政府在战略性新兴产业发展中的职能定位研究——理论框架与案例解析

姜涛

(湖北行政学院，湖北武汉 430022)

全球经济格局的深刻变革导致创新密集和产业振兴时代悄然来临，为了在新一轮产业分工中抢占有利位置，各级政府对发展战略性新兴产业普遍寄予厚望［1］。“十二五”规划纲要明确提出要将战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业，各省市自治区也纷纷结合自身实际，提出了重点发展的战略性新兴产业种类［2］。战略性新兴产业在我国的发展态势可谓大好，然而综观我国战略性新兴产业发展全局，目前绝大多数都是由政府牵头、启动、推动、扶持的。那么，政府在战略性新兴产业发展中究竟是否应发挥作用、应当发挥何种作用、有无理论框架支撑，值得思考和探索。

一、政府支持战略性新兴产业的理论基础

市场失灵的存在使得政府干预经济具有了必要性和可能性。与传统产业相比，战略性新兴产业具有四个鲜明的特征［3］:

1、准公共性

战略性新兴产业所涉及到的领域，例如节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等，大多直接体现着国家公共利益，事关经济社会的发展全局，对推动经济社会进步、抢占国际产业竞争制高点具有重要意义［4］。换言之，战略性新兴产业的“准公共性”是指产业的发展与否、发展程度、发展速度、发展质量将直接影响到国计民生和可持续发展。

2、强外部性

技术创新只有转化为生产力，才能以物质形式影响经济。作为技术密集型产业的典型代表，战略性新兴产业的发展离不开新技术的创新和注入。但当新兴产业产品投向市场后，产品中含有的新技术就会溢出和扩散，主要表现为技术落后企业的模仿效应、人力资本的转移效应以及企业之间的联系效应［5］。随着新技术的溢出和扩散，就会在全社会范围内产生正的经济社会效益，即正外部性。尽管知识产权制度的日趋完善在一定程度上能够规避企业“寻租”，但仍难以杜绝市场上大量的“搭便车”行为。

3、高风险性

风险存在于战略性新兴产业发展的全过程，具体包括:一是技术风险，主要源于关键技术预料不足、相关实验基地和设备的缺乏以及技术与其他环节的不配套;二是市场风险，考虑市场风险因素时尤其应防止技术至上主义;三是生产风险，对于产品创新而言，推出的新产品能否大规模生产、原材料来源是否有保障，都具有不确定性;四是财务与政策风险，几乎大部分创新都会不同程度地遇到中途资金不足，甚至资金链断裂的问题;五是管理风险，如企业组织内部的不协调等［6］。

4、准同步性

全球性金融危机之后，世界主要发达国家和发展中国家几乎都把加大科技创新、发展战略性新兴产业作为培育新的经济增长点、实现经济振兴的重要突破口。新一轮的新兴产业革命将改变人类生产和生活方式，推动全球形成新的产业链和市场，成为推动世界经济发展的主导力量。这场产业革命中，各个国家和地区几乎都处在同一起跑线上，这意味着谁能抓住大好机遇、加快发展速度，谁就能率先占领战略性新兴产业发展的制高点。倘若仅依靠市场的自发力量来推动，很容易丧失产业发展良机。

战略性新兴产业所具备的上述典型特征，说明了产业发展过程中“市场失灵”的存在，决定了只依靠市场力量难以实现资源的优化配置，亟需政府发挥合理的作用。

二、政府影响战略性新兴产业发展的主要路径:基于国家竞争优势理论

战略性新兴产业的发展已经从单一的企业行为，演变成为政府职能引导、推动的社会化行为，越来越多的国家都从国家战略高度重视和发展战略性新兴产业，但只有弄清政府的影响路径，才能明确政府在战略性新兴产业发展中的职能定位。国家竞争优势理论由美国著名管理学家Porter提出，已成为企业和政府思考经济、评估地区的竞争优势和制定公共政策的重要分析工具［7］。该理论认为，某种产业的国际竞争力取决于四个具有双向作用的因素:生产要素 (包括人力资源、自然资源、知识资源、资本资源、基础设施);需求条件 (主要是本国市场需求);相关产业与支持性产业的表现;企业战略、结构、竞争对手的表现。此外，政府和机会两大变数对于上述四种因素的作用是单向的、不可逆的。例如，政府的反垄断政策会影响行业内竞争的激烈程度，而重大技术革新则会产生某种进程中断或突变，导致原有产业结构解体、重构。基于国家竞争优势理论，能够更好地探讨政府对于战略性新兴产业发展的影响路径。

1、“生产要素”路径

依据国家竞争优势理论，生产要素可分为初级生产要素 (指自然资源、气候、地理位置、非技术工人、资金等)和高级生产要素 (指现代通讯、信息、交通等基础设施，技术工人等)。从另一个角度，生产要素还被分为一般生产要素和专业生产要素，高级专业人才、专业研究机构、专用的软硬件设施等被归入专业生产要素。高级生产要素和专业生产要素的可获得性与精致程度决定了产业竞争优势的质量。

政府为提升战略性新兴产业的竞争力，必须高度重视生产要素的作用，制订政策以提升、创造生产要素，尤其是高级生产要素与专业生产要素。例如加大财政专项经费投入、培养专业技术人才、鼓励支持基础性研究与共性技术研发、加强基础设施建设等。

2、“需求条件”路径

国家竞争优势理论认为，企业对顾客需求最敏感，因而企业能够及时发现国内市场的客户需求、塑造本国产品的特色，这是国外竞争对手所不及的。倘若国内消费者是成熟苛刻的，则会迫使本国企业努力提高质量标准和产品创新，有助于该国企业赢得国际竞争优势。国内市场的产品需求增加能产生规模经济，国内消费需求的高层次性能促使国内企业提高产品质量和服务水平，国内需求的预期性能推动国内企业改进工艺流程或营销策略。

政府为提升战略性新兴产业的竞争力，应当完善产业发展规划，加大对战略性新兴产业产品的政府采购力度，制订激励发展战略性新兴产业的奖励政策和鼓励购买战略性新兴产业产品的补贴政策等，为产业发展提供直接或间接的国内需求，通过壮大国内市场加快提升产业的竞争优势。

3、“相关产业与支持性产业”路径

国家竞争优势理论中最有影响力的发现是“关联产业集群”现象。根据该理论，优势产业必定与国内的相关强势产业共同发展起来，例如德国印刷机雄霸全球离不开德国造纸业、油墨业、制版业、机械制造业的强势发展。换言之，国内是否存在具有国际竞争力的关联产业和支持性产业，是主导产业能否取得国际竞争优势的重要条件。关联产业与支持性产业在高级生产要素方面投资的效果将逐步扩散、外溢到主导产业中，有利于降低成本、提高质量和效率，有助于该产业获得竞争优势。这种产业发展过程的结果，就是成功的产业趋向聚集，形成关联产业集群。

政府为提升战略性新兴产业的竞争力，不宜过分集中资源发展战略性新兴产业，因为牺牲相关产业和支持性产业将导致主导产业也难以独善其身。而应当在充分调研的基础上，理清战略性新兴产业的相关产业与支持性产业种类，通过合理的产业选择，制订系统的产业政策体系，营造区域创新环境等促进关联产业集群发展，发挥规模效应。

4、“企业战略、结构、竞争对手”路径

产业竞争优势的第四个关键要素是企业战略、结构和竞争对手。第一，企业战略和结构上的差异会导致竞争力的差异。例如，德国、日本汽车企业的高管大多具有工程师背景，而多数美国汽车企业的高管则具有财务背景，因此前者注重加工制造过程和产品设计，后者则过分强调和追求短期财务回报最大化，导致产业竞争力相对丧失。第二，创造与保持产业竞争优势的最大关联因素是国内市场的有力竞争对手，这将引导企业努力寻求提高生产与经营效率的途径，进而提升了产业的国际竞争力。

政府为提升战略性新兴产业的竞争力，要鼓励企业追求长远竞争优势而非仅注重短期财务回报，还要制订竞争规范，保护市场公平竞争，预防和制止垄断行为，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进经济健康发展。

综上所述，战略性新兴产业能否取得竞争优势，不仅取决于各类生产要素、需求条件、相关产业与支持性产业、企业战略结构与竞争等四个方面的综合作用，政府对四个组成部分中的任何一个方面都能够产生积极或消极的影响。例如，政府的金融、教育等政策影响到该国资源与人才要素;通过制订产品标准以及影响消费需求的法规，政府可以培育和塑造国内需求;政府的政策法令可以影响某个行业的关联和辅助性行业;税收政策、反垄断法等可以影响企业间的竞争。总之，基于国家竞争优势理论的分析发现，政府在提升战略性新兴产业竞争优势上大有可为，但政府政策成功的关键不是越俎代庖，更不是无所作为，而是要规范市场秩序，创造良好的软硬环境，做好产业引导，激励企业的研发和创新。

三、政府作用于战略性新兴产业发展的案例分析:以武汉东湖国家自主创新示范区为例

作为首批国家级高新区之一的武汉东湖高新区，2009年底获国务院批准建设国家自主创新示范区 (截至2011年底全国仅有北京中关村、武汉东湖高新、上海张江高科三家)，主导产业包括光电子信息、生物、新能源、环保、装备制造等，均为政府大力扶持的战略性新兴产业范畴。因此，选取东湖高新区为研究案例具有典型性、代表性。通过对东湖高新区的成功和失败案例的正反分析，能够得到政府应如何影响战略性新兴产业发展的启示和借鉴。

1、政府影响战略性新兴产业发展的成功案例:光电子信息产业

光电子信息产业是东湖高新区的核心产业，主要涉及光纤通信、激光、光电系统、光电材料及器件等领域，“武汉·中国光谷”的称号正是来源于此。曾经诞生我国第一根实用光纤、第一台半导体激光器的“中国光谷”已成为中国在光电子信息产业领域参与国际竞争的标志性品牌。2011年，光电子信息产业总收入达到1450亿元，跻身世界级产业集群，研发出了一大批国际先进、国内领先的科技成果，如全球首台71英寸激光电视、中国首套汽车车顶盖激光在线焊接系统、传输量超过240GB/秒的单根光纤等［8］。目前，东湖高新区的光纤光缆生产规模全球第一;光电器件国内市场占有率达到60%，国际市场占有率达到12%;激光产品国内市场占有率一直保持在50%左右。

东湖高新区的光电子信息产业发展成就离不开政府的作用，主要有三个方面:

(1)合理引导光电子信息产业的发展

政府针对光电子信息产业的自身特点和国际产业发展趋势，编制产业发展的长期发展规划和实施计划。由于规划合理、计划可行，使得光电子信息产业规模由2000年的百亿元增加到2010年的千亿元，十年实现增长十倍。

(2)通过各种政策激励光电子信息产业发展

例如，2000年11月的《关于支持武汉光电子信息产业基地建设的若干政策的通知》对于光电子信息产业发展具有里程碑意义。武汉市政府对光电子信息产品的采购，迅速拉动了本地市场乃至国内市场的需求，为进入国际市场打下坚实基础。

(3)完善法规、标准体系，助推光电子信息产业发展

行业标准已经成为企业建立核心竞争优势的重要途径，因此政府大力鼓励、资助、扶持企业参与行业标准甚至国家标准、国际标准的制订。例如，《武汉市标准研制资助奖励实施办法》、《东湖高新区标准化贡献奖实施细则》等措施极大提升了光电子信息企业参与标准制订的积极性。

2、政府影响战略性新兴产业发展的不成功案例:红光高清NVD产业

红光高清NVD的全称是“Next－generation Versatile Disc”(下一代多用途光盘)，也解释为网络下载(Net)、视频录放(Video)与碟机播放 (Disc)三大功能的集合体，是由武汉光电国家实验室等单位共同研发和制订的一种基于红光技术的光盘制式。NVD价格仅为蓝光联盟的10%，光盘容量是DVD光盘的3倍，清晰度是DVD光盘的4倍，并拥有49项完全自主知识产权的核心技术专利。2009年1月，红光高清NVD播放机和光盘产品正式面市，标志着我国光存储产业实现了从“中国制造”到“中国创造”的历史性跨越［9］。在取得突破的同时，红光高清NVD在面市三年以来的市场反应却相当冷淡，原因主要在于NVD的片源稀少，市场销售的主流仍然是DVD或蓝光高清，因此产业发展陷入尴尬境地。

导致红光高清NVD产业发展陷入“瓶颈”的因素有很多，但最重要的因素就是政府发挥的作用不够、作用点不准。

(1)政府对NVD产业的引导出现偏差

尽管从价格上看，红光高清与蓝光高清相比，占据明显优势，但蓝光毕竟更加先进、存储容量也更大，也代表着高清产业的未来。因此，政府在对高清产业发展方向的选择过程中，前期调研存在不足，未能顺应国际产业发展趋势，以至于NVD产业陷入困境。

(2)缺乏对于NVD相关产业的激励政策

基于目前红光技术的成熟性，既然选择了大力发展红光高清，就应当着力解决红光片源的短缺问题。消费者考虑购买产品与否的重要因素是后期消费成本是否廉价，如果节目资源匮乏，肯定不会有好的市场反应，甚至可能被主流所淘汰。针对该问题，政府应当制订鼓励厂商增加NVD片源、对消费者购买NVD产品进行补贴的政策，通过相关产业的发展带动NVD产业的大规模产业化。

四、政府在战略性新兴产业发展中的职能定位

通过理论阐述和案例剖析，发现政府在战略性新兴产业的发展中大有可为。如果政府的职能定位得好，就能够对战略性新兴产业发展起到积极作用，反之就会起到消极甚至抑制作用。基于上述分析，政府在战略性新兴产业发展中，应当着力发挥规划引导、政策激励与组织服务等三大职能作用。

1、通过产业规划，引导战略性新兴产业的合理布局

产业发展，规划先行。产业发展规划是政府解决社会经济重大问题、实现资源合理配置的有效手段，战略性新兴产业的发展需要规划的统领和引导。在战略性新兴产业发展初期，方向选择不够明朗，而市场自发选择的结果易导致同质化、恶性竞争、短视行为等不良后果。只有坚持政府干预和市场调控相结合，明确战略性新兴产业的发展方向和政策导向，实行分类指导，才能避免产业的同质化竞争。

(1)要着重处理好规划与市场、中央与地方、政府与企业三方面的关系

既要加强规划在明确发展重点、引导社会投向、指导产业发展等方面的作用，又要发挥市场在配置资源中的基础性作用;既要加强中央在区域布局、重大项目引进以及重大技术引进消化吸收等方面的统筹协调作用，又要调动各地发展战略性新兴产业的积极性、主动性;既要加强政府在推动产业发展中的组织、协调、指导和支持作用，又要发挥企业在产业发展中的主体作用。

(2)制订符合本地特点的发展规划，促进产业的分工合作和协调平衡

要统筹不同区域的产业发展布局，指导各地结合本地优势，从战略性新兴产业的某个环节入手形成特色优势产业群，制订符合本地特点的发展规划，促进产业的分工合作和协调平衡。具体而言，在北京、上海等科技实力和创新能力突出地区，建设战略性新兴产业引导区，建立新能源、物联网等一批服务全国的国家级产业技术创新基地;在武汉、成都、西安等区域中心城市，建设战略性新兴产业集聚区，依托高新区优势，加强创新要素集聚和成果示范应用;在东北老工业基地和西部地区，建设战略性新兴产业特色区，形成支撑传统产业升级改造的研发和生产基地。

2、完善各项政策，激励战略性新兴产业的全链创新

国家中长期科技发展规划纲要的配套政策发布以来，国家在税收、金融、人才等方面制订了一系列政策。但为了进一步提升战略性新兴产业的竞争优势，必须要在落实现有创新激励政策的基础上，进一步拓宽思路，利用政策激励战略性新兴产业的全产业链创新。

(1)产业链上游——支持基础研究和共性技术研发，加强创新人才培养开发

基础研究作为科学之本、技术之源，是科技进步的先导、技术创新的源泉、产业发展的后盾［10］。产业共性技术是介于基础性研究和市场化产品开发之间的技术，在知识转化为生产力的过程中发挥着承上启下的作用，相对于企业专有技术而言，属于“竞争前技术”。由于基础性研究和产业共性技术都具有很强的准公共产品特性、开放性、外部性，单个企业对此缺乏动力和积极性，因此政府应围绕科学前沿和国家战略需求，做好基础研究规划布局，找准主攻方向，攻克一批共性技术，进而突破核心技术和关键领域的瓶颈。人是生产力中最活跃的因素，专业人才是战略性新兴产业发展的必要条件之一。我国目前的人才结构可概括为“一般人才结构性过剩、新兴产业人才缺乏、国际化复合人才稀缺”，因此必须加强战略性新兴产业人才的培养和开发。一方面，要创新合作模式，从国外引进大批相关领域的高层次人才和创新团队;另一方面，要围绕战略性新兴产业的发展阶段和目标，在技术创新和高校专业设置等方面创设可持续的支持。此外，还要完善科技人才评价机制，坚持分类评价，注重解决实际问题，改变重论文轻发明、重数量轻质量、重成果轻应用的状况。

(2)产业链中游——通过拓展融资渠道、落实税收等政策推动产业发展

战略性新兴产业的发展离不开资金的支持，必须多途径拓展融资渠道［11］。第一，使创业投资和股权投资成为战略性新兴产业的重要资金来源。加快推进国家产业技术研发资金参股设立创业投资基金试点，设立多元化的产业投资基金，优先投向战略性新兴产业园区、产业链。第二，鼓励战略性新兴产业企业在主板、创业板、中小板或境外上市，扩大“新三板”试点范围，允许具备条件的区域设立产权交易市场，推进未上市企业股权的流通。第三，加大金融服务创新力度，为战略性新兴产业提供差别化信贷优惠。抓紧建立完善知识产权等无形资产评估、担保、质押贷款机制，并积极支持保险机构开展战略性新兴产业研发、成果转让及产业化的保险业务。税收政策方面，要进一步加大对重点领域高技术企业研发投入税收抵扣的力度，强化中央对地方的税收返还扶持政策，增加部分用于支持地方战略性新兴产业的发展。例如，中央可以将水能、风能、核能和生物质能的发电增值税中的中央征收部分返还给中西部地区，专项用于发展清洁能源;对具有自主知识产权支撑的高新技术产品尤其是成套装备参与国际竞争，给予税收减免和出口退税支持。

(3)产业链下游——通过示范应用、政府采购等途径培育创造市场需求

目前战略性新兴产业处在产业生命周期的萌芽期和发展期，其产品一般存在技术成熟度低、生产成本高、市场开拓难等问题，因此通过政府采购以培育产品的有效需求非常关键。要按照“以新应用创造新需求、以新需求带动新产业”的原则，针对不同产业特征，加大对创新成果产业化的支持力度，开拓战略性新兴产业的市场空间。第一，大力推进自主创新成果在政府采购和公共投资领域的应用。第二，组织推动重大产业创新及示范应用，尽快扩大市场应用规模。第三，运用价格杠杆、完善基础设施等方式，优化新技术、新产品的市场应用环境。例如，对于电动汽车，可采取电动汽车充电电价优惠、加快充电网络建设等措施;对于新能源，可采取提高可再生能源发电上网电价、加快智能电网建设等措施。

3、加强组织规范，服务战略性新兴产业的科学发展

体制机制创新是战略性新兴产业发展的重要保障。首先，要加强部门间的协调，深化国家与地方联动机制，建立高效、协调的管理体制和强有力的统筹协调机制，促进资源的高效配置与综合集成。坚持政府推动和企业主导相结合，整合社会各方资源，充分发挥集中力量办大事的体制优势。其次，要加快国家级科研单位的改革力度，激发大院大所的创新创业活力。推动大型国有企业投资于战略性新兴产业，通过国有股减持或安排一定比例的国有资金经营收入支持产业发展。最后，要狠抓软环境建设，为产业发展做好服务。尽可能缩短项目的环评时间，简化项目核准、审批程序，减少国家部门的项目审批、核准种类，更多地采用产业政策引导下的项目备案方式，给予省级政府更多的审批、核准权限。

标准化对内可以促进产业、分工和贸易的发展，对外意味着技术壁垒和产业壁垒［12］。因此，政府应当强化对标准化的组织引导和支持，建立行业标准和重要产品技术标准体系，大力倡导战略性新兴产业的“科研——标准——产业”同步发展模式。换言之，在开展科研创新工作的同时启动标准研制工作和产业化准备，以标准为纽带，加强标准与科研工作的融合，促进科研成果转化为生产力，实施规模化生产，实现科研成果产业化。

五、结论与展望

发展战略性新兴产业已成为世界主要国家抢占新一轮经济和科技发展制高点的重大战略。战略性新兴产业具有准公共性、强外部性、高风险性、准同步性等特征，因此为了促进战略性新兴产业的健康发展，政府必须有所作为。根据Porter的国家竞争优势理论，政府可以从“提供高级生产要素和专业生产要素”、“积极培育国内的产品需求”、“扶持相关产业与支持性产业”、“完善企业战略结构、倡导合理有序竞争”等方面，影响战略性新兴产业的发展，进而赢得国际竞争优势，基于武汉东湖高新区的两个案例就充分说明了这点。

2012年7月出台的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，通过明确发展目标、发展方向和主要任务，为我国战略性新兴产业的快速健康发展指明了方向。然而，这些目标的实现与否，能否抢占经济科技竞争制高点，都离不开政府职能的有效发挥。政府要在准确、清晰定位的基础上，积极发挥好规划引导、政策激励与组织服务作用，从生产要素、需求因素、相关产业与支持性产业、企业战略结构与竞争对手等途径，提升战略性新兴产业的国际竞争力，促进产业的健康、有序发展。