人民监督员选任范围的模式选择——兼评试点阶段人民监督员选任模式<br/>

人民监督员选任范围的模式选择——兼评试点阶段人民监督员选任模式

2013-04-11于增尊

河北青年管理干部学院学报 2013年2期

于增尊

（中国政法大学，北京100088）

人民监督员制度是最高人民检察院在2003年自主创立的一项全新的监督机制，通过吸收公民参与检察活动，对检察机关自侦权进行监督制衡。这是继人民陪审员制度之后的又一次民众参与司法的尝试，是对党的群众路线、司法民主原则的制度化体现，对于探索公民参与司法的中国模式具有重要的理论和实践价值。参与职务犯罪案件监督过程的公民群体范围即人民监督员的来源如何，对于人民监督员制度的民主性质和监督职能的发挥具有关键意义。

一、人民监督员选任范围的模式界定

自人民监督员制度创设之日起，关于人民监督员的来源就有“精英化”和“大众化”（或曰“平民化”、“民众化”）两种对立的主张，也有学者将其概括为“司法精英化”与“司法民众化”。按照“司法精英化”的理论，人民监督员要从事实和法律两个层面进行监督并独立作出表决意见。而现行的监督模式类似于“报告式”，即使将来改为“兼听式”监督模式，检察机关与被追诉人之间也不能像“控辩式”庭审方式一样就案件的事实、证据和法律适用问题进行充分阐述，人民监督员评议案件完全是凭着自身的法律常识和评议经验来进行的，因此，强调人民监督员的政策、法律知识就显得尤为重要［1］。支持“司法民众化”模式的学者认为人民监督员制度的监督体现的是社会监督而不是专业监督，“司法民众化”更符合人民监督员制度的本质属性［2］188。有关人民监督员选任范围的模式称谓已经成为学者进行相关学术探讨的共识性前提，但笔者对此保持异议，并尝试进行新的模式界定。

结合试点实践，我们发现人民监督员可以由以下几类主体构成：一是由具有法学专业背景或法律相关从业经历的人构成，即大致等同于司法工作人员，笔者称此为“司法人员化”模式。之所以未沿用“司法精英化”的说法，是因为此概念容易被误解为人民监督员必须是法学领域的精英人士，但事实显然并非如此，只要具有法学专业知识甚至法律相关职业从业背景的人都属于这一类。二是如各地检察机关试点中的做法，选任各届精英人士特别是党政机关、社会团体领导人、负责人担任监督员，并且“强调人民监督员的政治面貌，甚至对人民监督员进行政治摸底调查”［3］，这可称作“社会精英化”或“官员化”模式。三是不拘泥于人民监督员是否具有社会精英身份或法学背景，将选任的窗口对所有公众尤其是那些非精英、非专业人士开放，此为“平民化”选任模式。

二、试点阶段人民监督员的选任条件及来源构成

人民监督员制度创立之后，为指导各地试点工作，最高检制定了一系列指导文件，其中《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》），是指导试点期间人民监督员制度运行的权威性文件。《规定（试行）》第5条对人民监督员的任职条件进行了限制：“人民监督员应当具备下列条件：（一）拥护中华人民共和国宪法；（二）有选举权和被选举权；（三）年满二十三岁；（四）公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识；（五）身体健康。”“这里的‘公道正派’是一种道德标准，体现了一定范围内社会公众对其待人处事的良好评价。‘有一定的文化水平和政策、法律知识’，是在文化水平和业务素质方面的要求。”［4］133

应当讲，在制度初创期，为确保人民监督员制度的顺利开展，在确保广泛性的基础上对人民监督员的文化素质等进行限定是可以接受的；但在试点的过程中，各试点检察院的实践却完全背离了最高检的规定。截至2007年，甘肃省48个试点单位共选任人民监督员258人，其中，各级人大代表121人，政协委员69人，两项合计占所选任人民监督员的73.6%［5］。截至2007年12月31日，云南省红河州共有人民监督员78人。从政治面貌上看，中共党员57人，占总人数的73.1%；民主党派4人，占总人数的5.1%；无党派人士11人，占总人数的14.1%；群众6人，占总人数的7.7%。从部门分布来看，党政机关48人，占总人数的61.5%；社会团体10人，占总人数的12.8%；国有企事业单位16人，占总人数的20.5%；基层组织3人，占总人数的3.8%；普通工人2人，占总人数的2.56%；农民l人，占总人数的1.28%。从学历来看，具有法律专科以上学历的13人，占总人数的16.67%；有法律工作经历的5人，占总人数的6.41%［6］。观察这两份统计可以发现，各级人大代表、政协委员构成了人民监督员的绝对主体，具有中共党员身份的人成为首选，民主党派及无党派人士也是重要的候选主体，我们几乎看不到政治面貌为群众的人民监督员的身影。这背后隐藏的信息则是，人民监督员几乎都是各党政机关及其部门、国有企事业单位、社会团体的负责人。此外，具有高学历及法学专业背景或法律从业经历的人也占据了一定比例。

三、人民监督员选任范围的模式选择

（一）人民监督员“司法人员化”不可取

支持人民监督员“司法人员化”的理由主要有：“三类案件”、“五种情形”不仅涉及专业的法律术语，而且案件是否需要撤销、能否作不起诉决定、是否应当立案等，需要具有专业法律知识的人才能作出正确的判断。人民监督员的监督是一种专业性的监督，如果其不懂法律，可能陷入不能监督、不善监督、“外行监督内行”的尴尬局面。“人民监督员对检察机关的自侦案件进行监督，是独立进行监督并作出表决意见的。而现行的监督模式又类似于‘报告式’，加上案件监督工作是在人民监督员事先不了解案情的情况下短时间内当场完成，人民监督员如果缺乏应有的法律专业知识，甚至对一些基本的法律知识都不了解，就很难发现被监督案件中的问题，不能提出有针对性的意见，即使提出了问题，也可能比较粗浅和不到位，直接影响到监督效果。”［7］龙宗智教授则提出，走“精英化”的路，至少可能有三点意义：“其一，使这种监督更具有技术上的合理性。因为‘较高的政策、法律水平’乃至熟悉甚至精通某方面的事务，可能对案件的事实、性质以及法律的适用作出更为准确的判断；其二，精英化也赋予这种监督以一种外貌上的正当性与权威性，使其易于被检察机关接受同时得到社会的认可；其三，精英化可以减少监督人员，降低监督成本。”［8］另有论者从心理学角度分析“大众化”模式的弊端，认为民众“由于缺乏法治理念，就会以大众理念、人情、社会道德标准和价值取向对案件作出评议和判断，将道德标准适用于法律。群众普遍具有痛恨贪官的心理，即使对某贪官的从宽处理符合法律，却往往得不到群众的认可。由于受传统法律文化和社会现实的影响，权力中心主义、官本位思想，仍然支配着一些人的头脑，盲从、畏惧、依附心理的存在使其缺乏独立的主体意识，缺乏监督的热情和勇气。因此，法学家、有法律从业经历者的参与是非常重要的。”［9］276

检察权的运行属于司法的绝对领域，法学家及有法律从业经历者在监督检察机关执法活动时确实能够从专业角度给出更为客观的分析评判，这也是赞成“司法人员化”模式学者的最重要论据。但是，即使是法学家也未必比常年操作实务的检察人员能更好地把握刑事案件的规律及法律法规的运用，更遑论那些只是有相关从业经历之人。另外，采行“司法人员化”模式还面临操作层面的困难。在我国，具备法学专业背景或有法律从业经历者的人数仍不够庞大且分布极不均匀，一些偏远或落后地区很难选出足够数量的人民监督员。对此，有学者提出了构建“大众化与专业化二元结构的人民监督员选任模式”［10］。其基本思想是综合利用来自普通民众的常识经验、身份正当性和来自专业人士的法学素养。在具体案件的监督中，由二者共同组成评议小组，专业的人民监督员相当于评议小组的法律顾问，提供法律释疑。但如此一来，恰恰使得人民监督员评议小组面临了与参审制同样的制度缺陷。“由于非职业法官作为普通公民不可能熟谙法律，面对受过精深法律教育和训练的职业法官，在知识和经验上居于明显劣势，在缺乏独立的审判权限的背景下，非职业法官不得不在认定事实和适用法律上屈从于职业法官的意志。”［11］75同理，如果突出强调某一部分人民监督员的法律专业优势，并赋予其对整个评议小组成员的顾问和释疑职能，则不具有法律知识的普通人民监督员必然因为自身的劣势而产生盲从心理，或者相反产生逆反心理，影响监督效果。

（二）“社会精英化”（“官员化”）模式面临理论和实践层面的双重责难

相比于人民监督员制度，作为吸收民众参与刑事审判的努力，我国的人民陪审员制度已经具有比较长的历史。现行的人民陪审员制度始于第二次国内革命战争时期，后虽在“文革”时期被取消，但在1979年《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》中再次以法律的形式确立了人民陪审员制度。2004年全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的规定》，采单行法的形式对之加以规范。尽管拥有较长的制度实践和权威规范的指导，我国的人民陪审员制度在实践中仍然存在着许多问题，其中之一就是人民陪审员的社会代表性不够广泛，精英化倾向十分明显。“总地说来各个法院在选任人民陪审员的时候，着重考虑人民陪审员是否具有相关专业知识尤其是法律知识、是否具有相关司法工作经验，用起来是否顺手成为选任人民陪审员时考虑的一个重要因素。”［12］126

同样的问题也十分突出地反映在人民监督员的选任过程中。以下是江西省检察院第一届人民监督员拟任人选的名单［13］：

刘红林省建昌市政工程有限责任公司董事长兼总经理，工程师，民建成员，省政协委员，南昌市政协委员；

吴锋刚省社会科学院农村经济研究所副所长，研究员，无党派人士，省政协委员；

王洪（女）南昌市卫生学校副校长，高级讲师，无党派人士，省人大代表；

贾洪生南昌航空大学图书馆常务副馆长，研究馆员，民革成员，省政协委员，省政协社会和法制委委员；

喻晓玲（女）江西财经大学法学院法学系主任，教授，中共党员；

项久恒江西师大文旅学院副院长，中共党员；

谢文凯湖坊镇永人村党支部书记、主任，中共党员，青山湖区人大代表；

徐爱国江西鸿顺德皮具公司董事长，民进成员；

刘小敏省中医院副主任中医师，农工党成员；

王华民革省委会组织部长，民革成员，省政协委员；

邱学军新余市赣西供电公司技师，无党派人士；

陈拥军鹰潭市阳光假日酒店董事长，民进成员，鹰潭市政协委员；

王锐上饶市广丰县毛村镇政府副主任科员，中共党员；

凌瑞金赣州市江西理工大学应用科学学院刑法学副教授，农工党成员；

裴平九江市湖口县委农工部主任科员，湖口县政协委员，中共党员。

这份名单直观地说明了江西省检察机关在选择人民监督员时的“官员化”倾向，这也是全国各试点检察院通行实践的一个缩影。如云南省玉溪市选任的25名人民监督员的职务除了主任便是主席、书记、校长、局长、理事长，至于其政治面貌则只有中共党员、民主党派人士、无党派人士，根本没有群众当选。

这种“精英化”乃至“官员化”的选任模式面临着理论层面的合理性质疑。当选的官员、精英人士大多并不具备法律专业知识，也就失去了“司法人员化”模式所具有的监督效果优势。各种报道中也确实并未宣传其监督效果，而是标榜其“充分体现了人民监督员的广泛代表性、群众参与性和社会公信度”，其理由则是“人民监督员分别来自机关、企业、学校、卫生、金融等各个部门”［14］。笔者认为，这种认识未免有失偏颇，虽人民监督员来自不同工作领域，但却尽皆精英人士、领导者，未见普通工人、上班族、农民、个体经营者等普通群体的身影，何言其具有广泛代表性？这种以各界精英组成的人民监督员虽冠以“人民”之名，却无法真正代表广大人民群众的诉求。此外，权力之间具有天然的亲和性，若言群众普遍具有痛恨贪官的心理，倾向于追究职务犯罪案件嫌疑人，则同为权力享有者的人民监督员更有可能出于“同病相怜”而放任对犯罪嫌疑人的追究。是故，有论者言，“人民监督员制度中的‘人民’所蕴涵的广泛的民意基础，是任何精英都代替不了的。”［15］再者，由社会精英担任人民监督员存在实践层面的制度操作难题。由于人民监督员都具有各自的本职工作，且由于其都是各界精英或者部门领导、负责人，日常需要处理的工作事务必然繁重，由此必将影响其参与监督工作。试点中，各地经常发生因人民监督员工作繁忙而不能按时参与监督活动的现象。加之各检察院通常只选任了3～5人，“如果人民监督员因事外出或出现回避情形时，就会出现人数不够或为偶数的情况，造成‘监督不能’。”［5］

（三）应自由吸纳“平民化”人民监督员

“平民化”的选任模式既不要求人民监督员具有法律专业知识，也不要求其必须是党政机关、社会团体、国有企事业单位的领导人员或者精英人员，而主张选取社会一般公众即可，甚至排斥精英人士或官员的参与。

“平民化”的选任路线具有理念和实践两个层面的正当性。在理念层面，司法职业化的追求往往带来两个弊端，一是司法官僚的产生及由此导致的官僚腐败风险，二是因“长期自闭于同质法律职业团体”［11］形成的职业思维定势及偏见。创设人民监督员制度就是希望将普通民众的朴素的正义感、价值观、生活常识经验引入检察环节，对检察人员的职业思维定势和习惯进行纠偏。通过在司法职业化和司法民主化之间架构桥梁，实现民众社会经验与司法人员专业知识的优势互补。“常识、良知是人民监督员监督的依据，也是制度设计的基本法理。”［16］就制度运行效果而言，“平民化”较之“官员化”的优势在于，其自由支配的时间较为灵活，更能保证按时参与监督活动；他们也具有更大的参与热情，在履行监督权时更为认真，平时也会注重加强自身的学习。

此外，“平民化”选任模式具有一个更为现实但却更加具有说服力的依据，即其更加有利于制度目的的达成。这涉及到人民监督员制度的一个根本问题，即制度因何而设。我们认为，最高检创设人民监督员制度的目的之一是力图消灭社会大众对检察机关司法公信力的质疑和对检察腐败的声讨，重树检察机关的司法权威。人民监督员制度的成功，需仰赖普通民众的承认；要取得公众的信赖，就必须将监督的窗口向其开放将其吸收进监督活动中来。由社会大众亲自参与对检察机关执法活动的监督，进而评价检察权运行状况才是人民监督员制度的核心、精髓所在。而试点期间各地的选任活动仅仅在推荐单位、检察院、人大常委会之间就完成了，普通大众被排斥在选任活动、监督活动以致人民监督员制度之外，由此更加引发其对检察权运作的不信任情绪，而人民监督员制度所欲达致的赢得民众对检察机关的信赖的目的也必然无法实现。

应当说最高检也看到了人民监督员选任过程中的问题，并力图推行“平民化”的选任方式。在全面推行人民监督员制度后制定、下发的《关于实行人民监督员制度的规定》中，不仅在第4条关于人民监督员的任职条件中删除了要求其具备政策、法律知识的限制，而且在第6条明确了不宜担任人民监督员的人员，包括：（1）党委、政府及其组成部门的负责人；（2）人民代表大会常务委员会组成人员；（3）人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职人员；（4）执业律师、人民陪审员；（5）其他因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员。其中前两项是对试点阶段出现的选任“官员化”趋势的纠正，第3、4项则排除了大部分的法律从业人员。“剔除了上述法律工作者，人民监督员法律专业性的选择面本身就比较窄了，如果在这较窄的层面中再强调其法律专业性，那么人民监督员的产生就失去了广泛的社会空间，影响其社会公信度。”［17］

客观来讲，掌握法律知识确实有利于人民监督员对案件的顺利监督，同时也会使其切实感觉到自己发挥了作用。如广安市人民监督员雷晓琴即表示，“自己不是学法律的，监督起来发现法律知识非常重要。”［18］因此，要实行人民监督员的“平民化”，就需要回答其参与监督所必须的法律知识的来源问题。对此，有学者主张，应“‘上帝的归上帝，凯撒的归凯撒’——法律实体问题交由法律人来处理，对事实问题和法律程序的监督交由民众来完成。”［15］这一主张显然借鉴了美国陪审制度的经验，但相应的也不得不面临与其同样的难题——如何准确区分事实问题和法律问题。刑事案件本身十分复杂，尤其是职务犯罪案件更是如此，能否在每一个需要监督的个案中都能精确地将事实问题和法律问题剥离开来，不无疑问。

笔者认为，应当借鉴日本检察审查会制度解决“平民化”人民监督员的法律知识来源问题。日本的检察审查会制度是“为了就公诉权的实行反映民意及谋求其公正性”，作为监督主体的检察审查员从具有众议院议员选举权资格的人中无作为地抽选出来。为使检察审查员能够得到法律上的指导，新颁行的《检察审查会法》为其设置了审查辅助员。该法第39条之2第1款规定，检察审查会在审查过程中，认为需要补充有关法律的专业知识时，可以以案件为单位委托律师作审查辅助员。第39条之2第3款规定了审查辅助员的职责，即在接受检察审查会长的指挥监督的基础上，①说明有关该案件的法律及其解释；②整理该案件事实上和法律上的问题点，并整理有关该问题点的证据；③就该案件的审查，从法律上进行必要的指导。我们可以借鉴日本相关规定设置监督辅助员，专司为人民监督员提供法律咨询之职。至于担任监督辅助员的主体，鉴于我国律师行业的不规范和不发达，不宜由律师担任。结合前述人民监督员制度的创设目的，笔者建议可以由法学家、法学教师乃至法学院学生作为辅助人员，如此则可回应法学界对于检察机关自侦权甚至检察权运行的质疑，也有利于提升“平民化”模式下人民监督员制度的运作实效。

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