定评估指标体系。成本评估方面采用政府技术采购产品生命周期成本取代产品价格作为评价指标;效能评估方面，根据政府技术采购产品技术创新性强等特点，采用质量、效益、效率三个指标对效能进行综合评估。具体而言，质量指标包括产品技术创新性、可靠性、可维护性3 项分指标;效益指标包括经济效益指标、社会效益指标、环境效益指标3 项分指标;效率指标则包括资源效率、规模效率、人员效率、行政效率4 项分指标。这些指标不能单独度量政府技术采购效能，相互之间紧密关联互为影响，效能评估是一个综合权衡的结果。

3、政府技术采购成本评估

政府采购行为中，传统观念认为产品的购置价格等同于其采购成本，而没有考虑产品的使用成本以及使用过程所产生的社会与环境成本等因素，这样极有可能导致实际中的购买决策失误。对于政府技术采购项目而言，因具有采购年限长、购置价格高以及运营成本大等特点，传统的成本分析方法必然会有较大的出入。因此，笔者在此引入生命周期成本(LCC)理念对政府技术采购成本进行评估。

一般来说，产品生命周期是指产品的市场寿命，包含从产品的概念产生、开发设计、生产制造、市场流通直到使用报废的整个过程。而产品生命周期成本应以产品发挥功能作用的全寿命周期成本为依据，即包括整个产品生命周期内发生的所有阶段成本的总和。据此，可把政府技术采购中的总成本划分为采购产品或技术的购置成本、实施成本、环境成本、监督成本等不同阶段成本［8］。购置成本通常是指在购买产品时的价格及所发生的费用;实施成本是指产品研发生产出来并被用户购置后，在其使用过程中所消耗的人、财、物等费用的总和;环境成本是指在采购生命周期的不同阶段，产生的环境污染所带来的治理和保护成本，通常由政府承担;监督成本则是指整个采购生命周期内，对不同阶段的采购活动进行监督管理的费用。根据生命周期成本的基本框架，通常采用现值法计算采购总成本。

如何在政府技术采购中有效应用生命周期成本这一分析方法，笔者认为其应用步骤基本可分为三个阶段:一是选用适当的方法计算政府技术采购中的生命周期成本;二是根据生命周期成本的计算结果对采购项目进行评价;三是选择最佳的采购方案。

4、政府技术采购效能评估

根据系统效能的定义，政府技术采购中，可把效能评估标准定义为采购政策达到预期结果或影响的程度，其目的是了解政府技术采购产品是否产生所期望的结果或影响。刘小川(2006)认为，根据政府技术采购效能评估的评估标准，设计出目标获取模型，主要考察两个层次效能标准的内涵内容:第一层次考察的是政府技术采购在目标领域内取得的结果;第二层指对达到的成果进行评估与优劣鉴别［9］。政府技术采购具有经济、政治、社会效益等多重目标，故而可以质量指标、效益指标、效率指标作为效能标准评估政府技术采购的综合效能。

评价政府技术采购的效能，需要按照效能标准进行效能评估。笔者认为，政府技术采购的效能评估需要以下几个步骤:首先，根据效能标准建立效能评估模型，鉴于采购中评估内容较多，结构较为复杂，在整体模型的基础上，可以建立若干子模型，以确定评估效能的参数与技术指标。一般来说，常用的效能评估建模方法包括试验统计法、效能指数法、参数效能法等［10］。其次，根据所选取的评估模型，选择合适的解析方法。该过程是根据效能参数与给定条件之间函数关系的解析表达式来计算政策采购效能。解析方法应具有公式透明性好、易于理解、计算方便等特点。最后，分析计算得出政府技术采购项目产出效能的结果。

5、政府技术采购成本效能综合评估

在分别对政府技术采购项目进行成本及效能分析后，就需要对成本效能进行综合评估。通常来说，综合评估过程应依照以下三种决策准则:一是成本准则，指在满足既定成本约束的条件下，选择效能最大方案;二是效能准则，指在满足既定效能约束的条件下，选择成本最小方案;三是成效比准则，指在满足既定条件下，选择效能与所需成本之比最大的方案［11］。不过在应用该准则时必须考虑成本和效能的绝对值，否则在不同的既定成本和效能约束下，可能导致各采购方案的优点和缺陷得不到揭示。

政府技术采购的成本效能评估考察的是政策消耗的资源与目标实现程度之间的联系。实践活动中，政府技术采购的成本效能评估，往往不是简单易行的，若政府技术采购反映目标的实现程度不易观察，或者多重指标之间具有冲突性时，运用成本效能评估政府技术采购将变的更加复杂与困难。

四、政府技术采购成本效能评估的注意事项与制度保障

1、成本效能评估在政府技术采购应用中的注意事项

尽管成本效能评估可以有效促进政府技术采购经济性与目的性的统一，有效提升政府技术采购的成本效益。可目前成本效能评估概念的提出尚停留于理论基础层面，该方法的应用与发展仍面临诸多亟待解决的问题。

(1)成本效能的量化

虽然政府技术采购成本效能评估的计算模型较多，但是由于政府技术采购产品的技术创新性、周期性等特点，尚缺乏可以直接引用的实践经验。若想准确地测得成本效能数值，还需持续加强数据提取及处理能力。同时，成本计算过程需高度关注时间价值的运算，效能计算要把一些定性指标加以处理转化为定量指标。

(2)政府采购政策的衔接

完善的政府采购制度是政府采购政策作用得以充分发挥的基本保证，目前我国《政府采购法》与《招标投标法》都没有涵盖政府采购成本效能评估的相关内容［12］。而政府技术采购理念也仍停留在政府采购加大自主创新产品的认知基础上。因此，对这一方法的应用尚缺乏有效的认知和政策规范。

(3)评估方法的规范性与标准化

对于政府技术采购这种涉及多方利益主体、操作过程复杂的活动而言，其成本效能评估需要进行规范化与标准化的作业。如何在评估过程中防范风险及决策失误问题，需要执行人员对成本效能评估方法的内涵、操作流程进行更为深入的认识，加强政府技术采购的需求规划分析及预算控制，并在此基础上，加强对成本效能评估过程的审查及监督。

2、政府技术采购成本效能评估的制度保证

(1)建立和完善政府采购成本效能评估机制

首先，应增强与完善成本效能评估的立法工作，形成一套标准化、系统化的成效评估与管理体系，为政府成效评估工作走上法治化道路提供有力保证。其次，应逐步建立和完善政府采购成效评估机制，提升政府采购成效评估的规范化与科学化水平［13］。最后，随着对政府采购成效评估的不断认识与发展，应确保评估过程与评估结果公开、公平、公正、规范，评估方式与方法的选择也应更加多样化。

(2)将政府采购成效评估与推行行政问责制相结合

为提高决策的准确性与风险的可控性，应建立评估过程的责任制［14］。在进一步发展与完善科学成效评估指标体系与正确成效导向的同时，明确各采购当事人的权力、职责与义务，制定相应的奖惩措施，按照权责一致、客观公正、民主公开、依法有序的原则，强化行政责任，逐步建立以行政首长为重点的行政问责制，对具体采购部门及相关人员实行岗位责任制，加大责任追究力度。此外，把采购中成效评估的行政问责制与行政监察、审计相结合，推动依法行政、依法采购的发展，实现政府采购过程的法治化与高效化［15］。

(3)加强执行人员素质培训

若政府采购的决策者与执行者对成本效能评估缺乏基本认知，实现成本效能评估方法在政府技术采购中的应用便无从谈起。目前，我国政府采购相关人员整体水平不高，因此，进一步加强政府采购队伍建设已成为当务之急。只有相关人员对成本效能评估有了深入认识与了解，才有可能接受并推广应用该方法;只有相关人员掌握了成本效能评估的技术方法，才能规范和优化其在政府技术采购中的普遍应用。

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［4］廖武，陈云翔.基于DEA 的装备费效分析［J］.计算机工程与运用，2007，(9):219－222.

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［7］宋军.政府采购评估报告［N］.政府采购信息报，2000－02－02(4).

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