论我国政府环境信息公开制度

姜素红 闫瑞杰

(中南林业科技大学政法学院，湖南长沙 410004)

一、政府环境信息公开概述

环境知情权是知情权的重要组成部分，是政府环境信息公开的法理基础，在环境保护问题日益得到重视的今天，环境信息知情权成为一项基本权利的趋势愈发明显。“作为一个国家的公民，有权获取、知悉现行的与环境保护有关的法律、法规、政策和政府发展规划等方面的信息;其次，公民有权获取、知悉与自身环境权益密切相关的环境信息。”[1]该权利不但能使民众在环境形势日益严峻的现代社会充分认识到自身面临的环境风险和环保责任，更可避免因环境信息不对称引起的非理性猜疑。同时，环境知情权亦是环境公众参与的前提，“美国和中国虽然都是大国，但两国政府在环境保护这种庞大系统的工程中仍显得势单力孤，因此政府是需要帮助的。有很多公众和非政府组织都愿意帮助政府，但是他们需要信息来帮助政府。”[2]此外，市场经济下的企业做为理性经济人，其对利润的狂热追逐使得其缺少环境信息公开的动力，因此政府为主体的环境信息公开制度便毫无疑问成为公众实现该权利的最佳选择。

我国政府充分认识到了环境信息公开的重要意义，在政府环境信息公开制度建设上做了努力探索与实践。2007年4月，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，国家环保总局也发布了《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》)，二者皆于2008年5月1日起施行。《办法》是继《条例》之后，第一部政府环境信息公开领域的专门性部门规章。到目前为止， 《办法》已实施4年有余，各级政府与环保部门开展了许多工作，取得了一定成果，从环境保护角度规范了企业生产行为，在一定程度上促进了全国范围内民众对我国环境信息的了解、增强了民众的环境保护意识和参与意识[3]。

二、政府环境信息公开制度存在的问题

1、立法体系存在缺陷

(1)环境知情权缺少明确规定

我国《宪法》和《环境保护法》都没有直接规定公民环境信息知情权，因此环境知情权在我国并非基础性法律权利，该权利法律地位的不明确导致其它法规中的规定相对单薄，缺乏根本性支撑，整个政府环境信息公开的法律体系也就缺少了基础与贯穿其中的中枢。

(2)立法层级较低

《办法》的制定主体是国家环境保护总局，而非全国人大或国务院，因此其性质为部门规章，制约的主体也仅限于环境保护部门，其它政府部门或政府机构并无环境信息公开义务，这导致了实践操作中常常出现环保之外的政府部门以无法律依据为由拒绝向公众公开其掌握的环境信息的不合理现象。如2011年6月的渤海湾漏油事件处理过程及时性与有效性不足遭到民众的质疑，直至最后国家海洋总局直接出面要求康菲公司向社会公布溢油事故相关信息。可见当前政府环境信息公开主体的局限性已严重影响了政府行政机关与环保部门的资源信息交流，降低了公布环境信息的效率。

2、环境信息规定不明确

(1)条文表述不够严谨

一是条文的定义模糊，如对环境质量的概念、重特大污染事故的区别标准、突发性环境事件的定义等等。二是语句表述方式过于通俗化，容易引发歧义。部分条文在一些用词上不够准确，解读起来过于随意，虽然有利于相关部门依法公开环境信息时更具灵活性，但条文的过于宽泛也容易为政府环境信息的不公开提供支持。三是具体的环境信息公开种类存在问题，如对具体环境数据、污染企业名单等核心敏感信息的公开并无硬性规定。

(2)公开边界不够清晰

《办法》第12条第3款规定了政府环境信息公开的例外事项，即“环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息”。而现实操作中对于包括国家安全、商业秘密、个人隐私的范围判断上较为混乱。虽然《办法》同时规定了环保部门遇到不能确定是否属于可以公开的环境信息的情况，需报有关主管部门或同级保密部门确定，但是对这两种部门的信息确认方式以及不宜公开信息的衡量原则并未说明。此外，地方政府部门在秘密界定上存在过多过滥的问题，且很多秘密“一定终身”，不能及时解密，使得信息公开成了无源之水[4]。政府环境信息公开边界存在的诸类问题导致了地方政府部门在保密问题上难免出现过于保守的情况，对有歧义的概念问题，往往直接拒绝公布。

3、环境信息公布方式较为狭窄

公众对环境信息的获取通常有两种方式:一种是主动获取，即公众主动向政府申请获取环境信息，政府依公众的申请提供相关环境信息;另一种方式是政府相关部门主动公布环境信息，公众被动接收。我国立法分别对两种方式做了规定，而由于目前公众的环境保护意识普遍不强，政府环保部门的主动公布仍是主要方式，这就对政府主动公布的环境信息的及时性、普遍性和客观性提出了更高要求。

《办法》第13条规定“环保部门应当将主动公开的政府环境信息，通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”，该条文规定了政府环境信息公开的途径，几乎涵盖了所有主流媒体。然而从实际操作来看却存在一定问题，如现有部分官方网站较为简陋、不够人性化、难以搜集到核心数据信息，这直接影响到环境信息公布的质量，而部分地方政府环保部门由于对环境信息公布途径有依法的选择权，会选择传播覆盖面相对狭窄的公开方式，从而合法规避了其公布义务。此类做法严重违背了政府环境信息公开制度的目的。

4、救济缺乏可行性

《办法》第26条规定:“公民、法人和其他组织认为环保部门不依法履行政府环境信息公开义务的，可以向上级环保部门举报。收到举报的环保部门应当督促下级环保部门依法履行政府环境信息公开义务。公民、法人和其他组织认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”此规定看似明确了民众的环境知情权救济方式，但在具体的操作中却存在诸多问题:首先，条文中的行政行为侵犯的合法权益理应理解为民众的人身权或财产权，这是因为现行《行政诉讼法》条文中只在公民人身权和财产权遭到具体行政行为侵犯情况时才可提起行政诉讼。而公民对环境信息的获取乃是知情权的一种，侵犯知情权并没有规定能够直接提起行政诉讼。其次，环保部门拒绝依法公开环境信息的，实质上是环境行政主体的不作为，公众应有权直接提起行政复议或行政诉讼，而不是如《办法》中规定的向上级环保部门举报。最后，对于现实中环保部门在政府环境信息公开过程中侵犯公共利益的具体行政行为，是否可以提起行政诉讼并未规定。

此外，由于环境知情权内涵有公共利益属性，而因环境知情权受到侵犯而提起行政诉讼的公众往往以个体参加诉讼，在诉讼过程中面对诉讼费用、诉讼效率等问题会直接影响到环境知情权诉权的实现，而我国并未对此做特别规定，这使得公众环境知情权的现实救济缺乏有力的保障。

三、政府环境信息公开制度完善建议

1、完善相关立法

(1)确定环境知情权的基础性法律权利地位

在《宪法》和《环境保护法》中确立环境知情权为公众的基本权利。只有成为宪法上的权利，才能为权利的实施和保障提供持续性支持[5]。国外如俄国的1993年俄国宪法与2002年的俄国《俄罗斯联邦环境保护法》都明确规定了公众有对环境的知情权，我国也应考虑将环境知情权纳入宪法或环境保护法，明确其公众基本权利的地位，以使我国地方政府和环保部门有根本的法律可依，并形成保障该权利的法律责任义务，提高其执法积极性，加强政府部门间的资源信息共享，扫除现实执法障碍[6]。

(2)提升立法层级，扩大约束对象范围

在日本，环境公开制度是在其《行政机关保有信息公开法》(法律第42号)这一框架之内设立的[7]。而欧盟的相关政府环境信息公开制度立法如《奥胡斯公约》则是站在欧盟各国家层次的立法，对欧盟成员国均具有约束力。这与我国的《办法》相比，其法律层级较高，约束范围扩大至整个政府部门甚至国家，而不只限于政府环保部门。这种立法形式减少了了各政府部门在环境信息公开中的牵制，增强了部门间的联动配合，值得我国借鉴参考。

2、明确界定概念

对于《办法》中条文规定存在的定义模糊、用词歧义等问题，应进一步明确条文中涉及到的环境信息公开的相关概念，包括对条文中如环境质量的概念、突发性环境事件的定义等;在条文的表述上应注意清晰与严谨;对于环境信息公开种类的问题，建议根据行业不同，分类确定出需要公布的核心环境信息，将此类核心指标信息编辑造册，形成专业化标准化的信息集合，并对此做出必须公布的硬性规定。

针对政府环境公开界限不明确问题，首先应明确对不公开环境信息的上级或者保密部门采用进一步审核保密信息是否公开的原则标准，并使得公众知悉;其次，对于国家安全、商业秘密的定义理解与判断问题应参照其它相关部门法，对于有歧义的概念问题不能直接拒绝公布，应请示有解释权的机关。总之要依据原则来确定公开的界限问题。

3、拓宽公开方式

政府环境信息公开方式应该是多种多样的，《办法》中规定了包括网络、电视、广播等方式，而若要使得这些方式能够达到使广大公众普遍接收的目的，就应该进一步完善信息公开质量的反馈，而当前对环保部门的反馈主体中，作为对环境变化有切身相关感受的公众是最有力的环境信息公开质量评价主体，美国针对环境信息制度建立了专门负责的环境信息官制度，不仅利于政府环境信息公开制度的顺利实行，更可以作为公众对环境信息公布情况的反馈机构，我国可借鉴参考建设类似制度。

此外，《办法》中规定的信息公开方式种类多样，但大多局限于媒体领域，并未涉及民众的生活周边。而国外，如日本在其首都设立了信息公开阅览室，并在其它几个地区省份设立有信息公开窗口，日本国民对环境信息公开便有了现实的生活中的了解渠道，可以在相关场所直接查阅环境行政公文。同时，日本相关法规中还规定了各地方的市政府环境科都有义务为市民提供政府环境行政信息，就全国自上而下建立起了一套现实的政府环境信息公开通道。我国也可参照该做法，选取国内包括首都、各直辖市等核心大中城市作为环境信息公开窗口试点。

4、完善救济机制

政府环境信息公开的救济包括两个方面，一方面，对于政府环保部门的行政不公开决定或不按法律时限及时或定时公开的行为应有司法审查，且该司法审查应具有高度的独立性，若是没有独立的司法审查做保证，那么政府环境信息公开的相关法律便难以顺利施行。所以，当申请环境信息公开的主体认为政府部门的具体行政行为对其环境之情权造成侵害时，应有权申请行政复议，对该行政复议决定不服的，有权提起行政诉讼，这就要求在修改当前《行政诉讼法》时，在受案范围规定中增加相关针对侵犯环境知情权行为的起诉权利。从而使得公众对政府环境信息公开主体的行为向当地法院提起司法审查请求有法律依据。另一方面，明确政府环境信息公开侵权的损害赔偿责任制度，确立减免起诉人诉讼费用的简易迅捷的环境信息公开侵权诉讼规则。政府环境信息公开的相关诉讼具有内容复杂、专业性强、诉讼周期长、诉讼费用高的特点，这使得公众对此类诉讼不敢贸然涉足。而政府环境信息公开涉及到的诉讼还具有公共利益的属性，因此，应建立审前偏向于起诉人的制度，以打消申请人寻求法律救济的一系列顾虑，解决其经济等方面的问题，一定程度上鼓励公众以个人名义提起诉讼，充分保障公众诉权。

[1]彭英浩.浅论我国的政府环境信息公开制度[J].法制与社会，2011，(1):151－152.

[2]Dan Guttman.美国的环境信息公开 [J].环境保护，2008，(13):25－25.

[3]宋国君，张 翕.环境信息公开与公众参与政策探析[J].湖南财政经济学院学报，2011，(4):18－22.

[4]周 军，李 霞，周国梅.我国政府环境信息公开现状评估及政策建议[J].环境保护，2011，(13):33－35.

[5]王彬辉，董 伟，郑玉梅.欧盟与我国政府环境信息公开制度之比较[J].法学杂志，2010，(7):43－46.

[6]顾华详.我国生态环境保护与治理的法治机制研究 [J].湖南财政经济学院学报，2012，(6):5－16.

[7]郭山庄.日本的环境信息公开制度 [J].世界环境，2008，(5):28－29.